顧 成 博

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歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的建立與運作評析*

顧 成 博

摘要：歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系是在歐洲經(jīng)濟一體化進程中逐步建立和完善的。該體系建立的最初目標并不是單純地為了保護消費者健康與安全，而更多的是為了推進歐洲經(jīng)濟一體化進程，建立歐洲單一內(nèi)部市場，實現(xiàn)歐洲范圍內(nèi)商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動。這樣的誕生背景不僅造就了歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系與眾不同的特征，也確立了其雙重目標的歷史使命。這一特點不僅體現(xiàn)在歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的基礎(chǔ)制度之中，也體現(xiàn)在其支撐系統(tǒng)的運作之中。隨著歐盟將高標準的保護人類健康和消費者利益提升到共同體共同政策的地位，歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系也開啟了獨立發(fā)展的新篇章，而其雙重目標的特征依然明顯。

關(guān)鍵詞：歐盟； 產(chǎn)品質(zhì)量安全； 協(xié)調(diào)標準； 新方法指令； 信息快速交換系統(tǒng)

歐盟(前身為歐共體)在產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的努力起步于20世紀60年代末。當時，《建立歐洲經(jīng)濟共同體條約》(EEC，簡稱《羅馬條約》)*European Economic Community. Treaty Establishing the European Economic Community, 1957.已然生效10年，成員國間的內(nèi)部關(guān)稅基本消除并且實行了統(tǒng)一的對外關(guān)稅。這意味著以關(guān)稅同盟為特征的歐洲經(jīng)濟一體化格局初步形成。然而，《羅馬條約》沒有在消除關(guān)稅貿(mào)易壁壘的基礎(chǔ)上進一步協(xié)調(diào)或統(tǒng)一成員國的技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序，而這卻為經(jīng)濟共同體范圍內(nèi)技術(shù)性貿(mào)易壁壘的產(chǎn)生留下了隱患。這是因為歐洲經(jīng)濟共同體雖然在形式上已經(jīng)成立，但是成員國在經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展水平方面仍有差距，在社會安全、公共健康和環(huán)境保護方面的價值觀也有不同。這種不同直接導致了成員國技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序的差異，而這種差異的存在雖然符合成員國本國國情，但對歐洲經(jīng)濟一體化進程的影響卻是負面的。它增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響了成員國的商務(wù)合作，割裂了歐洲共同市場，阻礙了商品在經(jīng)濟共同體內(nèi)的自由流動。尤其是20世紀70至80年代，惡化的經(jīng)濟貿(mào)易形勢進一步誘發(fā)了成員國運用各自不同的技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序作為關(guān)稅被取消之后的貿(mào)易保護措施，來限制其他國家的類似產(chǎn)品獲得市場準入以應對激烈的市場競爭。而這種違反歐洲經(jīng)濟一體化精神的貿(mào)易保護主義行為的“合法性”卻正是來自于《羅馬條約》本身第36條的規(guī)定。

依據(jù)該條款，歐共體允許成員國在綜合考慮公共道德、公共秩序、公共安全、人類與動物的生命和健康的保護、植物生命的保護、歷史文化古跡等國家寶藏的保護以及工商業(yè)財產(chǎn)的保護等因素后，有權(quán)采取禁止或限制商品進出口及運輸?shù)馁Q(mào)易保護措施，而這種措施并不構(gòu)成對成員國貿(mào)易的歧視或限制。實際上，對于這一條款的正確解讀應當是在結(jié)合《羅馬條約》第30至34條的基礎(chǔ)上進行的。由此，第36條的本意實際上是要求成員國在綜合考慮上述情況后，盡可能地采取積極措施消除貿(mào)易障礙，以便促進商品在歐洲經(jīng)濟共同體內(nèi)的自由貿(mào)易。其真實目的是給予成員國適當?shù)淖杂刹昧繖?quán)，允許成員國在結(jié)合本國國情的基礎(chǔ)上盡力消除貿(mào)易壁壘。但是，正是因為該條款字面含義與真實含義的差別存在，各成員國乘機利用該條款的字面含義而不是條約的原則精神，制定了許多保護本國產(chǎn)品和市場的技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序，進而給經(jīng)濟共同體帶來了新的貿(mào)易壁壘和嚴重的經(jīng)濟危害。為此，能否消除成員國技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序的差異，成為影響歐洲經(jīng)濟一體化真正實現(xiàn)的關(guān)鍵問題。正是這樣的時代背景注定了歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的建立必須同時服務(wù)于保護消費者健康與安全和促進商品自由貿(mào)易兩個核心目標，而后一個目標在產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的建立與發(fā)展過程中顯得尤為重要。下文將著力分析歐盟是如何在上述思想指導下構(gòu)建產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的基礎(chǔ)制度和支撐系統(tǒng)的，以及這樣的體系構(gòu)建與運作對我國產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的完善具有哪些借鑒意義。

