曹炎煦 樊孔明

淺談用水定額在水資源管理中的作用

曹炎煦 樊孔明

隨著水利部《關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》及水利部辦公廳《關(guān)于做好用水定額評估的通知》的印發(fā)，用水定額被提升至越來越新的高度。本文從用水定額的涵義、用水定額的作用及推進(jìn)用水定額管理的工作要求等方面闡述用水定額在水資源管理中的重要作用。

一、用水定額的涵義

1.用水定額的定義

用水定額（Water quota）是指單位時間內(nèi)，單位產(chǎn)品、單位面積或人均生活所需要的用水量。按照用水主體可劃分為工業(yè)用水定額、農(nóng)業(yè)用水定額、生活用水定額和生態(tài)用水定額。

2.用水定額的特征

（1）動態(tài)性

從定義中可以看出，用水定額應(yīng)當(dāng)是隨社會、科技進(jìn)步和國民經(jīng)濟發(fā)展而動態(tài)變化的。例如工業(yè)用水定額和農(nóng)業(yè)用水定額因科技進(jìn)步而逐漸降低，而生活用水定額會隨社會發(fā)展、生活水平的提高而逐漸提高。

（2）差異性

由于氣候、下墊面等自然條件的差異，及社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、用水方式等人文因素的不同，用水定額必然存在區(qū)域間的差異性。

（3）確定性

用水定額盡管會隨時間呈現(xiàn)動態(tài)變化，但最終將在達(dá)到一定程度后保持相對穩(wěn)定狀態(tài)。對于固定的管理和評估對象，用水定額作為一個衡量和評估指標(biāo)而言，應(yīng)當(dāng)是確定的某個數(shù)值，而非區(qū)間值。

（4）強制性

《水法》明確規(guī)定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，隨著水利部《關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》及水利部辦公廳《關(guān)于做好用水定額評估的通知》的印發(fā)，用水定額已逐漸作為國家對地方水資源管理考核的重要指標(biāo)，具有一定的強制性。

二、用水定額的作用

1.相關(guān)法規(guī)條例

我國《水法》明確規(guī)定，國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。圍繞此規(guī)定，我國先后出臺的多項文件條例中均對用水定額在水資源管理中的作用作出了明確指示。

2006年《取水許可和水資源費征收管理條例》460號令要求“按照行業(yè)用水定額核定的用水量是取水許可量審批的主要依據(jù)”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗管理部門對本行政區(qū)域行業(yè)用水定額的制定負(fù)責(zé)指導(dǎo)并組織實施”。

2011年中央一號文件指出，“確立用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。加快制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，加強用水定額和計劃管理”。

2012年國務(wù)院三號文件要求，“強化用水定額管理。加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國家標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)用水效率控制紅線確定的目標(biāo)，及時組織修訂本行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水定額”。

2015年國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（“水十條”），明確提出，“抓好工業(yè)節(jié)水。制定國家鼓勵和淘汰的用水技術(shù)、工藝、產(chǎn)品和設(shè)備目錄，完善高耗水行業(yè)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)。開展節(jié)水診斷、水平衡測試、用水效率評估，嚴(yán)格用水定額管理。到2020年，電力、鋼鐵、紡織、造紙、石油石化、化工、食品發(fā)酵等高耗水行業(yè)達(dá)到先進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)”。

另外，水利部專門針對用水定額工作先后作了一系列部署：

1999年水利部發(fā)布《關(guān)于加強用水定額編制和管理的通知》，各地根據(jù)文件要求啟動用水定額編制和管理工作。

2001年水利部發(fā)布《關(guān)于抓緊完成用水定額編制工作的通知》，要求各地加快用水定額編制工作。

2007年水利部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強用水定額管理的通知》，要求流域和各地進(jìn)一步加強用水定額管理工作。

2013年水利部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》，要求切實將用水定額管理作為嚴(yán)格水資源管理、不斷提高用水效率和效益的重要依據(jù)，并要求各地和流域管理機構(gòu)定期開展用水定額編制和評估工作。

2014年水利部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強灌溉用水定額管理的指導(dǎo)意見》，要求加強灌溉用水定額管理，及時修訂完善灌溉用水定額，強化灌溉用水定額運用。

