（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

農(nóng)業(yè)水價改革涉及面廣、政策性強，關(guān)系農(nóng)民切身利益，推進難度大。新中國成立以來，農(nóng)業(yè)水價政策雖經(jīng)數(shù)次變革，但是水價偏低、用水效率不高、工程難以良性運行等問題仍普遍存在，制約著水利改革發(fā)展，成為阻礙全面深化改革的“堡壘”之一。當前及今后一個時期，農(nóng)業(yè)水價改革形勢還將發(fā)生深刻變化，應(yīng)當充分借鑒國內(nèi)外好的經(jīng)驗與做法，結(jié)合我國國情水情農(nóng)情工情，探索具有中國特色的改革之路。

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革面臨的形勢

1.從水安全角度看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革首要目標是堅持節(jié)水優(yōu)先

水安全已確定為國家戰(zhàn)略。2014年3月14日習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次會議研究我國水安全戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記指出，我國新老水問題相互交織，水已經(jīng)成為當代中國最短缺的產(chǎn)品，水安全已亮起紅燈，必須堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的思路，實現(xiàn)治水思路的轉(zhuǎn)變；發(fā)揮市場機制作用要善用價，讓價格這個杠桿來調(diào)節(jié)供求；從水安全面臨的嚴峻形勢看，水價調(diào)整勢在必行。考慮經(jīng)濟社會發(fā)展和維護生態(tài)供水要求，2020年全國年用水總量必須控制在6 700億m3，其中灌溉用水量控制在3 700億m3左右，相當于過去30年年均用水量。在灌溉面積再增加8 000萬畝(1畝=1/15 hm2，下同)的同時，要實現(xiàn)灌溉用水“零增長”，除了工程和技術(shù)措施節(jié)水外，水價促進節(jié)水也是最為有效的途徑之一。為此，深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革列為保障國家水安全的27項任務(wù)之一。

2.從資源價格改革看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要堅持市場化發(fā)展方向

資源價格改革是全面深化改革的重點任務(wù)，改革方向是使價格更具“市場化”，建立合理反映成本、有利于資源節(jié)約的價格體系。黨的十八大要求深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。黨的十八屆三中全會提出，完善主要由市場決定價格的機制；凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預(yù)；加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。水資源是我國最為重要的資源性產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)灌溉是我國最大的用水戶，農(nóng)業(yè)水價改革尚未成功破題，自然被列為資源價格改革的重要領(lǐng)域。長期以來，農(nóng)業(yè)水價形成機制不合理，農(nóng)業(yè)水價被嚴重扭曲，總體偏低，難以彌補成本，對節(jié)約用水的杠桿作用不明顯，對農(nóng)田水利工程良性運行制約加大，深化農(nóng)業(yè)水價改革迫在眉睫。目前，全國農(nóng)業(yè)供水成本0.258 9元/m3，農(nóng)業(yè)水價0.091 9元/m3，約占供水成本的35%，占運行維護成本的一半，運行維護費用（不計折舊）缺口約340億元。今后隨著農(nóng)田水利工程投入大幅增加，將形成更大規(guī)模的工程運行費用缺口，國家投巨資形成的資產(chǎn)無法正常發(fā)揮效益。根據(jù)資源價格改革的方向與思路，完善價格形成機制，逐步提高供水價格，合理補償灌溉供水成本費用是農(nóng)業(yè)水價改革的大趨勢。