一、歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的基礎(chǔ)制度

(一)產(chǎn)品質(zhì)量安全與協(xié)調(diào)機制的建立

歐共體在消除技術(shù)性貿(mào)易壁壘過程中面臨著兩難的局面：1)如不消除技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序間的差異，歐洲統(tǒng)一的內(nèi)部市場將無法建立；2)如消除這方面的差異，又可能破壞成員國原有的產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，而歐洲統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量安全體系又不是短時間內(nèi)可以建立和完善的。為克服這種兩難困境，“相互承認原則”(Principle of Mutual Recognition)被歐共體理事會(歐盟理事會的前身，以下統(tǒng)稱歐理會)所采納，作為協(xié)調(diào)成員國技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序的最佳方法。1969年5月，歐理會頒布了《關(guān)于消除成員國由于法律、法規(guī)或行政行為差異而導致的技術(shù)性貿(mào)易壁壘的總綱要》*The Council of the European Communities. General Programme of 28 May 1969 for the Elimination of Technical Barriers to Trade which Result from Disparities between the Provisions Laid Down by Law, Regulation or Administrative Action in Member States, 1969, Vol. OJ C 76: 1-10.和《關(guān)于檢驗相互承認的理事會決議》*The Council of the European Communities. Council Resolution of 28 May 1969 on the Mutual Recognition of Checks, 1969.等4個重要文件。其目的是在相互承認原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)在成員國內(nèi)合法生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)品能夠自由運往其他成員國銷售，而無需重復檢驗和變換名稱。但是，這些決議存在著明顯的缺陷。例如，只將相互承認原則應用于個別種類的普通工業(yè)產(chǎn)品，因而無法全面阻止成員國因在其他產(chǎn)品領(lǐng)域制定新的技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序所造成的新的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。另外，相互承認原則的運用并不能真正消除成員國間的差異，而只是對現(xiàn)實情況的一種妥協(xié)，是成員國就彼此間差異達成諒解從而實現(xiàn)表面的一致。一旦成員國面臨緊迫的競爭情況，則依然可以利用《羅馬條約》第36條的規(guī)定對其他成員國的產(chǎn)品進行限制。因此，相互承認原則不能從根本上解決技術(shù)性貿(mào)易壁壘產(chǎn)生的問題。實際上，解決成員國差異的最簡單辦法是在歐共體層面制定統(tǒng)一的技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序。但是，這也是最難的辦法，因為產(chǎn)品種類繁多以及產(chǎn)品部件不計其數(shù)，為所有產(chǎn)品及其部件制定相應的安全要求、技術(shù)標準及合格評定程序是短時間內(nèi)無法實現(xiàn)的目標。

在歷經(jīng)較長時間的討論與磋商后，歐理會于1983年3月頒布了《技術(shù)標準與法規(guī)領(lǐng)域信息提供程序指令》(83/189/EEC)*The Council of the European Communities. Council Directive of 28 March 1983 Laying Down a Procedure for the Provision of Information in the Field of Technical Standards and Regulations (83/189/EEC), 1983, L.108.，并依此建立了一套互惠、透明和可控的預先通報、審查和干預機制。在該機制中，成員國標準機構(gòu)(如：英國標準協(xié)會BSI和英國電工委員會BEC)有權(quán)將國際標準(ISO或IEC)或歐洲標準(EN)直接轉(zhuǎn)換為或修改后轉(zhuǎn)換為國家標準予以適用，也有權(quán)制定新的國家標準或修改原有的國家標準。成員國標準機構(gòu)也有權(quán)互相參與對方的標準化工作，并依據(jù)具體情況提出制定歐洲標準或任何形式實現(xiàn)技術(shù)標準統(tǒng)一的請求。但是，關(guān)于上述情況的信息必須預先通報給歐共體委員會(歐盟委員會的前身，以下統(tǒng)稱歐委會)和各成員國。而后，歐委會中負責技術(shù)法規(guī)和標準的常設(shè)委員會將做出綜合評估，并在成員國技術(shù)法規(guī)和標準實施之前，決定是否采取必要的干預措施(如：推遲成員國標準的使用或提請制定新的歐洲標準)，來消除可以預見的影響成員國間自由貿(mào)易的技術(shù)性障礙。由此不難看出，這個機制的優(yōu)勢在于其可以有效地阻止成員國因為制定新技術(shù)法規(guī)和標準而造成的新技術(shù)性貿(mào)易壁壘，從根本上制止了成員國對《羅馬條約》第36條的濫用。同時，該機制也能夠通過成員國相互參與的標準化工作，使成員國在實踐中逐漸形成共識，共同努消除彼此間技術(shù)法規(guī)和標準的差異，進而消除已有的技術(shù)性貿(mào)易壁壘。鑒于該指令適用于歐共體范圍內(nèi)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、藥品、化妝品和食品等眾多領(lǐng)域，它在很大程度上實現(xiàn)了共同體層面技術(shù)法規(guī)和標準的協(xié)調(diào)，也對歐洲統(tǒng)一市場的建立和完成起到了積極的促進作用。

