魏磊

【摘要】新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地制度因其黨政軍企合一的特殊體制和屯墾戍邊的使命因而與內(nèi)地有所不同。檢視新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)屯墾戍邊建設(shè)史可見，新疆兵團(tuán)的土地制度至今仍舊有待實現(xiàn)向現(xiàn)代化的完全轉(zhuǎn)型。文章通過梳理新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地制度變遷史，以期為兵團(tuán)土地制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和土地制度開拓創(chuàng)新提供必要理論支持。

【關(guān)鍵詞】土地制度 土地流轉(zhuǎn) 新疆兵團(tuán)

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

為穩(wěn)定邊疆和促進(jìn)就業(yè)，1954年10月，時駐新疆的中國人民解放軍奉中國中央人民政府命令，成立“中國人民解放軍新疆軍區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)”。自那時起，新疆的建設(shè)部隊從國防部隊脫離，由全軍屯墾轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)兵團(tuán)專業(yè)屯墾。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全體將士集體轉(zhuǎn)業(yè)，鑄劍為犁，開始了新中國在新疆的軍墾偉業(yè)?！氨鴪F(tuán)成立之初，黨政和生產(chǎn)分別受中共中央新疆分局、新疆軍區(qū)和新疆自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)”。① 兵團(tuán)組織形式為“沿用軍隊建制，黨政軍企合一”。后迅速由供給制轉(zhuǎn)為工資制，穩(wěn)定了人心，也完成了從正規(guī)軍向國有企業(yè)的轉(zhuǎn)型。自成立始，土地和土地制度就是新疆兵團(tuán)完成屯墾戍邊使命的立足之本。時至今日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已經(jīng)是沃野千里，良田萬頃，溝渠星羅棋布，農(nóng)業(yè)裝備精良，并朝著兵團(tuán)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化挺進(jìn)，屯墾戍邊的神圣使命在杰出的履行。檢視新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)屯墾戍邊建設(shè)史可見，新疆兵團(tuán)的土地制度至今仍舊有待實現(xiàn)向現(xiàn)代化的完全轉(zhuǎn)型。梳理新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)土地制度的變遷歷史，能夠為兵團(tuán)土地制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和土地制度開拓創(chuàng)新提供較為有益和必要的理論輔助。

兵團(tuán)初創(chuàng)時期土地制度（1954～1975）

成立之初，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)迅速經(jīng)歷了添丁和改制階段。大量內(nèi)地退役軍人、支邊人員和知識青年等加人新疆兵團(tuán)，兵團(tuán)隊伍迅速壯大，使新疆漢族人口比例有史以來第一次質(zhì)變。兵團(tuán)原轄下在建國后為了自給受命建成的軍墾農(nóng)場也改制成為國營農(nóng)場。兵團(tuán)人測繪土地、調(diào)整人口，植樹造林，將小片土地相連在一起組建大型農(nóng)場。興犁墾荒和興修水利，墾區(qū)面積迅速擴大，所轄人口迅速增多，各項農(nóng)業(yè)成就斐然。由于中國國務(wù)院以行政法規(guī)方式確認(rèn)國營農(nóng)場土地歸國家所有，因此自這一階段起“兵團(tuán)土地使用權(quán)歸國營農(nóng)場所有，經(jīng)營權(quán)由國家統(tǒng)一支配”，②即新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)墾區(qū)的一切土地歸國家所有，中國國家同時擁有兵團(tuán)墾區(qū)所有土地的所有權(quán)和使用權(quán)及經(jīng)營權(quán)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)系代表國家行使所轄墾區(qū)的國有土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

兵團(tuán)成立初期的土地制度主要限于土地所有權(quán)制度，但也已經(jīng)符合了當(dāng)時國家政治需要和社會發(fā)展趨勢，其結(jié)果是農(nóng)業(yè)振興、邊疆安穩(wěn)。當(dāng)時土地規(guī)劃、土地用途管制、土地整理、耕地保護(hù)等制度尚未建立，兵團(tuán)戰(zhàn)士尚不知“承包”為何物，土地流轉(zhuǎn)為國家所禁止，與農(nóng)地伴生的農(nóng)村社會保障制度更是無從說起，好在干好干壞一個樣等后來顯現(xiàn)的弊端在當(dāng)時被建設(shè)國家的熱情淹沒。除了后來在“文革”期間發(fā)展停滯甚至倒退，兵團(tuán)初創(chuàng)時期的土地制度和經(jīng)營模式，其中集一代人邊疆拓荒的做法，足以載入史冊，值得后世借鑒。

