鄭功成

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從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌*
——中國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的必由之路

鄭功成

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國最重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，其根本缺陷是地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了國家法定的統(tǒng)一制度淪為地方性制度安排，并呈現(xiàn)出日趨固化的區(qū)域利益失衡格局，這既嚴(yán)重扭曲了制度的正常發(fā)展路徑，也衍生出了一系列不良后遺癥。優(yōu)化這一制度的根本出路在于真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，將地方“承包制”回歸到國家統(tǒng)一制度，使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向成熟、定型、穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；地區(qū)分割；全國統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保障體系中重要的制度安排之一，而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)因覆蓋人口持續(xù)擴(kuò)張與基金收支規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大又構(gòu)成了整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的支柱性制度安排，其基本職能不僅是增進(jìn)勞動(dòng)者的福利并解除其養(yǎng)老后顧之憂，而且還承載著促進(jìn)社會(huì)公平和增進(jìn)國家認(rèn)同等多重功能，它的長期積累特性和巨額給付規(guī)模，決定了其對整個(gè)社會(huì)保障制度的成敗具有根本性影響。[1]

我國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合(以下簡稱“統(tǒng)賬結(jié)合”)模式，它是在借鑒絕大多數(shù)國家實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)和以智利、新加坡等為代表的完全積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，具有中國特色的制度創(chuàng)新嘗試。在肯定從國家負(fù)責(zé)、單位包辦的傳統(tǒng)退休制度轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方向正確、成效巨大的同時(shí)，我們還必須看到，由于受“摸著石頭過河”年代的思維定勢、漸進(jìn)改革策略的路徑依賴、制度轉(zhuǎn)型成本以及財(cái)政與行政體制的多重制約，這一制度迄今仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，這種區(qū)域碎片化實(shí)質(zhì)上是將法定的全國統(tǒng)一的國家制度淪為了差異性的地區(qū)性制度安排，既導(dǎo)致了不同地區(qū)之間費(fèi)率負(fù)擔(dān)畸輕畸重，又直接制造了不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺并存的畸形格局，更突破了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資應(yīng)當(dāng)公平和市場經(jīng)濟(jì)條件下法定養(yǎng)老金成本應(yīng)當(dāng)公平的雙重底線。這種狀況直接損害了這一制度的公平價(jià)值取向，限制了這一制度的互助共濟(jì)功能，并對市場經(jīng)濟(jì)條件下的勞工成本構(gòu)成與勞動(dòng)力流動(dòng)產(chǎn)生深刻影響，進(jìn)而對國家整體推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展造成極為不利的影響。因此，深化我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)，是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵，是盡快實(shí)現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌向全國統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正步入全國統(tǒng)一的時(shí)代，并在統(tǒng)一的條件下走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的新階段。

一、地區(qū)分割統(tǒng)籌是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本缺陷

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌源于20世紀(jì)90年代中、后期。最初是1995年國務(wù)院決定推出企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合模式，并明確地市級(jí)政府可以在中央政府提出的兩個(gè)方案中自主選擇或者重組制度安排，這一舉措使原本統(tǒng)一的退休養(yǎng)老制度變成了地方進(jìn)行改革與制度創(chuàng)新的試驗(yàn)場，所帶來的直接效應(yīng)便是全國的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式五花八門、各行其是。同時(shí)，國務(wù)院在這一時(shí)期先后批準(zhǔn)10多個(gè)行業(yè)在全國范圍內(nèi)自行統(tǒng)籌本行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，實(shí)質(zhì)上是允許不同行業(yè)在國家的原則規(guī)范下分別建立自己獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這更加劇了制度安排的碎片化。1998年8月，針對養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌失控的局面，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，明確指出：“為了深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和調(diào)劑力度，確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放，國務(wù)院決定，加快實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，并將鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部(原郵電部部分)、水利部、民航總局、煤炭局(原煤炭部)、有色金屬局(原中國有色金屬工業(yè)總公司)、國家電力公司(原電力部)、中國石油天然氣集團(tuán)公司和中國石油化工集團(tuán)公司(原石油天然氣總公司部分)、銀行系統(tǒng)(工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、中保集團(tuán))、中國建筑工程總公司組織的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理。”[2]這一改革的進(jìn)步意義是解決了不同行業(yè)職工之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化問題，但也因強(qiáng)化屬地管理而留下了不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化問題，現(xiàn)在成為優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排最大的攔路虎。

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌雖然寫入了2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》和2011年通過的國家“十二五”規(guī)劃，但還停留在政策討論階段。目前僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等少數(shù)省、直轄市、自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支；大多數(shù)省、自治區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省甚至連省級(jí)調(diào)劑金也未建立。因此，作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主體的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體上仍然停留在市、縣一級(jí)分割統(tǒng)籌狀態(tài)。這種狀態(tài)帶來的負(fù)面效果主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。[3]

(一)地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重畸輕，突破了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資公平與市場經(jīng)濟(jì)競爭公平的底線