(二)產(chǎn)品質(zhì)量安全與協(xié)調(diào)方法的規(guī)范

在前期協(xié)調(diào)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，歐理會于1985年5月出臺了《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)與標準新方法的理事會決議》(85/C136/01)*The Council of European Communities. Council Resolution of 7 May 1985 on A New Approach to Technical Harmonization and Standards, 85/C136/01, 1985.?！靶路椒ā钡倪M步性在于將復雜的立法協(xié)調(diào)工作予以簡單化和規(guī)范化，使原本難以完成的目標得以快速實現(xiàn)。其具體的優(yōu)勢如下：第一，新方法主要依據(jù)《羅馬條約》第100條賦予的權(quán)力在歐共體層面對成員國技術(shù)法規(guī)進行協(xié)調(diào)，而立法協(xié)調(diào)主要以指令(Directives)的形式做出，并僅對產(chǎn)品涉及安全、健康、消費者和環(huán)境保護等方面應該達到的主要目標和基本要求做出規(guī)定。指令是《羅馬條約》第189條所規(guī)定的歐理會與歐委會用以指導和規(guī)范成員國行為的四種規(guī)范性法律文件之一，其他三種為法規(guī)(Regulations)、決定(Decisions)和建議或意見(Recommendations or Opinions)。但是，只有法規(guī)、指令和決定具有強制性效力。指令的作用主要是為成員國設(shè)定所要實現(xiàn)的最終目標，約束成員國在規(guī)定的時間內(nèi)完成，但并不限定成員國采取何種方式和方法予以貫徹和執(zhí)行。而成員國必須在一定期限內(nèi)將指令轉(zhuǎn)化為本國相關(guān)領(lǐng)域的法律或法規(guī)(即制定新法)，或者通過刪除、修改或廢除等方式實現(xiàn)舊法規(guī)與指令的統(tǒng)一。這樣做的好處是既保持了歐共體對所要解決問題的嚴肅性，也確保了成員國在解決問題過程中的靈活性。第二，新方法賦予歐洲標準化組織依據(jù)指令的基本要求，具體制定各種產(chǎn)品的歐洲標準的權(quán)力，而此類標準被稱作協(xié)調(diào)標準(Harmonized Standards)。由此，歐洲標準化委員會(CEN)、歐洲電工標準化委員會(CENELEC)以及1998年后增加的歐洲電信標準協(xié)會(ETSI)*The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 98/34/EC of the European Parliament and of the Council of 22 June 1998 Laying Down a Procedure for the Provision of Information in the Field of Technical Standards and Regulations, L.204, 1998.，成為具有歐共體授權(quán)資格依據(jù)指令制定協(xié)調(diào)標準，并有權(quán)監(jiān)督和管理成員國將該標準轉(zhuǎn)化為國家標準的合法機構(gòu)。同時，各成員國有責任將協(xié)調(diào)標準轉(zhuǎn)換為國家標準，并取消一切與協(xié)調(diào)標準相沖突的國家標準。第三，新方法推行的協(xié)調(diào)標準雖然為自愿性標準，但是按照協(xié)調(diào)標準制造的產(chǎn)品可以被自動推定為滿足指令的基本要求，并且可以在共同體市場內(nèi)自由流通。對于不按照協(xié)調(diào)標準制造的產(chǎn)品，制造商必須在證明產(chǎn)品符合指令的基本要求后，才可被允許將產(chǎn)品投放市場。協(xié)調(diào)標準與指令基本要求之間的這種緊密關(guān)系實際上確立了協(xié)調(diào)標準作為強制性標準的法律地位。這個特點不僅有助于推動成員國采用協(xié)調(diào)標準消除各國之間的差異，而且有助于歐委會以指令的方式推動新協(xié)調(diào)標準的適用，進而實現(xiàn)快速應對技術(shù)進步的要求和產(chǎn)品安全風險的威脅。

在新方法的基礎(chǔ)上，歐委會與歐理會于1989年分別出臺了《關(guān)于工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量認證和檢驗的全球方法》*Commission of the European Communities. A Global Approach to Certification and Testing: Quality Measures for Industrial Products, 1989, Vol. COM (89) 209 Final, Brussels.和《關(guān)于合格評定的全球方法的理事會決議》(90/C10/01)*The Council of the European Communities. Council Resolution of 21 December 1989 on a Global Approach to Conformity Assessment, 90/C10/01, 1989.。其目的是通過在歐共體范圍內(nèi)采用新的全球戰(zhàn)略方法，為產(chǎn)品質(zhì)量認證、安全檢驗及合格評定提供一套簡便易行的操作程序，消除成員國對產(chǎn)品重復檢驗和認證造成的貿(mào)易障礙，從而實現(xiàn)歐洲范圍內(nèi)經(jīng)濟與社會的和諧統(tǒng)一。這個全球方法是對相互承認技術(shù)法規(guī)和標準原則的補充與完善，同時也為新方法的有效實施奠定了基礎(chǔ)。它依據(jù)產(chǎn)品發(fā)展階段(如：設(shè)計、樣品和量產(chǎn)等)、評估類型(如：書面檢查、樣品檢驗、質(zhì)量保證和檢查等)和評估主體(如：制造商或其他第三方等)，精確地設(shè)置了8種模式(Module A-H)的質(zhì)量檢驗與合格評定操作程序。這些模式依據(jù)產(chǎn)品可能涉及危險情況的差異有著不同的復雜程度與嚴格要求。為確保產(chǎn)品符合技術(shù)標準和達到安全要求，歐委會可以通過指令的方式明確要求對不同類別的產(chǎn)品采用不同模式的合格評定程序，也可以要求對個別產(chǎn)品采用幾種模式的組合來進行合格評定。全球方法還規(guī)定采用CE(Conformite Europende 法文，歐洲合格認證)標志取代所有成員國的標志(如：德國的GS標志)作為歐共體范圍內(nèi)唯一有效的權(quán)威標志，用以標記產(chǎn)品質(zhì)量符合指令在安全、公共健康、消費者和環(huán)境保護方面的基本要求，并且經(jīng)過相應合格評定程序檢驗的產(chǎn)品。全球方法所做出的這些規(guī)定較大程度地清除了歐共體范圍內(nèi)的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，也為歐共體工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全的整體提升做出了貢獻。這種結(jié)果對于提高歐共體企業(yè)在內(nèi)部市場以及國際市場的競爭力也大有益處。在實踐中，全球方法的運用必須按照新方法的要求，采用指令的形式對產(chǎn)品合格評定程序的具體使用以及CE合格標志的粘貼原則做出明確的規(guī)定。1993年7月出臺的《關(guān)于在技術(shù)協(xié)調(diào)指令中使用的合格評定程序不同階段模式以及粘貼和使用CE合格標志規(guī)則的決定》(93/465/EEC)*The Council of the European Communities. Council Decision of 22 July 1993 Concerning the Modules for the Various Phases of the Conformity Assessment Procedures and the Rules for the Affixing and Use of the CE Conformity Marking, which are Intended to be Used in the Technical Harmonization Directives, 1993.，為此提供了詳細的操作規(guī)則和使用指南。