兵團(tuán)恢復(fù)初期土地制度（1982～1992）

這一階段是屬于新疆兵團(tuán)恢復(fù)建制后的過渡時期，也即兵團(tuán)恢復(fù)后由農(nóng)業(yè)部直屬向中央直屬過渡時期。1975年新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)被中央撤消，成立新疆農(nóng)墾總局。這一時期原兵團(tuán)人心渙散、人口銳減，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力極大下降，屯墾戍邊作用極大削弱，邊疆安全隱患多次顯露。黨的十一屆三中全會以后經(jīng)王震副總理建議中央政府于1981年批準(zhǔn)恢復(fù)設(shè)立新疆兵團(tuán)。但改名稱為“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)”，完全脫離國防序列，不再是解放軍編制，而是劃歸農(nóng)業(yè)部管轄，兵團(tuán)戰(zhàn)士也改成兵團(tuán)職工。恢復(fù)建制后的新疆兵團(tuán)身處全國剛開始改革開放的大背景下，家庭承包土地制度已經(jīng)成為全國農(nóng)村耕地的主流制度。因此，兵團(tuán)恢復(fù)伊始，就開始初步施行土地承包制度。并借鑒內(nèi)地土地承包經(jīng)驗和結(jié)合自身管理運營特點進(jìn)行探索。這一時期，新疆兵團(tuán)所有的土地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)開始按照中央土地政策并隨全國形勢出現(xiàn)較大分離。

初期的土地承包形式是“一主兩翼”。在大農(nóng)場承包團(tuán)場土地，分包給小農(nóng)場即家庭農(nóng)場的雙層經(jīng)營體制下，實行以家庭農(nóng)場為主體，以職工家庭庭院經(jīng)濟和職工自費開荒經(jīng)濟為兩翼的承包形式，并劃給宅基地，鼓勵自建房，鼓勵農(nóng)業(yè)副業(yè)生產(chǎn)。這樣的土地承包措施在當(dāng)時極大提高了兵團(tuán)職工的生產(chǎn)積極性，允許自費開荒，則為很多職工打開致富之門。這一時期新土地承包制度的實行，借鑒的是內(nèi)地土地承包制度，自身特色是承包土地面積比內(nèi)地大，改革結(jié)果是使職工報酬與勞動掛鉤，盤活了基層經(jīng)濟活力，“基本解決了基層職工吃團(tuán)場大鍋飯的問題”③。但是團(tuán)場經(jīng)營管理中的官僚主義和低效率問題并未觸及。后期開始實行土地的企業(yè)化承包經(jīng)營制度，類似現(xiàn)在的龍頭企業(yè)模式。由團(tuán)場作為大企業(yè)，或者競爭上崗產(chǎn)生大農(nóng)地承包經(jīng)營企業(yè)主，實行農(nóng)牧團(tuán)場的企業(yè)化經(jīng)營，團(tuán)場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位被強化，并實行統(tǒng)分結(jié)合，層層向下轉(zhuǎn)包直到職工家庭。后期的土地承包制度借鑒的是內(nèi)地城市國營企業(yè)的管理模式，改革結(jié)果是解決了團(tuán)場干部吃團(tuán)場大鍋飯的問題，且把土地通過層層分包到農(nóng)戶，也能很好完成上級下達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃、當(dāng)時形成的承包制度結(jié)構(gòu)至今仍在適用。此次土地承包制度的缺點是風(fēng)險分配欠合理，團(tuán)場承擔(dān)全部生產(chǎn)風(fēng)險，職工則只生產(chǎn)賺錢，不負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險。