公平籌資是法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度鐵的法則，而公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)鐵的法則。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為國家法定的統(tǒng)一制度安排，不應(yīng)成為不同地區(qū)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益及其成本構(gòu)成差異的致因，更不應(yīng)成為一些地區(qū)的企業(yè)壓低勞工成本、損害勞動(dòng)者權(quán)益的誘因。然而，在地區(qū)分割統(tǒng)籌的情形下，盡管有中央財(cái)政的補(bǔ)貼加以調(diào)劑，但各地實(shí)際上必須自擔(dān)其責(zé)。由于不同地區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)有別，老年人口撫養(yǎng)比有別，退休人員的歷史負(fù)擔(dān)有別，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率*名義繳費(fèi)率是指經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)實(shí)施的用人單位與參保者個(gè)人的繳費(fèi)率，各地標(biāo)準(zhǔn)不同；而實(shí)際繳費(fèi)率是根據(jù)各地人均繳費(fèi)與在崗職工平均工資之比計(jì)算獲得的。名義繳費(fèi)率在各地因籌資標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模不同而存有差異，且因繳費(fèi)基數(shù)不同而在同一地區(qū)不同單位、同一單位不同群體也有所不同。如有的地區(qū)對一些單位采取按標(biāo)準(zhǔn)工資繳費(fèi)，對另一些單位采取按最低工資或社會(huì)平均工資計(jì)征；有的單位對城鎮(zhèn)職工按正常工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)繳，而對農(nóng)民工則按最低工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)繳。實(shí)際繳費(fèi)率則是統(tǒng)一按照當(dāng)?shù)貙?shí)際征繳的人均繳費(fèi)額與當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY之比計(jì)算獲得的，是全國統(tǒng)一口徑下的繳費(fèi)率。在不同地區(qū)之間存在著顯著差異。根據(jù)調(diào)查資料，東部沿海部分省區(qū)是勞動(dòng)力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因?yàn)槿丝诶淆g化較為嚴(yán)重，使得實(shí)際繳費(fèi)率偏高。根據(jù)楊俊按照當(dāng)?shù)貙?shí)際征繳的人均繳費(fèi)額與當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY之比的統(tǒng)一口徑測算，廣東省2011年企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率為5.9%，甘肅省2011年企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率達(dá)到24.6%，即使扣除因繳費(fèi)工資水平高低有別或躉繳所造成的誤差，不同地區(qū)實(shí)際繳費(fèi)率高、低之間相差也高達(dá)3倍以上。*本處數(shù)據(jù)由楊俊根據(jù)官方公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)測算。這種畸輕畸重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，不僅直接損害了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資應(yīng)當(dāng)公平的底線，而且嚴(yán)重地背離了市場經(jīng)濟(jì)條件下法定勞動(dòng)成本應(yīng)當(dāng)公平的鐵的法則。

(二)地區(qū)分割統(tǒng)籌嚴(yán)重扭曲了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐路徑，將國家統(tǒng)一制度異化成地方利益，不僅直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)之間呈現(xiàn)收支余缺兩極分化，而且弱化了國家認(rèn)同，損害了區(qū)域協(xié)同發(fā)展

在地區(qū)分割統(tǒng)籌、繳費(fèi)各異的情形下，廣東、浙江、江蘇、山東等省因養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相對較輕，即使繳費(fèi)率低也出現(xiàn)基金結(jié)余不斷增加的情況；黑龍江、吉林、遼寧等省因養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重，即使繳費(fèi)率高也出現(xiàn)收不抵支的狀況。據(jù)調(diào)查，廣東省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余在2003年時(shí)為456.7億元，2008年為1 621億元，2012年達(dá)到3 636.6億元，2013年增長到3 898.59億元；山東省到2014年時(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)1 930.3億元，江蘇、浙江兩者的累計(jì)結(jié)余均超過2 000億元。廣東、山東已先后將本省結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的1 000億元?jiǎng)澽D(zhuǎn)全國社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行委托投資運(yùn)營，剩余的結(jié)余基金仍然在不斷貶值。[4]而黑龍江省2014年的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口卻高達(dá)200多億元。這種基金余缺兩極分化的現(xiàn)象，造成了原本不該結(jié)余的社會(huì)統(tǒng)籌基金在部分地區(qū)大量結(jié)余，而原本應(yīng)當(dāng)實(shí)賬運(yùn)行的個(gè)人賬戶基金卻在另一些地區(qū)成為空賬，從而嚴(yán)重地扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。這種格局事實(shí)上是改革開放初期農(nóng)村承包責(zé)任制的延伸，它將本該由國家統(tǒng)一的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度交由地方負(fù)責(zé)，中央雖然有補(bǔ)貼，但這種補(bǔ)貼根本不足以扭轉(zhuǎn)基金余缺分化的非正常局面。正是這種養(yǎng)老保險(xiǎn)“地方承包制”，使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益固化成失衡的地方利益格局，帶來的是在制度不統(tǒng)一、繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平條件下不同地區(qū)之間的逆向調(diào)節(jié)。如果繼續(xù)維持地區(qū)分割統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，將會(huì)進(jìn)一步固化不同地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)差異和由此帶來的企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭不公平的環(huán)境，這既不利于東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與新競爭優(yōu)勢的形成，也不利于傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)從東部地區(qū)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移以及在中西部地區(qū)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，從而不僅弱化了公眾對制度的國家認(rèn)同，也不利于國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)。

(三)地區(qū)分割統(tǒng)籌還導(dǎo)致了一系列其他負(fù)面效應(yīng)，直接阻礙著制度優(yōu)化

職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)分割統(tǒng)籌還造成了其他負(fù)面效果，主要包括：一是繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率無法統(tǒng)一。各地因老年負(fù)擔(dān)比不同，所需要的資金自然不同，繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)率也必然不同，這使得職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)喪失了公平、穩(wěn)定的制度根基。二是名義費(fèi)率偏高問題無法得到解決。因?yàn)榛鸩荒茉谌珖秶鷥?nèi)統(tǒng)籌，必然導(dǎo)致那些收不抵支地區(qū)的繳費(fèi)率居高不下。三是基金貶值風(fēng)險(xiǎn)難以化解。盡管廣東、山東兩省采取了委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資運(yùn)營的方式，但若不是全國統(tǒng)籌，數(shù)以萬億元計(jì)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金仍然只能分散在成百上千個(gè)省級(jí)、市級(jí)甚至縣級(jí)統(tǒng)籌單位，這種分散局面致使基金貶值的狀況無法從根本上改變。四是直接阻礙著制度優(yōu)化。由于目前實(shí)行的是中央支持下的地方“承包制”，各地情況不一，如果對制度結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一優(yōu)化，必然會(huì)遭遇地方抵觸。五是加大了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙與運(yùn)行成本。由于各地的實(shí)際繳費(fèi)率、個(gè)人賬戶規(guī)模均存在較大差異，勞動(dòng)力流動(dòng)便必然存在權(quán)益流失現(xiàn)象，也給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)者辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)帶來較大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。六是損壞了制度的公信力，引發(fā)了信任危機(jī)與焦慮不安情緒，這是地區(qū)分割統(tǒng)籌所帶來的最為嚴(yán)重的后果，因?yàn)樗趧?dòng)搖公眾的信心，一旦放任下去，整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將失去可靠的群眾基礎(chǔ)。