(三)產(chǎn)品質(zhì)量安全與協(xié)調(diào)目標的重塑

正如前面所述，歐共體協(xié)調(diào)產(chǎn)品技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序的主要目標是為了消除成員國間的技術(shù)性貿(mào)易壁壘，而確保產(chǎn)品質(zhì)量安全、公共健康、消費者利益與環(huán)境保護只是這一過程中附帶解決的問題，即次要目標。1985年6月出臺的《完成內(nèi)部市場：歐洲共同體委員會白皮書》*Commission of the European Communities. Completing the Internal Market: White Paper from the Commission to the European Council, 1985, Vol. COM (85) 310 final, Brussels.可以印證這一觀點。白皮書將產(chǎn)品技術(shù)標準的差異視為阻礙歐洲經(jīng)濟一體化進程的三大障礙(有形的、技術(shù)的和財政的貿(mào)易壁壘)之一，并計劃在1992年12月31日之前徹底消除包括技術(shù)標準差異在內(nèi)的三大障礙，將歐洲建成一個沒有邊界、貨物自由流通、人員自由往來、服務(wù)和資本自由流動的統(tǒng)一的內(nèi)部大市場。這一目標獲得了1986年2月由成員國簽署的《單一歐洲法令》*The European Communities. The Single European Act, 1986.(第13條)的立法支持?！秵我粴W洲法令》是《羅馬條約》生效后第一份修改性法律文件。該法令的主要意圖是通過推進歐共體機構(gòu)改革完成內(nèi)部市場的建立。例如：引入有效多數(shù)表決制替代一票否決制以加快歐理會的決策過程(第18條，現(xiàn)《羅馬條約》第101條)。在實踐中，這種快速決策機制的建立，不僅幫助了歐理會在面對成員國爭議難以解決的情況下迅速通過和頒布協(xié)調(diào)指令，而且展現(xiàn)了歐理會在消除成員國差異方面的積極態(tài)度和堅定決心。但是，需要強調(diào)的是，這種制度改革的結(jié)果只是加快了經(jīng)濟一體化進程的步伐，并沒有改變經(jīng)濟一體化與產(chǎn)品質(zhì)量安全、公共健康和消費者利益等議題的主從地位。

歐共體將工作重心真正轉(zhuǎn)向產(chǎn)品質(zhì)量安全與消費者利益保護方面，并將此問題作為一個獨立的問題給予關(guān)注和思考開始于1992年。這是因為白皮書中所確立的完成內(nèi)部市場的目標已基本實現(xiàn)，歐共體能夠?qū)⒏嗟木ν断蚴袌鰞?nèi)部的具體問題。其標志性事件是1992年6月，歐理會頒布了《通用產(chǎn)品安全指令》(92/59/EEC，GPSD1992)*The Council of the European Communities. Council Directive 92/59/EEC of 29 June 1992 on General Product Safety, 1992, L.228.。該指令是歐共體歷史上第一個以保護普通產(chǎn)品安全為核心目標，并以建立統(tǒng)一的產(chǎn)品質(zhì)量安全體系為主要內(nèi)容的綜合性指令。GPSD1992規(guī)定的通用產(chǎn)品安全要求適用于任何沒有專項法規(guī)保護的產(chǎn)品，以及雖有專項法規(guī)保護但產(chǎn)品安全風險和管理控制要求沒有相關(guān)立法規(guī)定的產(chǎn)品。盡管產(chǎn)品的定義被做了適當?shù)南拗疲缗懦藶槁殬I(yè)目的而使用的產(chǎn)品和商業(yè)或工業(yè)上所使用的產(chǎn)品等，但是其所展現(xiàn)的產(chǎn)品安全保護意識(由附屬性問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獑栴})和產(chǎn)品安全保護方式(由專項立法轉(zhuǎn)向綜合立法)都是具有里程碑意義的。GPSD1992的意義還在于：1)增加了生產(chǎn)者和經(jīng)銷商的責任；2)強化了成員國對產(chǎn)品安全監(jiān)管的權(quán)力；3)建立了長期的產(chǎn)品安全快速預警系統(tǒng)；4)設(shè)置了應對產(chǎn)品安全的有效機制和緊急措施；5)填補了產(chǎn)品安全專項法規(guī)之間的空隙；6)統(tǒng)一了成員國產(chǎn)品安全方面的法律規(guī)定；7)提高了歐共體內(nèi)產(chǎn)品安全保護的整體水平。2004年1月，GPSD1992被新的《通用產(chǎn)品安全指令》(2001/95/EC，GPSD2001)*The European Parliament and the Council of the European Union. Directive 2001/95/EC of the European Parliament and of the Council of 3 December 2001 on General Product Safety, 2001, L.11.正式取代，但是GPSD2001更多的是在GPSD1992的基礎(chǔ)上完善其不足而已(兩個指令的相關(guān)規(guī)定將在下文支撐系統(tǒng)中詳細闡述)。需要指出的是，盡管兩個指令將首要目標設(shè)定為確保投放市場產(chǎn)品的安全性，但是二者仍然服務(wù)于完善歐洲內(nèi)部市場功能和消除內(nèi)部邊界的目標，始終保持著與經(jīng)濟一體化的大方向一致，即確保商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動。

