何曉珉

(浙江省水文局，浙江 杭州 310009)

1 問題的提出

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃是水資源保護(hù)的一項(xiàng)重要依據(jù)。目前浙江省實(shí)施的《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》［1］(以下簡(jiǎn)稱《方案》)是2005年12月由浙江省人民政府批復(fù)，并于2006年4月起在全省實(shí)施。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，《方案》在實(shí)施多年后，在某些局部地區(qū)已不能完全符合當(dāng)?shù)貙?shí)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，一些地區(qū)提出了重新調(diào)整水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)的要求。根據(jù) 《水污染防治法》［2］、 《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》［3］、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》［4］等法規(guī)和浙江省政府〔2008〕667號(hào)文件［5］精神，浙江省環(huán)保廳、浙江省水利廳于2008年啟動(dòng)了水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作。

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作開展至今已有5a，根據(jù)5a來(lái)的實(shí)踐，對(duì)《方案》調(diào)整工作進(jìn)行總結(jié)，吸取經(jīng)驗(yàn)、分析問題，對(duì)今后的區(qū)劃調(diào)整及修編工作的開展具有積極意義。

2 水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作概述

2.1 功能區(qū)調(diào)整原則

2.1.1 “三結(jié)合”原則

社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益三結(jié)合，是水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作的一大原則。

《方案》頒布以后，對(duì)浙江省水資源的合理開發(fā)利用和保護(hù)，起到了很好的指導(dǎo)作用，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在個(gè)別地區(qū)區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求產(chǎn)生了矛盾，已不能完全符合當(dāng)?shù)貙?shí)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。追求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益三贏，是區(qū)劃制定的初衷和原則，因此，解決矛盾，使區(qū)劃更趨向于合理、完善，“三結(jié)合”原則正是開展功能區(qū)調(diào)整工作的主要原因。

2.1.2 符合文件規(guī)定原則

當(dāng)功能區(qū)設(shè)置與社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益發(fā)生沖突，難以兼顧時(shí)，適當(dāng)調(diào)整功能區(qū)，使關(guān)系民生問題的重要工程得以順利實(shí)施，是功能區(qū)調(diào)整工作的指導(dǎo)思想之一。在新頒布的《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》［6］施行以前，浙環(huán)發(fā)〔2008〕44號(hào)文(《關(guān)于加強(qiáng)浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)和近岸海域環(huán)境功能區(qū)調(diào)整管理工作的通知》)一直是功能區(qū)調(diào)整工作的關(guān)鍵性依據(jù)，因此，近年來(lái)省政府已經(jīng)批準(zhǔn)調(diào)整的功能區(qū)全部符合這一原則，都與省級(jí)以上重點(diǎn)工程建設(shè)有關(guān)。

2.1.3 最小調(diào)整原則

即使因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，并與省級(jí)以上重點(diǎn)工程建設(shè)相關(guān)，而調(diào)整的功能區(qū)，在制定的調(diào)整方案上，仍應(yīng)遵循最小調(diào)整原則，即:在為重大民生項(xiàng)目讓出一條通道的情況下，功能區(qū)的調(diào)整應(yīng)盡量小，以利于對(duì)水資源的保護(hù)。

2.1.4 不降低水質(zhì)目標(biāo)原則

功能區(qū)的調(diào)整應(yīng)盡量不影響對(duì)水資源的保護(hù)，因此，即使不得已對(duì)原有功能區(qū)作出調(diào)整，調(diào)整后對(duì)水資源的保護(hù)不但不能放松，還應(yīng)更加嚴(yán)格。具體的抓手就是水質(zhì)目標(biāo)管理制，以保證當(dāng)?shù)卣块T完善、落實(shí)保護(hù)措施，確保功能區(qū)水質(zhì)達(dá)到目標(biāo)要求。