綜上可見，地區(qū)分割統(tǒng)籌確實(shí)是現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重大缺陷。因此，從2008年以來，筆者一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)全國統(tǒng)籌的重要性與緊迫性。[5]2010年全國人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》就明確了全國統(tǒng)籌的法定目標(biāo)。在2011年中共十八大報(bào)告，以及國家“十二五”規(guī)劃、社會(huì)保障“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃和國務(wù)院深化收入分配制度改革的若干意見中，都明確提出要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。新一屆中央政府曾將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”列為2013年改革重點(diǎn)范疇，但事實(shí)上并未得到有效推進(jìn)。2015年是國家“十二五”規(guī)劃的“收官之年”，能否讓這一制度真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，引起了各界人士的廣泛關(guān)注。在2014年12月28日第十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上，國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)及主管部門負(fù)責(zé)人回應(yīng)全國人大常委的專題詢問時(shí)，明確表示將在2015年拿出全國統(tǒng)籌方案。李克強(qiáng)總理在2015年3月5日代表國務(wù)院向全國人大做的《政府工作報(bào)告》中，再次將“推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”列為2015年的政府工作任務(wù)。所有這些，均表明職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(或基礎(chǔ)養(yǎng)老金)全國統(tǒng)籌作為法律明確規(guī)定的建制目標(biāo)和中央政府既定的工作目標(biāo)，確實(shí)具有刻不容緩的緊迫性。

二、全國統(tǒng)籌必須克服觀念、利益、體制三大障礙

實(shí)行全國統(tǒng)籌是矯治職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根本缺陷的治本之計(jì)。當(dāng)前已經(jīng)暴露出來的制度危機(jī)已較深刻，若再延續(xù)下去，制度發(fā)展就會(huì)愈加被動(dòng)，不良效應(yīng)就會(huì)愈加惡性化，改革的阻力也會(huì)越來越大，不僅需要持續(xù)付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，而且還會(huì)付出相應(yīng)的社會(huì)與政治代價(jià)。那么，實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌到底能夠解決什么問題呢？首先，全國統(tǒng)籌能夠讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從“承包制”的地方性制度安排回歸到國家法定的統(tǒng)一制度安排，國家的全局、長遠(yuǎn)利益會(huì)替代地方的局部、近期利益，從而確保法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度籌資公平的底線和市場經(jīng)濟(jì)條件下法定勞工成本應(yīng)當(dāng)公平的底線，同時(shí)伴生的還有增進(jìn)公民國家認(rèn)同的政治效應(yīng)，以及有力促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。其次，全國統(tǒng)籌必定在全國范圍內(nèi)推行繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算依據(jù)和繳費(fèi)率的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各單位、所有參保人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)公平，同時(shí)讓統(tǒng)賬結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制正?；⒁蚪Y(jié)余基金的集中管理而為保值增值創(chuàng)造有利條件。再次，全國統(tǒng)籌還可以帶來一系列正面效應(yīng)。例如，可以真正厘清中央政府與地方政府的財(cái)政責(zé)任，節(jié)約行政運(yùn)行成本，提高行政管理效率，避免勞動(dòng)者的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)收益滲漏或損失的現(xiàn)象。一旦實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，就能真正實(shí)現(xiàn)職工群體平等的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益，并且保障這種權(quán)益不因?yàn)槁殬I(yè)身份的變化和就業(yè)地點(diǎn)的變化而受到損害，從而有利于維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，為勞動(dòng)者提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，因?yàn)閲医y(tǒng)一的制度安排無疑較地方化的制度安排更具可靠性與穩(wěn)定性。全國統(tǒng)籌還有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槔U費(fèi)的公平可以促進(jìn)投資環(huán)境的公平，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一能夠促進(jìn)全國勞動(dòng)力市場的統(tǒng)一。因此，無論是從制度發(fā)展的客觀規(guī)律出發(fā)，還是考慮到地區(qū)分割統(tǒng)籌的諸多弊端及其帶來的巨大利益損失與社會(huì)、政治代價(jià)，中央政府都應(yīng)該下定決心、排除阻力、理性決策，盡快推進(jìn)全國統(tǒng)籌。

然而，雖然全國統(tǒng)籌屬法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求并可以帶來上述多方面的積極效應(yīng)，但當(dāng)前面臨的觀念、利益與體制障礙同樣巨大。因此，在盡快推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的同時(shí)，客觀評(píng)估現(xiàn)實(shí)阻力并加以應(yīng)對將是十分必要的。

(一)傳統(tǒng)的“承包制”觀念與屬地管理思維定勢是最大障礙

從學(xué)理、法理與制度常識(shí)出發(fā)，任何一個(gè)主權(quán)國家都不應(yīng)當(dāng)按照地域的不同來分割實(shí)施籌資有別、權(quán)益不等的法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，都不可能出現(xiàn)以省級(jí)為本位或者以市級(jí)甚至以縣級(jí)為本位等不同層次的混亂格局，但這種現(xiàn)象在我國似乎很正常。通常被引用得最多的理由，是各地區(qū)的老年人撫養(yǎng)比或者退休人口多寡不一造成了各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的不平等和基金余缺兩極分化，而制度不能統(tǒng)一的理由則歸結(jié)為中國的地區(qū)發(fā)展不平衡，似乎包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度不是要尋求促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距，而是只能屈從乃至固化地區(qū)發(fā)展的失衡格局。在國家層面，繼續(xù)沿用“摸著石頭過河”年代采取地方政府“承包制”和突出屬地管理的思維定勢，而不是基于法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須由中央政府出面來確保全國范圍內(nèi)籌資機(jī)制公平、運(yùn)行規(guī)范有序、待遇權(quán)益統(tǒng)一的本質(zhì)要求。在這種觀念與思維定勢下，中央與地方的關(guān)系也被異化成為中央與地方的一對一的關(guān)系，即中央政府對基金收支狀況好的省份不提供財(cái)政補(bǔ)貼或者少提供財(cái)政補(bǔ)貼，而對收支存在缺口或者缺口較大的地區(qū)采取給予較多財(cái)政補(bǔ)貼的做法，在此，國家扮演的不是強(qiáng)力推進(jìn)制度統(tǒng)一的角色，而是扮演地區(qū)之間調(diào)和者的角色，制度在區(qū)域之間碎片化及其導(dǎo)致的系列問題也就不可能得到真正解決。在地方層面，同樣視法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為地區(qū)利益，有基金結(jié)余的地方不認(rèn)為自己降低繳費(fèi)率已經(jīng)損害了這一制度的公正性，而是將結(jié)余基金視為本地區(qū)應(yīng)得的利益；收支有缺口的地區(qū)則將缺口視為自己的責(zé)任，同時(shí)向上級(jí)政府直至中央政府尋求支援。近十來年的實(shí)踐已經(jīng)證明，如果過時(shí)的地區(qū)“承包制”觀念不更新，不樹立國家統(tǒng)一觀和制度公平觀，就不可能有推動(dòng)這一制度走向全國統(tǒng)一的真正動(dòng)力。正是由于國家與地方兩個(gè)層面均不以地區(qū)分割為異常，亦對地區(qū)分割統(tǒng)籌及其嚴(yán)重后果缺乏足夠的估量，導(dǎo)致職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌被一再拖延，已經(jīng)喪失了最好的時(shí)機(jī)。