歐盟對產(chǎn)品質(zhì)量安全的重視程度還體現(xiàn)在立法層級的提升上。1992年2月，成員國共同簽署了《馬斯特里赫特條約》(簡稱《馬約》，也稱《歐洲聯(lián)盟條約》)*European Union. The Maastricht Treaty, 1992.，旨在進一步強化經(jīng)濟聯(lián)盟，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政治聯(lián)盟?！恶R約》雖然沒有直接涉及產(chǎn)品質(zhì)量安全議題，但是將與產(chǎn)品質(zhì)量安全密切相關(guān)的公共健康(第129條)和消費者保護(第129a條)問題提升到了共同體共同政策的地位，而后者恰恰是確保產(chǎn)品質(zhì)量安全這一行為所要實現(xiàn)的終極目標。同時，《馬約》明確提出歐共體將致力于高標準的保護人類健康和消費者利益，而上述政策也將構(gòu)成其他相關(guān)政策的內(nèi)容和基礎(chǔ)。這意味著產(chǎn)品質(zhì)量安全不再是歐洲經(jīng)濟一體化的附屬性問題，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇毩⒌匚缓吞囟繕?保護公共健康和消費者利益)的重要問題。盡管這種轉(zhuǎn)變是在經(jīng)濟一體化道路上的繼續(xù)前行(即不與其目標和原則相悖)，但是經(jīng)濟一體化問題在產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的后續(xù)建設(shè)和完善中不再占據(jù)主導地位，取而代之的則是高標準的保護人類健康和消費者利益這一理念。

二、歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的支撐系統(tǒng)

(一)產(chǎn)品安全風險評估與監(jiān)管系統(tǒng)

歐委會對于歐盟范圍內(nèi)產(chǎn)品的安全評估和監(jiān)管主要是依據(jù)《通用產(chǎn)品安全指令》和其他專項法規(guī)或指令中所規(guī)定的安全產(chǎn)品定義、產(chǎn)品安全要求、協(xié)調(diào)標準及合格評定準則執(zhí)行的。依據(jù)GPSD2001(第2條b款)，安全產(chǎn)品是指：1)產(chǎn)品符合正常的和合理預見的使用條件，包括使用期限內(nèi)用于服務(wù)、安裝和維護的產(chǎn)品；2)產(chǎn)品在使用中不會造成任何風險，或者僅有伴隨使用的最低程度風險，且這種風險是可以接受，并與高水準的保護人民安全與健康的目標是一致的。對上述兩點的判斷，需綜合考慮下列因素：成分、包裝、組裝、安裝、維護、效應、標簽、警示規(guī)定、使用說明和對特殊消費群體的影響。這個安全產(chǎn)品的定義不僅將安全產(chǎn)品與危險產(chǎn)品做了明確的區(qū)分，而且將輕度風險與嚴重風險做了清晰的界定。在實踐中，對產(chǎn)品是否符合安全性要求的檢驗，必須首先依據(jù)歐盟強制性技術(shù)法規(guī)的基本要求進行評估。如該領(lǐng)域無此規(guī)范，才可依據(jù)產(chǎn)品銷售地成員國的技術(shù)法規(guī)進行評估。此外，還可采用多層次的安全標準體系對產(chǎn)品的安全性進行評估和認定。例如：歐盟范圍內(nèi)的產(chǎn)品應當符合協(xié)調(diào)標準才被認定是合格產(chǎn)品。但在協(xié)調(diào)標準缺失的情況下，可以依次適用由相關(guān)歐盟標準轉(zhuǎn)換的任意性國家標準、產(chǎn)品銷售地成員國國家標準、歐盟產(chǎn)品安全準則、行業(yè)產(chǎn)品安全規(guī)范、科學技術(shù)工藝水平以及消費者對安全的合理預期等對產(chǎn)品進行安全評估(GPSD2001第3條第2和3款)。這樣做的好處是盡可能的實現(xiàn)成員國在產(chǎn)品安全風險評估中適用的法規(guī)和標準的一致性，從而避免法規(guī)和標準的適用沖突所產(chǎn)生的貿(mào)易障礙。