3.從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要符合產(chǎn)業(yè)化和集約化要求

連續(xù)多年的中央1號文件都對加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制等提出了明確要求和部署，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式向企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營更加專業(yè)化、集約化，單位面積產(chǎn)值增加，對基礎(chǔ)設(shè)施的保障水平要求更高。水利是農(nóng)業(yè)的命脈，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，水費是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的重要構(gòu)成。適應(yīng)與支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價改革面臨的挑戰(zhàn)與機遇并存。當前，土地流轉(zhuǎn)日益加速，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與經(jīng)營方式日益增多。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，截至2014年年底，農(nóng)民承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達到3.8億畝，占承包土地 （約13.2億畝）的28.8%，全國農(nóng)村承包50畝土地以上的大戶達到287萬家，其中家庭農(nóng)場87萬個，平均面積超過200畝。我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到129萬家，實有入社農(nóng)戶1億戶左右，占農(nóng)戶總數(shù)38%，平均每個合作社的成員數(shù)量約80個。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有序推進，形成“公司+農(nóng)戶”“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶”和“公司+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”等多種有效模式。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，對灌溉的依賴程度加深，對水費的承受能力與支付意愿增加，應(yīng)當實行與一般散戶不同的水價政策，同時灌溉服務(wù)也應(yīng)提質(zhì)增效，實現(xiàn)“一分錢一分貨”。

4.從歷史教訓(xùn)與現(xiàn)實條件看，農(nóng)業(yè)水價綜合改革要有創(chuàng)新思維

長期以來，農(nóng)業(yè)水價政策不斷調(diào)整，要求按成本核定水價，但是政策始終沒有落地，形成水價改革 “怪圈”。1985年國務(wù)院發(fā)布的《水利工程水費核定、計收和管理辦法》要求，糧食作物按供水成本核定水費標準，經(jīng)濟作物可略高于供水成本。1997年國務(wù)院印發(fā)的《水利產(chǎn)業(yè)政策》要求，新建水利工程的供水價格要按照滿足運行成本和費用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定；原有水利工程的供水價格要根據(jù)國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區(qū)別不同用途，在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位，以后再根據(jù)供水成本變化情況適時調(diào)整。2004年施行的《水利工程供水價格管理辦法》要求，農(nóng)業(yè)用水價格按補償供水生產(chǎn)成本、費用的原則核定，不計利潤和稅金。30年過去了，農(nóng)業(yè)執(zhí)行水價只占供水成本的35%。特別是進入21世紀實行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)民期盼減免農(nóng)業(yè)水費，一些人大代表、政協(xié)委員也提出類似建議與提案，地方政府面臨保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)田水利工程良性運行的兩難選擇，一些地方犧牲灌區(qū)管理單位利益，明確一段時間不得調(diào)整水價，一些地方實行農(nóng)業(yè)水費財政轉(zhuǎn)移支付制度，農(nóng)民不再繳納水費。當前，中央從戰(zhàn)略全局高度明確要求提高水價、提高水資源利用效率，農(nóng)民從減支增收角度出發(fā)希望減免水費，地方政府統(tǒng)籌考慮保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護農(nóng)田水利良性運行、農(nóng)民減支增收以及維穩(wěn)等因素舉棋不定。三方博弈中本輪農(nóng)業(yè)水價改革面臨前所未有的困境，創(chuàng)新體制機制成為改革的最大任務(wù)與最大考驗，稍有不慎就可能走回老路、陷入“怪圈”。

二、國內(nèi)的一些典型探索與實踐

國內(nèi)在農(nóng)業(yè)水價改革方面做了大量的工作，形成一批好的經(jīng)驗與做法，特別是近年來部分地區(qū)在實行分類水價，按成本核定水價與全額補償成本費用方面做了一些新探索。

一是高附加值經(jīng)濟作物實行微利水價。山東省沂源縣2012年印發(fā)了《關(guān)于下達沂源縣高效節(jié)水灌溉工程供水價格管理辦法的通知》，對高附加值經(jīng)濟作物灌溉用水按照保本微利的原則核定，大口井供水1元/m3，深井供水1.5元/m3。山東省棲霞市社會資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)管護，向種植蘋果、櫻桃等農(nóng)戶提供灌溉服務(wù)，實行成本或微利水價。甘肅省部分地區(qū)也達到微利水價水平。