(二)日益固化的地區(qū)利益格局已經(jīng)形成了強(qiáng)勁的路徑依賴

在10年前，雖然地區(qū)分割統(tǒng)籌存在著前述缺陷，但廣東等省的結(jié)余基金有限，黑龍江等省的收支缺口不大，地區(qū)利益還處于差距不大的狀態(tài)。如果當(dāng)時(shí)推進(jìn)制度的全國統(tǒng)一，無疑阻力不會(huì)太大。然而，由于觀念障礙與認(rèn)識(shí)不足，致使這種分割格局延續(xù)至今，已經(jīng)形成了日益失衡的地區(qū)利益格局。隱藏在這種顯著的基金收支余缺格局背后的，還有越是基金結(jié)余多的地區(qū)，其實(shí)際繳費(fèi)率越低；越是基金收支缺口大的地區(qū)，其實(shí)際繳費(fèi)率就越高。這種失衡的利益格局，不是因?yàn)榛鸾Y(jié)余多的地區(qū)經(jīng)營有方，而是因?yàn)橹贫确指钕赂鞯貐^(qū)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比不同造成的結(jié)果。如果要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一即全國統(tǒng)籌，繳費(fèi)低的地區(qū)就必然要增加繳費(fèi)，而繳費(fèi)高的地區(qū)也會(huì)相應(yīng)地降低繳費(fèi)，這是對這一制度已經(jīng)失衡的利益格局的深刻調(diào)整。以維持現(xiàn)有職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平和基金收支總體規(guī)模為基點(diǎn)，以確保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)公平為基本原則，根據(jù)對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的測算，全國統(tǒng)籌采取全國統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一的繳費(fèi)率后，有23個(gè)省區(qū)的實(shí)際繳費(fèi)率會(huì)相對下降，8個(gè)省區(qū)的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)會(huì)有所加重。負(fù)擔(dān)降低的省區(qū)集中在中西部地區(qū)，負(fù)擔(dān)上升的省區(qū)集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，其中廣東省的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)約增長1倍，浙江省的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)約增長50%左右。*本處數(shù)據(jù)是由楊俊根據(jù)全國人均繳費(fèi)額與在崗職工平均工資之比計(jì)算得出的結(jié)果。這種情形雖然是對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公及其破壞市場經(jīng)濟(jì)公平競爭環(huán)境的必要矯治，但實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上升的地區(qū)必然會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)成本迅速上升的現(xiàn)象，短期內(nèi)會(huì)影響其競爭力，這些地區(qū)必然反對全國統(tǒng)籌。同時(shí)，發(fā)達(dá)地區(qū)也會(huì)有全國統(tǒng)籌導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝诵萑藛T養(yǎng)老金水平下降的擔(dān)憂。不僅如此，在國家層面，也有人擔(dān)心可能會(huì)因全國統(tǒng)籌而導(dǎo)致中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致中央政府壓力增大，從而消極對待全國統(tǒng)籌。因此，日益固化的地區(qū)利益格局構(gòu)成了推進(jìn)全國統(tǒng)籌的強(qiáng)大阻力，缺乏明確責(zé)任劃分的中央與地方關(guān)系亦形成了強(qiáng)勢的路徑依賴。

(三)現(xiàn)行體制、機(jī)制不利于推進(jìn)全國統(tǒng)籌

一方面，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)籌意味著中央政府對這一制度直接負(fù)責(zé)，必然帶來相應(yīng)的干部管理體制與社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制的變化，地方黨委、政府將喪失對這一制度的直接控制力與影響力；而現(xiàn)行財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)體制也并未與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)地結(jié)合起來，所采取的是中央與各省、直轄市、自治區(qū)單個(gè)對應(yīng)、單個(gè)處理的關(guān)系，既缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)范，亦缺乏平等的公共博弈。另一方面，全國統(tǒng)一的制度安排必然要求統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并采取垂直管理的方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將真正步入專業(yè)化、法人化運(yùn)行階段，而現(xiàn)行的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是隸屬于各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的，這種機(jī)制與全國統(tǒng)籌存在著內(nèi)在沖突。還有基金管理及其投資運(yùn)營，亦會(huì)帶來不同層級(jí)政府之間的利益沖突。所有這些，在現(xiàn)階段均很難達(dá)成共識(shí)，從而增加了推進(jìn)全國統(tǒng)籌的難度。

此外，全國統(tǒng)籌還面臨著基礎(chǔ)準(zhǔn)備不足的障礙。例如，各地的繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，一些地區(qū)的彈性過大，而全國統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算口徑。同時(shí)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息系統(tǒng)并未真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，它構(gòu)成了全國統(tǒng)籌的技術(shù)障礙。

綜上所述，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過全國統(tǒng)籌走向全國統(tǒng)一，面臨的阻力是多方面的，盡管深化改革必須明辨是非、堅(jiān)守原則，但改革還需要化解誤區(qū)、增進(jìn)共識(shí)，從而特別需要認(rèn)真應(yīng)對。

三、全國統(tǒng)籌需要理性確立 推進(jìn)思路與實(shí)踐路徑

既然全國統(tǒng)籌是促使職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向成熟、定型的治本之計(jì)，就必須堅(jiān)定不移地加速推進(jìn)。但若推進(jìn)的思路和路徑存在問題，深化改革就不可能真正成功。因此，特別需要理性地確立正確的改革思路和合理的實(shí)踐路徑。

(一)全國統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平、互濟(jì)、責(zé)任分擔(dān)、統(tǒng)賬分離、平穩(wěn)過渡的原則