成員國產(chǎn)品安全監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)產(chǎn)品風險評估結(jié)果，有權(quán)采取適當措施以保護消費者利益。為增強監(jiān)管機構(gòu)所采取措施的明確性和操作性，GPSD2001(第8條)在GPSD1992的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)品危險等級劃分為6級，并針對不同等級的危險情況詳細規(guī)定成員國應當采取的適當措施。這6個等級分別為：1)一般產(chǎn)品；2)在某些情況下可能產(chǎn)生危險的產(chǎn)品；3)對某些人群可能產(chǎn)生危險的產(chǎn)品；4)可能產(chǎn)生危險的產(chǎn)品；5)危險產(chǎn)品；6)已經(jīng)投放市場的危險產(chǎn)品。隨著產(chǎn)品危險程度的增強，成員國監(jiān)管機構(gòu)采取的措施的力度也相應地增大。例如：對于已經(jīng)確定的危險產(chǎn)品，監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)禁止該產(chǎn)品的銷售并引入配套措施確保禁令得以執(zhí)行。而對于已經(jīng)投放市場的危險產(chǎn)品，則有權(quán)命令或組織產(chǎn)品撤回并向消費者發(fā)出安全警告；有權(quán)命令、協(xié)同或組織生產(chǎn)者和銷售商對產(chǎn)品實施召回和在適當?shù)臈l件下予以銷毀。應當指出，產(chǎn)品召回(Product Recall)是GPSD2001新增加的更為嚴厲的風險應對措施。它的主要作用在于當原有的產(chǎn)品撤回(Product Withdrawal)措施無法及時和有效地阻止危險產(chǎn)品的銷售、展示和供應時，它可以從消費者手中收回已經(jīng)銷售或供應的危險產(chǎn)品從而徹底消除產(chǎn)品的風險隱患。GPSD2001的進步性還在于，它將產(chǎn)品召回由生產(chǎn)者和銷售商可以自由采取的自愿性行為轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T國監(jiān)管機構(gòu)可以命令采取的強制性行為。這不僅增強了成員國監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，也將對消費者利益的保護提升到更高的水平。對于危險產(chǎn)品已經(jīng)給消費者造成的損害，則依據(jù)1985年出臺的《缺陷產(chǎn)品責任指令》(85/374/EEC)*The Council of the European Communities. Council Directive of 25 July 1985 on the Approximation of the Laws, Regulations and Administrative Provisions of the Member States Concerning Liability for Defective Products (85/374/EEC), 1985, L.210.所確立的無過錯責任原則(Principle of Liability without Fault)對產(chǎn)品安全責任進行認定，并根據(jù)具體損害程度責令生產(chǎn)者給予消費者相應的損害賠償。

(二)產(chǎn)品安全信息快速交換系統(tǒng)

歐盟成員國對威脅消費者健康與安全的產(chǎn)品所采取的任何阻止其銷售的措施都必須通過“信息快速交換系統(tǒng)”(RAPEX)及時地通報給歐委會，并在后者的監(jiān)督和協(xié)調(diào)下完成產(chǎn)品安全危險的排除，同時確保限制產(chǎn)品銷售的措施不被濫用。RAPEX誕生于1984年，是依據(jù)《在消費品使用引發(fā)的危險方面引入共同體信息快速交換系統(tǒng)的理事會決定》(84/133/EEC)*The Council of the European Communities. Council Decision of 2 March 1984 Introducing a Community System for the Rapid Exchange of Information on Dangers Arising from the Use of Consumer Products (84/133/EEC), 1984, L.70.建立的。盡管歐理會出于更高水準的保護消費者健康與安全方面的需要將RAPEX引入產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，但最初卻只是將其用作短期綜合性監(jiān)管與預警系統(tǒng)，臨時應對包括食品在內(nèi)的所有產(chǎn)品的緊急性安全問題，有效期僅為4年。后來，鑒于該系統(tǒng)運作的有效性，歐理會不斷延長其使用期限。1990年6月，歐理會決定再次延長RAPEX的使用期限直至被相關(guān)通用產(chǎn)品安全法令采納為止*The Council of the European Communities. Council Decision of 29 June 1990 Amending Decision 89/45/EEC on a Community System for the Rapid Exchange of Information on Dangers Arising from the Use of Consumer Products (90/352/EEC), 1990, L.173.。1992年6月，RAPEX被GPSD1992正式采納，成為歐共體一項長期的產(chǎn)品安全預警系統(tǒng)，其具體的運作程序也得到了發(fā)展和完善。