兵團(tuán)計劃單列后的土地制度（1993～2000）

改革開放后，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)百業(yè)俱興，農(nóng)業(yè)部的行政職能有限，已經(jīng)不足以支持新疆兵團(tuán)經(jīng)濟與社會的全面發(fā)展。國家于1990年批準(zhǔn)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)為省級中央直屬單位，實行計劃單列，賦予兵團(tuán)更多行政職能，對外稱“中國新建集團(tuán)公司”，黨政軍企合一體制漸次形成。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的目標(biāo)，要“調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“高度重視農(nóng)業(yè)”。社會主義市場經(jīng)濟體制建立和農(nóng)業(yè)改革的春風(fēng)吹到了新疆兵團(tuán)，兵團(tuán)土地制度開始走向社會主義的市場化。1993年，新疆兵團(tuán)黨委決定在兵團(tuán)團(tuán)場實施“兩費自理”制度，就是把兵團(tuán)農(nóng)戶推向社會主義市場，取消職工等級工資，生產(chǎn)用具和牲畜等作價分給職工，實行土地承包經(jīng)營，但是生產(chǎn)費和生活費“兩費”由職工自理。個別團(tuán)場還試點租賃土地經(jīng)營制度?！皟少M自理”和“租賃經(jīng)營”開始在兵團(tuán)團(tuán)場逐步推廣。租賃經(jīng)營就是非新疆兵團(tuán)團(tuán)場職工承包經(jīng)營土地。

貫徹“兩費自理”和“租賃經(jīng)營”等土地承包制度，是實行社會主義市場經(jīng)濟體制的大勢所趨，但是兵團(tuán)自身的黨政軍企合一體制，還有待與國家整體的社會主義市場經(jīng)濟體制的磨合與兼容。在“兩費自理”等新的土地承包制度下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險由兵團(tuán)團(tuán)場全部負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變成由兵團(tuán)職工自擔(dān)一大部分風(fēng)險，這提高了兵團(tuán)職工進(jìn)入市場的風(fēng)險意識，也提高了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有天然的投入高、回款慢、風(fēng)險大的市場特點，同時隨著老齡職工增多，社會福利程度的提高，集成于土地的社會保障壓力逐漸增大，職工上繳任務(wù)相對變重，也使較多兵團(tuán)職工對于新的土地承包制度頗有怨言，兵團(tuán)當(dāng)局又面臨給職工減負(fù)增收以藏富于民的極大壓力。

實行“1+3”文件后的兵團(tuán)土地制度（2001～2005）

2001年4月，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)頒布《關(guān)于深化農(nóng)牧團(tuán)場改革的意見（試行）》，后經(jīng)試運行后于2004年11月正式頒布《關(guān)于深化兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場改革的意見》，因該正式文件附有關(guān)于“團(tuán)場分配”、“團(tuán)場財務(wù)”和“團(tuán)場基層民主”的三個附件，史稱“1+3”文件，生效至今。2004年11月正式頒布的“1+3”文件，突出貫徹黨的十六大和黨的十六屆三中全會精神，落實科學(xué)發(fā)展觀和以人為本，目標(biāo)是轉(zhuǎn)變兵團(tuán)行政職能，強化團(tuán)場基層民主，“理順分配關(guān)系，減輕職工負(fù)擔(dān)”。④

這一階段的土地承包制度改革，使兵團(tuán)團(tuán)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)模式硬實力方面趨于流暢和定型，但是軟實力方面還存在與內(nèi)地或者國外市場接軌問題，和內(nèi)部社會保障制度建立完善等問題。如租賃兵團(tuán)土地經(jīng)營的農(nóng)戶，因為沒有職工編制，一旦土地經(jīng)營到期，可能面臨老無所依。還有兵團(tuán)團(tuán)場的統(tǒng)購統(tǒng)銷價格可能偏離市場價格，這是兵團(tuán)特殊體制的自身屬性使然，短期內(nèi)不能避免，但這也引起兵團(tuán)當(dāng)局注意，兵團(tuán)土地承包制度期待進(jìn)一步的改革。

兵團(tuán)土地承包長期固定制度的形成（2006～至今）

2006年，為響應(yīng)中央政府農(nóng)業(yè)稅費改革，更好的適應(yīng)新的時代形勢，兵團(tuán)黨委基于對“1+3”文件頒布實施以來的經(jīng)驗與問題的總結(jié)，頒布《關(guān)于進(jìn)一步完善“1 + 3”文件若干政策的補充意見》。目的是理順團(tuán)場與職工的分配關(guān)系，就是統(tǒng)分關(guān)系，規(guī)范土地承包費，以減輕職工農(nóng)耕經(jīng)營的成本負(fù)擔(dān)，同時也加快兵團(tuán)特殊體制與市場機制的接軌。