2.2 已調(diào)整的水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄至目前，浙江省已完成調(diào)整的水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)共計(jì)15個(gè)。其中，涉及交通工程的13個(gè)，涉及電力工程的2個(gè);涉及飲用水源區(qū)12個(gè)，保留區(qū)3個(gè)(見表1)。

3 水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作主要問題分析

3.1 部分已調(diào)整的功能區(qū)存在安全隱患

現(xiàn)已調(diào)整的水功能區(qū)中，絕大部分是因省級(jí)以上重點(diǎn)工程而調(diào)整的功能區(qū)，而其中86.7%是鐵路、公路等交通運(yùn)輸工程。交通工程是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，能帶來(lái)巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但飲用水源地周邊有公路、鐵路，在客觀上埋下了隱患和風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，近年來(lái)因交通事故影響供水的事件已有發(fā)生。例如:2011年06月04日，杭新景高速公路建德境內(nèi)發(fā)生交通事故，導(dǎo)致部分泄漏苯酚流入新安江。由于事發(fā)地新安江為杭州市重要飲用水源地上游，事故對(duì)下游居民正常生產(chǎn)、生活用水造成重大影響。事故發(fā)生后，下游桐廬境內(nèi)沿線桐廬自來(lái)水廠、桐廬七里隴水廠，富陽(yáng)境內(nèi)沿線江北水廠、江南水廠、東梓自來(lái)水廠先后停止取水達(dá)24h以上，影響到50多萬(wàn)居民的生活供水。

在環(huán)境規(guī)劃、區(qū)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾的時(shí)候，根據(jù)“三結(jié)合”原則，水功能區(qū)劃為特別重要的社會(huì)公益性項(xiàng)目建設(shè)作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，是可以理解的，但隨之產(chǎn)生的負(fù)面因素如何加以防范和規(guī)避，卻是一個(gè)必須認(rèn)真考慮的問題。

3.2 部分亟需的調(diào)整尚無(wú)法實(shí)施

隨著各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和集中式供水工程的建設(shè)，不少原有的飲用水源地現(xiàn)在已取消了供水功能，一些原來(lái)的水源地甚至水質(zhì)已長(zhǎng)期不符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，已不再具備成為飲用水源地的能力。一些地方政府部門也已陸續(xù)提出調(diào)整請(qǐng)求，但由于政策和認(rèn)識(shí)等原因的限制，目前還都沒有得到論證和批準(zhǔn)。

隨著2012年新頒布的《浙江省飲用水水源保護(hù)條例》的施行，對(duì)這一部分飲用水源區(qū)的調(diào)整已成為可能，但這些較為普遍的調(diào)整，是否仍作為單個(gè)的課題放到功能區(qū)調(diào)整項(xiàng)目中論證，是有待商榷的。

4 對(duì)水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)調(diào)整工作的建議

4.1 針對(duì)部分調(diào)整中存在安全隱患的建議

(1)規(guī)范、落實(shí)事故防范、應(yīng)急措施。按《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目在做可行性研究報(bào)告時(shí)須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，其中包含風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急措施及預(yù)案。迄今為止，凡涉及工程建設(shè)而調(diào)整的水功能區(qū)，均制定了較為規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急預(yù)案。但事故風(fēng)險(xiǎn)防范是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持、時(shí)刻不能松懈的任務(wù)，工程竣工后，日常運(yùn)營(yíng)過程中，在各項(xiàng)防范措施的嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行方面最容易產(chǎn)生疏忽，因此，就風(fēng)險(xiǎn)事故防范和應(yīng)急而言，嚴(yán)格落實(shí)、規(guī)范管理是最為重要的。

(2)加強(qiáng)備用水源地建設(shè)。目前省內(nèi)水源地建設(shè)和保護(hù)所依據(jù)的法律、法規(guī)中，對(duì)備用水源地建設(shè)的規(guī)定有所滯后，尚未形成明確的制度，在一些市、縣，備用水源地建設(shè)已經(jīng)走在了制度之前，發(fā)揮了很好的作用，但對(duì)大多數(shù)市、縣而言，備用水源地建設(shè)制度有待建立。