RAPEX的運作程序制定于誕生時，成型于GPSD1992，最終由GPSD2001加以完善。其具體規(guī)定如下：當成員國查明某一產(chǎn)品可能對歐共體范圍內(nèi)消費者的健康和安全產(chǎn)生嚴重的和直接的危險時，成員國應立即咨詢產(chǎn)品生產(chǎn)者和銷售商以獲取必要信息，并最大程度地保護消費者和避免商業(yè)混亂。成員國有權(quán)決定采取必要的緊急措施，包括對產(chǎn)品的銷售和使用予以阻止，限制或附加特別條件等。與此同時，成員國必須迅速而及時地將上述情況通過本國的RAPEX聯(lián)絡(luò)站(如：英國的商業(yè)改革與技術(shù)部BIS)通報給歐委會。通報信息應當涵蓋：1)被確定的產(chǎn)品；2)產(chǎn)品所涉危險的檢驗結(jié)果與嚴重程度評估結(jié)論；3)成員國已經(jīng)采取或決定采取的措施或行動的性質(zhì)和期限；4)產(chǎn)品供應鏈和分布，尤其是銷售目標國等。歐委會在收到上述信息后要及時地通報給其他成員國。如果其他成員國發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品正在本國銷售，應將上述信息及時反饋給歐委會，以便后者協(xié)調(diào)成員國統(tǒng)一采取措施應對危機。這樣做的好處是，在歐委會和其他成員國的監(jiān)督下盡可能地減少成員國濫用權(quán)力阻礙商品正常貿(mào)易的機會，同時又能很好地協(xié)調(diào)成員國行動，有效控制產(chǎn)品安全危機對內(nèi)部市場的負面影響。歐委會中負責RAPEX日常管理的部門是為其特別設(shè)立的委員會。該委員會由成員國各出2名代表輔以2名專家組成，由歐委會委派1名代表作為該委員會主席。在與成員國的信息交換方面，RAPEX由相互獨立的食品安全網(wǎng)絡(luò)和非食品安全網(wǎng)絡(luò)共同支持。2002年，鑒于食品安全保護的特殊性和緊迫性，歐委會依據(jù)《通用食品法》(178/2002/EC)*The European Parliament and the Council of the European Union. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 Laying Down the General Principles and Requirements of Food Law, Establishing the European Food Safety Authority and Laying Down Procedures in Matters of Food Safety, 2002, L.31/1, Official Journal of the European Communities.將食品安全網(wǎng)絡(luò)分離出來，成為完全獨立的“食品和食料快速預警系統(tǒng)”(RASFF)。從此，RAPEX與RASFF分別負責非食品產(chǎn)品和食品食料的信息快速交換和安全預警。2004年1月生效的GPSD2001將產(chǎn)品的適用范圍限定于非食品產(chǎn)品，但將非食品產(chǎn)品范圍擴大到服務(wù)過程中提供給消費者使用或消費者可能利用的產(chǎn)品以及為職業(yè)目的設(shè)計卻又進入消費市場的產(chǎn)品。這種修訂不僅使調(diào)整后的RAPEX的信息交換和預警范圍與其產(chǎn)生的法律依據(jù)相一致，而且擴大了該系統(tǒng)對普通產(chǎn)品消費者的保護范圍。

(三)產(chǎn)品安全風險緊急應對系統(tǒng)

歐盟緊急應對產(chǎn)品安全風險系統(tǒng)是由GPSD1992建立的，現(xiàn)規(guī)定于GPSD2001第5章之中。該系統(tǒng)的主要目的是授權(quán)歐委會在獲知成員國面臨產(chǎn)品安全風險的緊急情況下，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一成員國行動，共同采取措施應對歐盟范圍內(nèi)的產(chǎn)品安全風險。緊急應對系統(tǒng)的啟動條件是有嚴格規(guī)定的，如：1)各成員國已經(jīng)采取或決定采取完全不同的措施應對產(chǎn)品安全風險；2)鑒于產(chǎn)品安全問題的性質(zhì)和風險的緊迫程度，僅依據(jù)其他共同體專項法規(guī)所制定的程序無法應對產(chǎn)品安全風險；3)只有在共同體層面采取適當措施才能夠有效地消除產(chǎn)品安全風險，從而確保持續(xù)地和高水平地保護消費者健康與安全和內(nèi)部市場的有效運作。當上述條件完全具備時，歐委會可以在咨詢成員國后，或就涉及的科學問題咨詢共同體科學委員會后，以發(fā)布決定(Decisions)的方式正式要求成員國采取共同措施(第8條所列6個級別的措施)應對產(chǎn)品安全風險。決定的有效期為1年，可以在滿足同樣的條件下最多延長1年。但是，對于涉及危險的產(chǎn)品及產(chǎn)品批次的確定工作不受時間限制。成員國必須在20日內(nèi)無條件執(zhí)行歐委會的決定，成員國監(jiān)管機構(gòu)必須在1個月內(nèi)貫徹落實歐委會決定中要求采取的應對措施。在歐委會中負責具體事務(wù)并協(xié)助其工作的核心機構(gòu)是產(chǎn)品安全緊急事務(wù)委員會(CPSE)，由成員國代表組成，歐委會代表出任委員會主席。該機構(gòu)的內(nèi)部運作程序則由《關(guān)于委員會執(zhí)行權(quán)行使程序的理事會決定》(1999/468/EC)*The Council of the European Union. Council Decision of 28 June 1999 Laying Down the Procedures for the Exercise of Implementing Powers Conferred on the Commission (1999/468/EC), 1999, OJ L 184.加以詳細規(guī)定。這些規(guī)定的出臺標志著歐盟統(tǒng)一應對產(chǎn)品安全風險方式的規(guī)范化和法治化。從這個程序中可以看出，歐盟始終將保護消費者健康與安全和維護內(nèi)部市場有效運作視為并行不悖的目標，即便是在產(chǎn)品安全風險發(fā)生時的決策過程中也必須給予這兩個目標以同等程度的審慎考慮。