“1+3”文件補充意見確立了“土地長期固定”、“負(fù)擔(dān)只減不增”、“享受社會保障”和“生產(chǎn)自主經(jīng)營”等惠民政策，體現(xiàn)了兵團(tuán)當(dāng)局的富民思路。此時，兵團(tuán)當(dāng)局的土地改革目標(biāo)已經(jīng)指向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，因此，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化、社會保障、土地流轉(zhuǎn)等改革，與兵團(tuán)土地經(jīng)營制度改革并舉?！?+3”文件補充意見確立了兵團(tuán)團(tuán)場的基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度，形成了長期固定的土地承包和土地流轉(zhuǎn)制度，把新疆兵團(tuán)黨政軍企合一的特殊行政體制與我國社會主義市場機制較好的接軌，為兵團(tuán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)先全國，打下堅實良好的土地制度基礎(chǔ)。

2006年底兵團(tuán)黨委提出了將兵團(tuán)耕地區(qū)分為“職工定額地”、“職工經(jīng)營地”和“職工自用地”三種地，這是借鑒內(nèi)地墾區(qū)的先進(jìn)經(jīng)營經(jīng)驗的劃分方法，從此，新疆兵團(tuán)團(tuán)場土地承包制度政策基本定型。

“職工定額地”就是用于滿足職工衣食等基本生活需求并繳納養(yǎng)老保險的土地，只有在編兵團(tuán)職工可以依據(jù)職工身份享有，因此又叫身份地。根據(jù)身份地的性質(zhì)可以看出，要讓普通職工基本生活更加富裕安穩(wěn)，擴大身份地不失為明智的善舉?！奥毠ぷ杂玫亍眲t是職工家庭的房前屋后，每戶給上兩畝左右，用于職工根據(jù)個人喜好種菜自給或者發(fā)展庭院經(jīng)濟，其性質(zhì)屬于快樂地，房前屋后綠樹成蔭，雞鴨成群，能夠帶給團(tuán)場農(nóng)戶更多的好心情，更多居住鄉(xiāng)間連隊務(wù)農(nóng)的樂趣。“職工經(jīng)營地”則屬于市場化的能者多勞土地承包形式，種田能手可以多承包，無心耕種者也不強求。這一部分土地是兵團(tuán)土地的主要部分，兵團(tuán)土地制度改革主要針對的就是這一部分土地的改革。

筆者認(rèn)為，“職工定額地”需要擴充，但也需要設(shè)定上限。擴充為了給兵團(tuán)團(tuán)場農(nóng)戶擴大福利，這是社會歷史發(fā)展大勢所趨，但是以前國企改革的教訓(xùn)顯示根據(jù)身份得到薪酬可能導(dǎo)致的不勞而獲現(xiàn)象，譬如，農(nóng)戶拿到很大的身份地以后，轉(zhuǎn)手出租，自己不再耕種，只吃租金，而租地的實際耕種者需要代地主上交養(yǎng)老保險，承擔(dān)一切農(nóng)業(yè)風(fēng)險，還要給地主交租，這種土地流轉(zhuǎn)在客觀上培養(yǎng)了農(nóng)村社會寄生階層的形成，形成新的制度性剝削，而有剝削就有壓迫。因此筆者強烈認(rèn)為福利性質(zhì)的“職工定額地”即身份地應(yīng)當(dāng)設(shè)定面積上限。

“職工經(jīng)營地”是保證國家糧食安全和團(tuán)場職工致富的雙重利器。保證國家糧食安全的意義不再贅述，就團(tuán)場職工致富而言，根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技條件和農(nóng)產(chǎn)品市場價格，根據(jù)筆者在諸多團(tuán)場調(diào)研得見，耕種20畝棉花地是貧困生活水平，耕種40畝棉花地可達(dá)溫飽，節(jié)衣縮食才可以供養(yǎng)一個孩子讀大學(xué)，耕種100畝棉花地才可達(dá)溫飽，耕種500畝棉花地才可以達(dá)小康生活水平，要達(dá)到土豪水平至少需要耕種1000畝棉花地。簡言之，誰能握住“職工經(jīng)營地”，誰就掌握致富源泉，因此承包土地的發(fā)包程序的公開、透明、公平就是極端重要的土地承包附隨制度，而新疆兵團(tuán)土地發(fā)包程序制度建設(shè)需要和兵團(tuán)團(tuán)場的基層民主制度建設(shè)一起進(jìn)一步的完善。