2015年水利部辦公廳發(fā)布《水利部辦公廳關(guān)于做好用水定額評估工作的通知》，對用水定額評估工作做出具體部署。

2.用水定額的作用

從以上法規(guī)條例可以看出，用水定額是我國水資源管理的一項基本制度，它體現(xiàn)在水資源管理的各個環(huán)節(jié)中。

（1）用水定額是取水許可的主要依據(jù)。水的所有權(quán)屬于國家，如何將水的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛脩舻氖褂脵?quán)，則是依靠取水許可實現(xiàn)。每個用水戶能夠取多少水，就需要按照行業(yè)用水定額核定的用水量作為參考，以作為取水量審批的主要依據(jù)。

（2）用水定額是實施超定額累進(jìn)加價的基礎(chǔ)?！端ā返谒氖艞l規(guī)定，“用水應(yīng)當(dāng)計量，并按照批準(zhǔn)的用水計劃用水”，“用水實行計量收費和超定額累進(jìn)加價制度”。《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十八條規(guī)定，“超計劃或者超定額取水的，對超計劃或者超定額部分累進(jìn)收取水資源費”。這其中提到的“定額”就是用水定額，所以說用水定額是實施超定額累進(jìn)加價的基礎(chǔ)。

（3）用水定額是節(jié)水評價考核的重要參照。國家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)，建立節(jié)水型社會。在節(jié)水型社會建設(shè)的考評中，有多項用水定額的考評項；水利部對省級水行政主管部門的考核中，也逐年對用水定額加大考核權(quán)重。

（4）用水定額是評價用水效率的基本依據(jù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確，加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國家標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)用水效率控制紅線確定的目標(biāo)，及時組織修訂本行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水定額。

四、推進(jìn)用水定額管理的工作要求

習(xí)主席在今年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第9次會議上提出16字治水方針：節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力?！肮?jié)水優(yōu)先”放在首位，足以看出節(jié)約用水是我國新時期治水的最重要環(huán)節(jié)，而用水定額管理的實施正是對“節(jié)水優(yōu)先”的踐行。推進(jìn)用水定額管理需要從以下方面入手：

1.全面制定各行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)

各級水行政主管部門要積極會同有關(guān)行業(yè)主管部門，按照《用水定額編制技術(shù)導(dǎo)則》要求，依據(jù)《國民經(jīng)濟行業(yè)分類與代碼》（GB/T4754）規(guī)定的行業(yè)劃分，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點和經(jīng)濟發(fā)展水平，加快制定農(nóng)業(yè)、工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城鎮(zhèn)生活等各行業(yè)用水定額。

2.規(guī)范用水定額發(fā)布與修訂

各級水行政主管部門要按照《水法》規(guī)定，從嚴(yán)規(guī)范用水定額發(fā)布管理。各省級用水定額發(fā)布前，須征求所在流域的管理機構(gòu)意見，經(jīng)有關(guān)流域機構(gòu)同意后，方可發(fā)布。以地方標(biāo)準(zhǔn)或以部門文件形式發(fā)布的用水定額，應(yīng)經(jīng)省級人民政府授權(quán)。

3.切實做好用水定額評估工作

各流域機構(gòu)對省級用水定額制定、修訂、執(zhí)行等方面情況開展調(diào)查，并在工業(yè)和服務(wù)業(yè)中選取高耗水行業(yè)開展縱向、橫向的比較，形成摸底調(diào)查分析報告。按照《用水定額評估技術(shù)要求》對負(fù)責(zé)的省級行政區(qū)用水定額進(jìn)行全面評估，分析用水定額的覆蓋性、合理性、實用性和先進(jìn)性，并編制用水定額評估報告。

五、結(jié)語

用水定額在水資源管理中有著重要作用，各水行政主管部門應(yīng)持續(xù)牢抓用水定額的制定、實施及評估工作，將其落實到水資源的宏觀配置、取用水管理、水資源的有償使用及評價考核的各個環(huán)節(jié)中，切實做到總量控制與定額管理相結(jié)合的水資源管理制度

（作者單位：淮河水利委員會233001淮河流域水資源保護(hù)局233001）