(3)提高供水安全保證率。充分利用大型集中式供水工程，進(jìn)一步集約化城鎮(zhèn)用水的供應(yīng)，提高供水安全保證率。集中式供水目前已成為浙江省城鄉(xiāng)生活用水供應(yīng)的一個(gè)普遍趨勢(shì)，因?yàn)榧薪ㄔO(shè)和管理的便利，供水安全有了更大的保證，供水質(zhì)量有了大幅提高，因此，進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)集中式供水建設(shè)，是從根本上解決這一矛盾的重要措施。

(4)積極尋找、營(yíng)建安全系數(shù)更高的飲用水源地。在規(guī)劃、建設(shè)中，通過新建、擴(kuò)建水庫(kù)和水庫(kù)并網(wǎng)聯(lián)供等措施，積極尋找比現(xiàn)有飲用水源地安全系數(shù)更高的水源地。如:湖州新建的市級(jí)飲用水源地老虎潭水庫(kù)、溫州擴(kuò)建的市級(jí)飲用水源地珊溪水庫(kù)等，都已正常運(yùn)行數(shù)年，并且取得了良好的社會(huì)效益。

4.2 針對(duì)已取消的原飲用水源地的建議

鑒于浙江省水利、環(huán)保2部門目前已經(jīng)啟動(dòng)了水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)修編工作，并計(jì)劃將在2014年底前形成初步成果，建議各地應(yīng)引起足夠重視，及時(shí)對(duì)水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行全面梳理，提出更為合理的功能區(qū)優(yōu)化、設(shè)置方案。希望各地市借此東風(fēng)，配合省政府做好水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃的調(diào)整、完善工作，營(yíng)造社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益三贏的局面。

5 結(jié)語(yǔ)

水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃是水資源保護(hù)的一項(xiàng)重要依據(jù)，自2005年實(shí)施以來(lái)，取得了良好的社會(huì)效益。因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整工作從2008年開始進(jìn)行，至今5a來(lái)已對(duì)15個(gè)功能區(qū)進(jìn)行了調(diào)整?？偨Y(jié)5a的工作，存在的主要問題有:①因交通運(yùn)輸?shù)裙こ添?xiàng)目建設(shè)而調(diào)整的功能區(qū)存在安全隱患;②因飲用水源地遷移、廢止，原飲用水源地不符合實(shí)情，當(dāng)?shù)匾笳{(diào)整的現(xiàn)在還都未作調(diào)整。針對(duì)以上2個(gè)問題，建議在規(guī)范、落實(shí)事故防范、應(yīng)急措施;加強(qiáng)備用水源地建設(shè);加快建設(shè)大型集中式供水工程;積極尋找、營(yíng)建安全系數(shù)更高的飲用水源地等4方面加以提高。鑒于目前水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)修編工作已經(jīng)啟動(dòng)，建議各地應(yīng)引起足夠重視，及時(shí)對(duì)水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行全面梳理，提出更為合理的功能區(qū)優(yōu)化、設(shè)置方案，使水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃更好地為水資源保護(hù)工作服務(wù)。

［1］浙江省水利廳，浙江省環(huán)境保護(hù)局.浙江省水功能區(qū)水環(huán)境功能區(qū)劃分方案［R］.杭州:浙江省水利廳，浙江省環(huán)境保護(hù)局，2006.

［2］中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)水污染防治法 (修訂) ［R］.北京:中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)，2008.

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則［R］.北京:中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，2000.

［4］中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法［R］.北京:中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)，2002.

［5］中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.環(huán)辦函〔2008〕667號(hào)文 ［R］.北京:中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部，2008.

［6］浙江省第十一屆人民代表大會(huì).浙江省飲用水水源保護(hù)條例［R］.杭州:浙江省第十一屆人民代表大會(huì)，2011.