職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，是依法將已經(jīng)在一定程度上淪為地方性制度安排的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正恢復(fù)為國家法定的統(tǒng)一制度安排，并以此為契機(jī)，全面優(yōu)化這一制度的結(jié)構(gòu)，提高制度的吸引力與激勵(lì)性，促使其早日實(shí)現(xiàn)定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。因此，在推進(jìn)全國統(tǒng)籌過程中，需要遵循如下五項(xiàng)原則：

(1)公平性原則。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家法定的統(tǒng)一制度安排，必須確保籌資公平、待遇公平，這不僅是這一制度的本質(zhì)要求，也是市場經(jīng)濟(jì)對公平競爭環(huán)境的內(nèi)在要求，從而必須做到全國范圍內(nèi)繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑統(tǒng)一、繳費(fèi)率統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)名義繳費(fèi)率與實(shí)際繳費(fèi)率完全一致，做到養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)及正常增長辦法統(tǒng)一。

(2)互濟(jì)性原則?；ブ矟?jì)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本特征，也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)遵循的普遍規(guī)律。我國現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因個(gè)人賬戶過大而削弱了參保人之間的互濟(jì)性，地區(qū)分割統(tǒng)籌又使其喪失了區(qū)域之間的互濟(jì)性，導(dǎo)致現(xiàn)行制度逐漸陷入難以自我克服的困境。因此，推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化這一制度的互濟(jì)性，包括通過全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的基金互濟(jì)，以及縮小個(gè)人賬戶規(guī)模、擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)規(guī)模來增強(qiáng)參保人之間的互濟(jì)性。

(3)責(zé)任合理分擔(dān)原則。一個(gè)理性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排一定是養(yǎng)老責(zé)任得到合理分擔(dān)的制度安排。我國現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然已經(jīng)確立了責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制，但政府與勞資雙方的責(zé)任邊界并不清晰，勞資雙方承擔(dān)的繳費(fèi)義務(wù)比例失衡，政府承擔(dān)兜底責(zé)任既使制度喪失自我平衡的動(dòng)力，也讓政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)難以估量并喪失主動(dòng)，而中央政府與地方政府亦缺乏合理的責(zé)任劃分。因此，推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確責(zé)任合理分擔(dān)原則，并使這一原則在政府、用人單位與個(gè)人之間得到合理貫徹，總體取向應(yīng)當(dāng)是通過相對固定的比例分擔(dān)機(jī)制來穩(wěn)定政府責(zé)任，降低用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，適當(dāng)強(qiáng)化參保者個(gè)人責(zé)任；同時(shí)，要明確劃分中央政府與地方政府的責(zé)任。只有責(zé)任分擔(dān)明確并相對均衡，才能有效地調(diào)動(dòng)主體各方的積極性，并使制度發(fā)展保持理性。

(4)統(tǒng)賬分離原則。在職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的條件下，由于歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任混淆在一起，只能采取混賬運(yùn)行的方式，這是造成統(tǒng)賬結(jié)合模式在實(shí)踐中被嚴(yán)重扭曲的根源。因此，推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌板塊與完全積累的個(gè)人賬戶板塊相隔離，即由混賬管理變?yōu)榉仲~管理，前者采取現(xiàn)收現(xiàn)付制并實(shí)行全額預(yù)算管理，后者采取完全積累制并在縮小賬戶規(guī)模的條件下實(shí)現(xiàn)集中投資運(yùn)營，并確保個(gè)人賬戶所有者獲得應(yīng)有的投資回報(bào)。

(5)平穩(wěn)過渡原則。由于實(shí)行全國統(tǒng)籌是對被扭曲的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矯正，是這一制度變革從長期試驗(yàn)性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，必須確保平穩(wěn)過渡。為此， 在籌資方面，基于當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支總體平衡的基本判斷，以維持現(xiàn)有籌資總量指標(biāo)為基本出發(fā)點(diǎn)，必須統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑，優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)，確保絕大多數(shù)企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不變或有所下降，確保財(cái)政對當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助與劃撥全國社會(huì)保障基金兩者的規(guī)模總量保持相對穩(wěn)定，并對費(fèi)率統(tǒng)一等指標(biāo)設(shè)計(jì)相應(yīng)的過渡方案。在優(yōu)化制度安排的同時(shí)，還必須及時(shí)將管理體制、經(jīng)辦機(jī)制及信息系統(tǒng)調(diào)整到位。