二是區(qū)分作物類型實行全成本或運行維護成本水價。甘肅省莊浪縣實行全成本水價，水價標準為27～32元/畝次，部分果園水價超過5元/m3。民樂縣經(jīng)濟作物水價達到全成本水平。武威市多次調(diào)整農(nóng)業(yè)水價，糧食作物現(xiàn)已達到運行維護成本水價。

三是定額內(nèi)供水成本費用由財政承擔。浙江省在用水總量控制、強化用水管理基礎(chǔ)上，推進農(nóng)業(yè)灌溉定額內(nèi)供水水費由財政轉(zhuǎn)移支付，并按照供水成本加大轉(zhuǎn)移支付力度。

四是國有工程全部運行費用由政府承擔，農(nóng)民承擔末級渠系費用。2012年，湖南省瀏陽市價格認證中心對瀏陽灌區(qū)國有水利工程供水成本進行了審核，核定灌區(qū)年總成本為268萬元，全部由市財政承擔。湖南省臨澧縣青山灌區(qū)由財政承擔國有工程全部成本費用，終端水價12元/畝，全部用于末級渠系。河南省中牟縣灌區(qū)國有工程由水管單位負責管護，工程維修養(yǎng)護經(jīng)費由市、縣財政承擔，列入財政預(yù)算。末級渠系由農(nóng)民用水戶協(xié)會負責管護，向農(nóng)民收取的水費全部用于末級渠系。

三、我國臺灣地區(qū)和國外的一些典型經(jīng)驗做法

1.臺灣地區(qū)

臺灣農(nóng)田水利會管理的農(nóng)田水利設(shè)施運行維護費用通過政府補貼、向會員收取會費及多元化經(jīng)營收入解決。會費以稻谷為計算單位并折合現(xiàn)金征收，具體標準取決于土地種類、產(chǎn)量、灌溉成本、受益程度等，會費一般為水稻產(chǎn)值的1%～5%。20世紀80年代以后，隨著臺灣工業(yè)化、城市化進程加快，小塊土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營愈來愈難營利，加之農(nóng)田作業(yè)勞動條件差，農(nóng)民對種植水稻逐漸失去積極性。為保障糧食和基本農(nóng)產(chǎn)品的一定自給率，減輕農(nóng)民負擔，1989年起，政府單列預(yù)算代農(nóng)民繳納會費的70%，1991年起代繳會費的92.2%，1994年起政府全額代繳，代繳標準是每年每公頃300 kg稻谷。

2.美國

受國情政體、地理位置、水資源條件等影響，美國不同地區(qū)農(nóng)業(yè)水價政策差異很大。美國東部水資源較為豐富，農(nóng)業(yè)灌溉只是補充灌溉，實行累退制水價制度，大水量用戶水價低，小水量用戶水價高。美國西部地區(qū)缺水，水量分配、水權(quán)、灌溉用水價格等相關(guān)法律政策比較完善，因此重點對西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水價政策進行分析。

1902年頒布的《墾務(wù)法》和1982、1992年頒布的《農(nóng)墾改革法》確定了美國西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水價總原則：農(nóng)業(yè)供水不以營利為目的，但要保證償還部分工程的投資及運行維護費用。一般來說供水工程的水價由三部分組成：一是固定資產(chǎn)折舊，用于償還工程投資；二是基本水價，即水利工程最低運行維護費用（固定費用），用于補償工程運行維護過程中與實際輸水量無關(guān)的固定成本費用；三是計量水價，即輸水工程可變費用，用于支付與實際用水量有關(guān)的變動成本費用。

美國政府通過多種方式對農(nóng)業(yè)用水給予補貼，但主要表現(xiàn)為提供一些政策性優(yōu)惠。根據(jù)聯(lián)邦法律，美國西部農(nóng)民能夠通過3種途徑獲得農(nóng)業(yè)用水補貼：一是免息，根據(jù)1902年頒布的《墾務(wù)法》，美國農(nóng)業(yè)水價不包括投資利息，還款期限為40年。二是依據(jù)農(nóng)民的償還能力減少償還債務(wù)，根據(jù)農(nóng)戶“支付能力”將農(nóng)民無力承擔的成本由財政買單或由投資方通過其他經(jīng)營收入予以回收。三是依據(jù)特定情況減少償還債務(wù)。