兵團(tuán)土地制度的未來展望

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)團(tuán)場土地承包制度，歷經(jīng)建國以來諸次改革終于基本定型。檢視兵團(tuán)成立以來的土地制度演進(jìn)史，可以明顯看出兵團(tuán)土地制度主要隨著國家土地政策的變動而改革前進(jìn)，同時也因兵團(tuán)自身黨政軍企合一性質(zhì)和屯墾戍邊的特殊使命，一直與內(nèi)地土地制度存在較大的不同。

一方面，新疆兵團(tuán)土地制度必然會進(jìn)一步增加協(xié)商性，減少行政強制性。這是市場經(jīng)濟所需，也是政企分開所需。新疆兵團(tuán)的土地制度運行中的行政性十分強烈，統(tǒng)一購買種子，統(tǒng)一購買農(nóng)資，農(nóng)產(chǎn)品以兵團(tuán)定價統(tǒng)一收購。這種行政命令結(jié)構(gòu)在過去有很大優(yōu)點和保障作用，但在當(dāng)代已經(jīng)顯現(xiàn)出與兵團(tuán)農(nóng)戶自由耕種和自由出售農(nóng)產(chǎn)品的意愿的較大沖突，這滋生了倒賣農(nóng)產(chǎn)品階層，譬如江浙一帶有商人每年來新疆兵團(tuán)一次，只要把兵團(tuán)棉花運出卡子，即可以市場價倒賣牟取暴利。偶然在災(zāi)年也會釀成群體性事件。未來兵團(tuán)必然需要解決這一問題。

另一方面，新疆兵團(tuán)土地制度應(yīng)該會考慮增加兵團(tuán)農(nóng)戶離婚、繼承時候的土地歸屬問題的規(guī)定，也會增加關(guān)于土地承包尤其轉(zhuǎn)包合同糾紛的解決規(guī)定。由于新疆兵團(tuán)的特殊性質(zhì)，兵團(tuán)土地屬于國有，因此《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》可以適用于全國就是不適用于新疆兵團(tuán)。而且新疆兵團(tuán)的土地承包合同兼具承包合同與勞動合同的雙重屬性，這與是內(nèi)地的巨大不同，因此，在新疆兵團(tuán)團(tuán)場，凡遇到農(nóng)戶離婚、繼承時候的土地歸屬糾紛問題，一般由團(tuán)場政研室口頭表態(tài)，土地可以給誰承包，這時候法院才敢把團(tuán)場政研室口頭表態(tài)寫進(jìn)法院裁判文書里，因為未經(jīng)團(tuán)場政研室同意的關(guān)于土地的法院判決，到了團(tuán)場也是廢紙一張。 至于土地承包尤其轉(zhuǎn)包合同糾紛則兵團(tuán)法院一律不予受理，因為無法可依，這樣太影響法院權(quán)威了。筆者認(rèn)為這些都是兵團(tuán)土地制度的微觀缺陷，雖然瑕不掩瑜，但是會導(dǎo)致糾紛不斷，相信未來兵團(tuán)會有新的土地制度設(shè)計，逐漸完善其中的不足之處。

（作者為塔里木大學(xué)法律系副教授;本文系新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)社會科學(xué)基金一般項目“兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題及其對策研究”的階段性成果，項目編號：12YB02）

【注釋】

①趙柳成，陳暢：“新疆兵團(tuán)體制演變探究”，《中國農(nóng)墾》，2011年第4期。

②盧全晟，張曉莉，于鴻君：“兵團(tuán)農(nóng)地制度變遷歷程研究”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2010年第8期。

③曹健，李萬明：“兵團(tuán)土地經(jīng)營制度創(chuàng)新與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，《新疆社會科學(xué)》， 2011年第2期。

④劉俊浩：“新疆兵團(tuán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革回顧與展望”，《石河子大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008年第6期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）