(二)全國統(tǒng)籌需要明確全國統(tǒng)收統(tǒng)支、中央與地方分擔(dān)支出責(zé)任的財(cái)務(wù)模式

從當(dāng)前討論的情況來看，如何實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，似乎有兩種方案可供選擇：一種是全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的統(tǒng)收統(tǒng)支；一種是在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，中央則建立調(diào)劑金，對各省收支余缺進(jìn)行調(diào)節(jié)。在這兩種方案中，有關(guān)部門傾向于選擇第二種方案。然而，這種取向雖然名義上可以強(qiáng)化省級(jí)政府的責(zé)任而讓中央政府處于較為超脫的位置，但它并非真正意義上的全國統(tǒng)籌，也不可能帶來這一制度的全國統(tǒng)一。因?yàn)閺姆ǘB(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國統(tǒng)一的內(nèi)在要求出發(fā)，最為核心的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)籌資公平，即統(tǒng)一規(guī)范繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一采取同一標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)率。如果只建立調(diào)劑金制度，在同一繳費(fèi)基數(shù)與同一費(fèi)率條件下，現(xiàn)在低費(fèi)率、高結(jié)余地區(qū)還會(huì)有更多的基金結(jié)余，現(xiàn)在高費(fèi)率、低結(jié)余甚至存在缺口的地區(qū)將出現(xiàn)更大的缺口；反之，如果不采取統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)與同一費(fèi)率，現(xiàn)行格局下籌資不公及其所帶來的國家認(rèn)同危機(jī)與地區(qū)競爭不公等問題仍然無法解決。因此，建立中央調(diào)劑金的方案，并非統(tǒng)一制度安排的合理選擇，它完全可能像當(dāng)前部分省采取調(diào)劑金制而讓省級(jí)統(tǒng)籌煮成“夾生飯”一樣， 亦會(huì)將這一制度的全國統(tǒng)籌煮成“夾生飯”，最終還將付出巨大代價(jià)。筆者不贊同以調(diào)劑金方案替代全國統(tǒng)收統(tǒng)支方案，這不僅是基于制度統(tǒng)一的本質(zhì)要求，也是基于部分省建立省級(jí)調(diào)劑金的實(shí)踐并不成功的教訓(xùn)。*廣東省從2009年開始實(shí)施“省級(jí)調(diào)劑與預(yù)算管理相結(jié)合”的養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌模式，建立了各級(jí)政府養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)機(jī)制——各市按收支平衡原則，編制養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，同時(shí)按單位繳費(fèi)總額的9%上繳省級(jí)養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)劑金，由省統(tǒng)一調(diào)配，主要撥給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力大的地區(qū)，確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)、足額發(fā)放。這種模式雖然增強(qiáng)了廣東全省范圍內(nèi)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力，但由于廣東省各地養(yǎng)老負(fù)擔(dān)比不同，社保基金還是各市分散管理，沒有在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，各地繳費(fèi)基數(shù)、費(fèi)率依然不可能統(tǒng)一，有的地方單位繳費(fèi)率低于廣東省統(tǒng)一規(guī)定的13%～15%，有些地方繳費(fèi)基數(shù)低，各地基金結(jié)余數(shù)量相差懸殊、苦樂不均，因此，調(diào)劑金制度下的省級(jí)統(tǒng)籌并未改變繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公和基金余缺分化的狀況，所存問題亦未得到有效緩解。全國統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)吸取這方面教訓(xùn)。有鑒于此，筆者依然堅(jiān)持主張，全國統(tǒng)籌必須堅(jiān)持全國統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)務(wù)模式，可以安排一定的過渡期讓各省、自治區(qū)、直轄市逐步過渡到全國統(tǒng)一的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率，但不能采取調(diào)劑金方式來繼續(xù)留下后遺癥。同時(shí)，為控制中央政府承擔(dān)過大的財(cái)政責(zé)任，可以明確中央與地方的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，合理的取向應(yīng)當(dāng)是固化政府財(cái)政對養(yǎng)老金支出的補(bǔ)貼責(zé)任，并將這種責(zé)任在中央財(cái)政與地方財(cái)政之間對半分?jǐn)?。根?jù)當(dāng)前國家財(cái)政對養(yǎng)老金補(bǔ)貼達(dá)到了養(yǎng)老金支出的15%左右的事實(shí)，參照養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源國——德國政府財(cái)政補(bǔ)貼占養(yǎng)老金支出的20%的標(biāo)準(zhǔn)，國家可以確定以20%為限，由中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政各負(fù)擔(dān)10%的份額，以此強(qiáng)化地方政府的責(zé)任。全國統(tǒng)收統(tǒng)支+中央與地方均擔(dān)固定比例的養(yǎng)老金支出補(bǔ)貼責(zé)任，不僅能夠創(chuàng)造統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)、統(tǒng)一費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)的公平籌資條件，而且亦使中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任在合理分擔(dān)中得以明確，從而奠定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在公平的軌道上實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定基石。

(三)全國統(tǒng)籌需要明確實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一的目標(biāo)與合理路徑

基于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，需要明確實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一的目標(biāo)與合理路徑。全國統(tǒng)籌的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由地區(qū)分割統(tǒng)籌的地區(qū)性制度安排真正回歸到國家法定的統(tǒng)一制度安排，其標(biāo)志是五個(gè)統(tǒng)一：統(tǒng)一社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶的結(jié)構(gòu)與規(guī)模、統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、統(tǒng)一繳費(fèi)率、統(tǒng)一社會(huì)統(tǒng)籌基金收支、統(tǒng)一個(gè)人賬戶基金收益回報(bào)率，核心是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，讓中央政府真正成為這一制度的管理本位與主體責(zé)任本位。為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，需要明確如下實(shí)踐路徑：

(1)明確繳費(fèi)基數(shù)的計(jì)算口徑與繳費(fèi)率，確保全國范圍內(nèi)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這是全國統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也是促使這一制度走向成熟、定型的關(guān)鍵性條件。

(2)在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合的大格局下，將當(dāng)前的統(tǒng)賬混合轉(zhuǎn)化為統(tǒng)賬分離。強(qiáng)調(diào)保持統(tǒng)賬結(jié)合的大格局，是因?yàn)閮?yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要保持制度基本框架的連貫性，確保制度信用和政治信用，并有利于和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。同時(shí)，從全國統(tǒng)籌之日起，實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的徹底分離，在資金管理上不再有交叉，而是按照各自的繳費(fèi)記賬比率在征繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)分別記入兩個(gè)基金賬戶，在兩條平行的軌道上各自運(yùn)行。基于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公共職能，筆者認(rèn)為，必須確保其公共性與互濟(jì)性，以便為每個(gè)勞動(dòng)者提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，因而一直主張適度擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌份額，縮小個(gè)人賬戶規(guī)模(以3%左右為宜)。對社會(huì)統(tǒng)籌部分即基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分實(shí)行全國統(tǒng)收統(tǒng)支，采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，實(shí)行全額預(yù)算管理，由中央政府承擔(dān)最終責(zé)任。個(gè)人賬戶基金采取完全積累式財(cái)務(wù)模式，用于支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，考慮到個(gè)人賬戶屬私人所有，并具有強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄的性質(zhì)，個(gè)人賬戶基金的投資回報(bào)率(記賬利率)應(yīng)當(dāng)保持一致，即全國統(tǒng)一個(gè)人賬戶基金的投資收益率，以確保制度對所有參保人的公平性。

(3)固化財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，并在中央與地方之間實(shí)行合理分擔(dān)。根據(jù)現(xiàn)行法律，政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)的是兜底責(zé)任，即當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收支缺口時(shí)，由國家財(cái)政補(bǔ)貼，這種責(zé)任承擔(dān)方式實(shí)際上是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與國家財(cái)政緊緊地捆綁在一起，所帶來的效應(yīng)是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏自我平衡的動(dòng)力，國家財(cái)政則存在著難以估量的風(fēng)險(xiǎn)。因此，全國統(tǒng)籌不能放棄政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)順勢理順政府與這一制度的財(cái)政關(guān)系，即將財(cái)政責(zé)任按照一定的責(zé)任分擔(dān)比例固定下來并始終保持穩(wěn)定狀態(tài)，在此條件下，真正實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自我平衡與自我發(fā)展。根據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù)，政府對職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度支出的補(bǔ)貼規(guī)模在2011年時(shí)占職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出的比重為15.8%，近年來基本維持在這一水平，而養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起源國——德國是將這一比例定為20%。我國也可以明確為20%，并將這一責(zé)任在中央政府與省級(jí)政府之間進(jìn)行均攤，即中央與省級(jí)政府各負(fù)擔(dān)10%的支出補(bǔ)貼。這種有限責(zé)任有利于打消各級(jí)政府的疑慮，有利于中央與地方政府合理配置財(cái)力并不再受養(yǎng)老金支付的沖擊，還有利于均衡歷屆政府的責(zé)任負(fù)擔(dān)，避免歷屆政府責(zé)任畸輕畸重的非正常局面出現(xiàn)。如果能夠做到這一點(diǎn)，就能從根本上理順國家財(cái)政與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系。