3.日本

日本農(nóng)業(yè)灌溉骨干工程的建設(shè)和運行維護費用全部由政府承擔，即政府（中央和都道府縣）擁有的骨干農(nóng)業(yè)供水工程不收水費。土地改良區(qū)的其他農(nóng)田水利設(shè)施的運行維護和管理向農(nóng)戶征收“經(jīng)常賦課金”，相當于水費。超過90%的土地改良區(qū)是按照灌溉面積的大小收取水費，只有不到100個土地改良區(qū)按照灌溉水量計費，根據(jù)不同地區(qū)的情況，各級政府也對土地改良區(qū)運行維護給予一定補貼。

4.澳大利亞

1994年各州簽署的關(guān)于水改革的協(xié)議明確了澳大利亞水價制定原則為：以用水量為基礎(chǔ)鼓勵實行全成本水價，減少政府的補貼。2004年《國家水法案》進一步明確農(nóng)村蓄水工程及供水工程按照用水戶自付及定價透明的原則核定水價，以實現(xiàn)水的規(guī)劃和管理成本的回收等。具體而言，澳大利亞對用水戶按全成本核算水價，不計利潤，包括年運行管理費、財務(wù)費用、資產(chǎn)成本、投資回報、稅收、資產(chǎn)的機會成本等。灌溉水價主要根據(jù)用戶的用水量、作物種類及水質(zhì)等因素確定，一般實行基本水費加計量水費的兩部制水價政策。所收水費只能用于工程維護和運行開支，開支后的結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年用于工程維護。

實際實施過程中，澳大利亞農(nóng)業(yè)水費實收率無法達到100%，管理單位所收水費約占工程運行維護費的70%。從水費負擔來看，澳大利亞畜牧業(yè)水費開支約占收入的6%，水果和谷物水費開支占收入的比例稍高一些，如昆士蘭州種糖成本中水費占8%。

5.以色列

1959年以色列頒布實施了《水法》，明確水資源是公共財產(chǎn)，由國家控制，用于滿足公民的需要和國家的發(fā)展。按照《水法》，以色列實行節(jié)獎超罰的農(nóng)業(yè)水價政策，對用水超出配額的用戶實行較高水費，并將提價水費收入用于獎勵按配額用水的用戶。

以色列國家供水工程投資全部由國家承擔，工程運行維護費用由用水戶與政府合理分擔，其中用水戶分擔約70%，政府分擔約30%。國家負責建設(shè)和管理骨干水源和供水管網(wǎng)，并把灌溉水送到基布茲或莫沙夫（以色列的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織）的地邊上。當國家水管單位收取的水費無法滿足工程運行維護需要時，可由政府給予適當補貼。農(nóng)場內(nèi)部節(jié)水灌溉設(shè)施的建設(shè)由農(nóng)場主自己負責，經(jīng)費不足時，可以向政府申請補助，或由政府給予擔保，向銀行申請長期低息貸款。以色列還建立了補償基金，以縮小不同地區(qū)間水費的差別。

6.印度

印度與中國同是發(fā)展中國家，兩者在水資源稟賦條件、農(nóng)業(yè)人口、灌溉面積等方面均比較接近。印度《國家水政策》規(guī)定，征收農(nóng)業(yè)水費的目的是回收水利設(shè)施的運營和維修成本，以及一定比例的工程投資成本。印度的農(nóng)業(yè)用水成本主要由兩大部分組成：一是水利設(shè)施的運營和維修成本；二是水利設(shè)施的部分投資成本。為了減輕農(nóng)民負擔，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，印度法律也規(guī)定水費不得超過農(nóng)民凈收入的50%，一般控制在5%～12%。據(jù)統(tǒng)計，印度單方水價格約在0.02～0.63美分之間，單方水產(chǎn)出約為10～20美分。印度對不同作物實行分類水價，受計量設(shè)施不完善等因素影響，通常按照作物面積來計收水費。