(4)剝離舊賬，分別處置。在推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)，必須剝離之前形成的個(gè)人賬戶歷史欠賬，即凍結(jié)已經(jīng)形成的個(gè)人賬戶空賬與符合法律及政策規(guī)定的視同繳費(fèi)，以徹底厘清新、舊制度之間的責(zé)任，切斷歷史責(zé)任模糊化對新制度下現(xiàn)實(shí)責(zé)任的直接影響。對歷史欠賬應(yīng)當(dāng)遵循“分類處理、分級(jí)負(fù)責(zé)、逐步償還”的原則。所謂分類處理，是指針對不同原因形成的空賬，明確不同的資金來源。形成個(gè)人賬戶空賬的基本原因是個(gè)人賬戶基金被用于當(dāng)期基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金收不抵支的原因有兩個(gè)：一是國有企業(yè)職工視同繳費(fèi)年限的存在，針對這部分空賬(即賬戶所有人在參保時(shí)的職業(yè)身份是國有企業(yè)職工)，宜用國有資產(chǎn)及其收益來彌補(bǔ)；二是各級(jí)財(cái)政未能全面履行在基礎(chǔ)養(yǎng)老金中的兜底責(zé)任，針對這部分空賬，可以通過動(dòng)用所在地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余和財(cái)政性資金來彌補(bǔ)。所謂分級(jí)負(fù)責(zé)，是指在財(cái)政責(zé)任部分，可以根據(jù)不同省區(qū)的實(shí)際財(cái)政承受能力，按照7∶3、6∶4、5∶5三個(gè)檔次由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)。所謂逐步償還，是指由于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金無需一次性發(fā)放，且建立個(gè)人賬戶制度時(shí)(1995年)參保的多數(shù)職工距離退休還有一段時(shí)間，因此，可以設(shè)置10～20年左右的期限，用一個(gè)相對較長的時(shí)間段來逐步化解歷史欠賬，避免將長期形成的歷史責(zé)任由某一屆政府來全部承擔(dān)。當(dāng)然，也可以在中央政府與地方放政府明確責(zé)任分擔(dān)比例后，通過發(fā)行10～20年特種國債來一次性償還，但采取這種方式需要以能夠?qū)崿F(xiàn)有效投資為前提，否則，一次性做實(shí)個(gè)人賬戶的結(jié)果將是基金大幅度貶值，這在經(jīng)濟(jì)上將是效率極低的選擇。當(dāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，個(gè)人賬戶就不會(huì)再出現(xiàn)空賬現(xiàn)象。因此，全國統(tǒng)籌是厘清歷史責(zé)任并實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度健康、持續(xù)發(fā)展的最佳契機(jī)。

(5)統(tǒng)一監(jiān)管，垂直經(jīng)辦。全國統(tǒng)籌要求統(tǒng)一監(jiān)管，為此，必須明確由國家社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對這一制度行使統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)，以確保制度統(tǒng)一實(shí)施，并切實(shí)推行行政問責(zé)制，省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)財(cái)政分級(jí)負(fù)責(zé)的規(guī)模來承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，地市級(jí)以下政府則不再介入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)管。全國統(tǒng)籌還要求實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)辦，可以按照“一級(jí)法人、兩級(jí)管理、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)辦”的思路來構(gòu)建新型經(jīng)辦機(jī)制。根據(jù)管辦分離原則，中央層級(jí)應(yīng)當(dāng)設(shè)置具有獨(dú)立法人地位的養(yǎng)老保險(xiǎn)總局或類似的法人機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，編制全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金預(yù)算，直接對這一制度的良性運(yùn)行負(fù)責(zé)；同時(shí)，鑒于省級(jí)政府也分擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，加之中國幅員遼闊，可以在各省區(qū)設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)局或分局(受中央養(yǎng)老保險(xiǎn)總局與省政府社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的雙重領(lǐng)導(dǎo))，省以下則設(shè)置網(wǎng)絡(luò)狀的業(yè)務(wù)經(jīng)辦中心，借助銀行等系統(tǒng)的力量，負(fù)責(zé)全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)辦。如果實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管統(tǒng)一和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人化與垂直管理，全國統(tǒng)籌就有了應(yīng)有的組織保證。

(6)全國同步推進(jìn)。為確保全國統(tǒng)籌順利推進(jìn)，國家應(yīng)明確在全國范圍內(nèi)同步推進(jìn)全國統(tǒng)籌，但在地區(qū)利益嚴(yán)重失衡的背景下，它可能導(dǎo)致少數(shù)省份在短期內(nèi)難以承受繳費(fèi)水平大幅上升的壓力，為此，可以允許當(dāng)?shù)卣畡?dòng)用以往結(jié)余的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金適度補(bǔ)貼用人單位繳費(fèi)，以此為用人單位提供一個(gè)緩沖期，經(jīng)過3年左右的過渡，全面實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)。

(四)全國統(tǒng)籌需要同步完善相關(guān)機(jī)制

作為職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的治本之計(jì)，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌還必須同步完善相關(guān)機(jī)制。

(1)將二元并存的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)整合成一元化的征繳機(jī)構(gòu)。從2000年起，中央政府允許地方政府選擇社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者稅收機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征繳包括養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，結(jié)果出現(xiàn)了世界上唯一在一個(gè)國家由不同機(jī)構(gòu)在不同地區(qū)分別征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象，這種征繳機(jī)制不僅違背了制度統(tǒng)一性的原則，增加了行政成本，降低了經(jīng)辦效率，而且在一些地區(qū)出現(xiàn)了記賬不明、記賬不實(shí)等損害參保者利益的情況，給制度的定型與可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制的調(diào)整應(yīng)當(dāng)納入制度優(yōu)化范疇，在推進(jìn)全國統(tǒng)籌時(shí)，遵從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀發(fā)展規(guī)律，按照服務(wù)社會(huì)化的目標(biāo)和管辦分離的原則，建立由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)稽核、記賬，由銀行等社會(huì)機(jī)構(gòu)代征的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制。采取這種征繳體制的基本理由如下：一是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)稽核，是因?yàn)樗軌蛉嬲莆账袇⒈挝缓蛥⒈Ｈ说男畔?，從而能夠?zhǔn)確地確定繳費(fèi)數(shù)額。二是由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總體平衡負(fù)責(zé)，因此更有動(dòng)力督促參保單位與參保人按時(shí)、足額繳費(fèi)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。三是由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是以參保個(gè)體為管理單元，能夠清楚地將社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)與個(gè)人賬戶繳費(fèi)分離，確保個(gè)人賬戶記錄的清晰與連貫。四是由銀行、郵局等社會(huì)機(jī)構(gòu)代收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)能夠降低行政與經(jīng)辦成本，方便參保人繳費(fèi)。

(2)建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌提供必要的技術(shù)支撐。對目前相互分割、無法兼容的各省社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)和兼容，是確保國家社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)真實(shí)、快捷地了解全國所有參保人參保信息及基金征繳與待遇支付情況的前提條件。因此，應(yīng)當(dāng)將信息系統(tǒng)的全國聯(lián)網(wǎng)、無縫對接作為全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)性工程，力爭在2016年前完成這一任務(wù)。同時(shí)，盡快完善征信體系和懲戒機(jī)制，強(qiáng)化數(shù)據(jù)稽核與運(yùn)行監(jiān)管，通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及時(shí)、準(zhǔn)確地了解、監(jiān)督每個(gè)參保單位和參保職工的信息，并加強(qiáng)與就業(yè)、稅務(wù)、工商、審計(jì)等部門的信息共享與信息核查，對違法違規(guī)的組織與個(gè)人給予相應(yīng)的懲罰，以此切實(shí)化解全國統(tǒng)籌后可能出現(xiàn)的地方將壓力全部轉(zhuǎn)移給中央政府的風(fēng)險(xiǎn)。

(3)盡快制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策。目前，全國職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余達(dá)3.18萬億元*作者根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2013年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及《2014年人力資源社會(huì)保障年度數(shù)據(jù)》合并計(jì)算。，但這筆數(shù)量龐大的資金分散在各省、直轄市、自治區(qū)及地市縣，如果放開投資，將因投資風(fēng)險(xiǎn)巨大而失控，因此，伴隨全國統(tǒng)籌的推進(jìn)，國家需要同步制定養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資政策，明確適當(dāng)集中管理并有效營運(yùn)不斷壯大的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

(4)同步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)，讓職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行在法制的軌道上。我國的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做了相應(yīng)的規(guī)范，但這種規(guī)范過于原則化，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政的關(guān)系、個(gè)人賬戶的屬性、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑、養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等均無明確的法律規(guī)定。因此，在全面推進(jìn)依法治國的背景下，必須同步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)，以便為推進(jìn)全國統(tǒng)籌提供具體的法律依據(jù)。在短期內(nèi)無法制定專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)法的條件下，可以盡快修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)條文，以滿足推進(jìn)全國統(tǒng)籌的法制需要；或者由國家立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)國務(wù)院制定專門法規(guī)，為推進(jìn)全國統(tǒng)籌提供具體的依據(jù)。

總之，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)進(jìn)入到必須觸動(dòng)地方利益格局的關(guān)鍵時(shí)期，除了真正實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并使這一制度盡快走向成熟，已經(jīng)別無選擇。而要推進(jìn)全國統(tǒng)籌，就必須充分認(rèn)識(shí)到這一制度可能帶來的地區(qū)利益嚴(yán)重失衡的負(fù)面效應(yīng)，由中央政府擔(dān)負(fù)起自上而下地強(qiáng)力推進(jìn)全國統(tǒng)籌的責(zé)任。這一輪改革還特別需要吸取以往改革不足或決策失誤的教訓(xùn)，充分尊重法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的客觀規(guī)律，真正擺脫現(xiàn)實(shí)格局與局部利益的掣肘，盡快建成可以解除全體勞動(dòng)者養(yǎng)老后顧之憂并為自由流動(dòng)創(chuàng)造條件的統(tǒng)一制度。

[1][3] 鄭功成：《全國統(tǒng)籌：優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的治本之計(jì)》，載《光明日報(bào)》2013-07-23。

[2] 全國老齡工作委員會(huì)辦公室：《中國老齡法律法規(guī)文件匯編》， 北京，華齡出版社，2010。

[4] 張曉巍、范粟、張春曉：《山東千億養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金委托運(yùn)營》，載《大眾日報(bào)》，2015-03-30。

[5] 鄭功成：《實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度刻不容緩的既定目標(biāo)》，載《理論前沿》，2008(18)。

(責(zé)任編輯 武京閩)

From Regional Segmentation to National Pooling ——The Only Way for Deepening Reforms in Urban Employees’ Basic Pension Insurance System of China

ZHENG Gong-cheng

(China’s Social Security Research Center, Renmin University of China, Beijing 100872)

Urban employees’ basic pension insurance is the most important pension insurance in China. Its fundamental deficiencies are that regional segmentation has degraded the statutory unified system to a regional institutional arrangement and resulted in an increasingly solidified unbalanced pattern of regional interests, which has not only seriously distorted the normal development path of the system, but also caused a series of adverse sequelae. The fundamental way to optimize the system is the real implementation of the national pooling which reverses the regional “contracting-out system” back to a national uniform system, and to take this as an opportunity to prompt the system to be more mature,fixed and steady.

urban employees’ basic pension insurance; regional segmentation; national pooling

國家社會(huì)科學(xué)基金決策咨詢點(diǎn)項(xiàng)目“中國社會(huì)保障與民生問題研究”(14GJZ002)

* 楊俊副教授、魯全副教授參與了本課題的研討，在此謹(jǐn)致感謝。但本文文責(zé)完全由作者自負(fù)。

鄭功成：中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心教授，博士生導(dǎo)師(北京100872)