四、對推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

農(nóng)業(yè)水價改革沒有通行模式。典型國家與地區(qū)均結(jié)合自身特點，采取了符合自身實際的農(nóng)業(yè)水價模式，有的主要依賴農(nóng)業(yè)水費收入維持工程運行，有的以財政補助為主、收取農(nóng)業(yè)水費為輔，有的價補并重。我國國情、水情與農(nóng)情、工情特殊，不能完全照搬其他國家與地區(qū)的農(nóng)業(yè)水價模式，但相關(guān)做法為我國推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供了重要參考。

1.改革要因地制宜，推行多種有效模式

區(qū)分不同灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地位等，探索符合當?shù)貙嶋H的改革模式，不搞一刀切。糧食主產(chǎn)區(qū)與主產(chǎn)縣，對糧食作物可以實行優(yōu)惠水價，遏制“非糧化”趨勢；其他地區(qū)特別是缺水地區(qū)，可以對高耗水作物實行懲罰性水價，鼓勵調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性節(jié)水。豐水區(qū)應(yīng)以地定水定價，“不能把水吃光喝盡”；缺水地區(qū)以水定地定價，“有多少湯泡多少饃”。發(fā)達地區(qū)應(yīng)允許定額內(nèi)供水水價由地方財政全額轉(zhuǎn)移支付；欠發(fā)達地區(qū)宜采取向農(nóng)民收取水費和財政補貼并行的方式。

2.健全農(nóng)田水利工程運行成本費用合理分擔機制

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展對灌溉依賴性高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展對農(nóng)業(yè)灌溉提出更高要求，必須解決工程良性運行問題。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，我國需要合理劃分各級財政及農(nóng)業(yè)用水戶在分擔農(nóng)業(yè)供水成本中的權(quán)責，將該由農(nóng)民承擔的成本通過水價的形式向農(nóng)民用水戶收取，將該由財政承擔的成本按照事權(quán)劃分合理確定各級財政的投入比例，明確資金來源，確保工程良性運行。

3.同步建立農(nóng)業(yè)用水補貼機制

國內(nèi)外有關(guān)做法表明，政府對農(nóng)業(yè)供水進行補貼是比較普遍的做法，補貼形式包括對超出農(nóng)民承受能力部分的水價進行補貼、對工程運行維護費用給予補助、財政承擔骨干工程建設(shè)和管護等。從將來趨勢看，政府補貼力度還有加大的傾向。我國農(nóng)業(yè)水價改革需要在兼顧農(nóng)民承受能力、發(fā)揮價格杠桿作用、WTO規(guī)則等多種因素基礎(chǔ)上研究提出符合實際的精準補貼機制，使農(nóng)業(yè)水價改革既有“漲聲”又有掌聲，實現(xiàn)總體上不增加農(nóng)民水費支出，又促進農(nóng)業(yè)節(jié)水。

4.堅持水價改革與用水管理并舉

農(nóng)業(yè)水價對節(jié)水具體有多大貢獻，目前缺乏系統(tǒng)權(quán)威的試驗觀測資料，我們不能把節(jié)水全部寄希望于水價杠桿，改革不能單打一，要更加注重強化用水管理，這樣才能事半功倍。在發(fā)揮量水設(shè)施用水計量和水費計收功能的同時，也要充分發(fā)揮其在水量水權(quán)分配、用水總量控制與定額管理等方面的重要功能。尤其在實施農(nóng)業(yè)用水補貼的情況下，更要加強用水管理，確保節(jié)約用水。