三、歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的借鑒意義

歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系雖有其獨特的發(fā)展背景，但是指導該體系架構(gòu)的思想理念和支撐該體系運作的配套系統(tǒng)卻是世界共通的，而這對我國產(chǎn)品質(zhì)量安全體系的完善有著積極的借鑒意義。

首先，產(chǎn)品質(zhì)量安全標準(技術(shù)法規(guī)、技術(shù)標準及合格評定程序)的統(tǒng)一不僅有利于無差別的保護消費者健康與安全，也有利于實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品的自由流動與貿(mào)易安全。這個雙重目標原則應當成為任何國家產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)的核心思想。對于中國來說，產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的統(tǒng)一即應實現(xiàn)國內(nèi)標準的統(tǒng)一(實現(xiàn)國內(nèi)市場一體化)，也應涵蓋國際標準的統(tǒng)一(實現(xiàn)國內(nèi)市場與國際市場的無縫對接)。為此，我國在產(chǎn)品質(zhì)量安全標準建設(shè)方面應力求消除低級標準(如：地方標準和企業(yè)標準)的適用，同時實現(xiàn)高級標準(如：國家標準和行業(yè)標準)與國際標準的接軌。這樣做既有利于高標準地保護消費者健康與安全，也有利于促進我國工業(yè)技術(shù)水平的整體提高，并增強我國工業(yè)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。而不這樣做的后果可能是面臨著產(chǎn)品召回的巨大經(jīng)濟損失及國際市場份額的丟失。例如：在2012年中歐貿(mào)易中，歐盟RAPEX系統(tǒng)共發(fā)布涉及中國產(chǎn)品質(zhì)量安全的通報1123項，占當年通報總數(shù)的58%*European Commission. 2012 Annual Report on the Operation of the Rapid Alert System for Non-Food Dangerous Products. Luxembourg, 2013.。到2013年，這一數(shù)字為1459項，占當年通報總數(shù)的64%*European Commission. Rapex Facts and Figures 2013 Complete Statistics. Luxembourg，2014.，呈明顯上升趨勢。因此，加強同國際標準機構(gòu)和發(fā)達國家標準機構(gòu)的合作，建立科學完善的標準體系應是我國產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)的首要步驟。

其次，產(chǎn)品安全風險評估與監(jiān)管應由專設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一負責。這種集權(quán)式監(jiān)管有利于在產(chǎn)品安全風險評估中確保適用法規(guī)和標準的一致性，從而在維護市場開放和平等競爭的同時消除潛在的產(chǎn)品安全風險。集權(quán)式監(jiān)管的另一個優(yōu)勢是能夠依據(jù)風險評估結(jié)果迅速而及時地采取有效措施消除或控制產(chǎn)品安全風險，相比分散式監(jiān)管而言更為直接和有力。我國現(xiàn)行的產(chǎn)品質(zhì)量安全分段監(jiān)管原則(即一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個職能部門監(jiān)管)極易造成監(jiān)管機構(gòu)眾多，職責劃分不清，適用法規(guī)和標準相互沖突以及不能夠有效協(xié)調(diào)彼此行動等影響風險評估和安全監(jiān)管的問題。為此，建立統(tǒng)一高效的產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)應是我國產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)的重要步驟。此外，在產(chǎn)品安全風險評估的基礎(chǔ)上，應依據(jù)產(chǎn)品可能造成危害后果的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍對產(chǎn)品安全風險進行合理分級(如：歐盟劃分為6級)，并依此建立風險預警機制。風險預警的目的在于通過對產(chǎn)品質(zhì)量狀況的檢測和分析，確定危害影響因素，對可能危害消費者健康和安全的產(chǎn)品風險提前作出預警，使政府、企業(yè)和社會公眾能夠及時采取應對措施，阻止或降低產(chǎn)品安全風險的發(fā)生，避免人身和財產(chǎn)安全受到侵害。因此，風險預警機制如要有效運作，立法機關(guān)必須為不同級別的產(chǎn)品安全風險制定與其風險程度相適應的風險應對措施(如：產(chǎn)品撤回或召回)。這樣的設(shè)置便于產(chǎn)品安全監(jiān)管機構(gòu)在處理產(chǎn)品安全危機時有明確的法律依據(jù)，同時也極大地提高了風險應對機制的可操作性。

最后，產(chǎn)品安全信息的快速交換是中央層級監(jiān)管機構(gòu)及時掌握產(chǎn)品安全風險情況和風險處置情況，并依據(jù)此信息快速作出決策的前提條件。信息快速交換系統(tǒng)的存在有利于中央監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各地區(qū)監(jiān)管機構(gòu)的行動，以便共同應對可能發(fā)生的或已經(jīng)發(fā)生的產(chǎn)品安全危機。它能夠極大地提高國家或地區(qū)的整體協(xié)防能力，最大程度保障消費者的健康與安全。目前，我國尚未建立統(tǒng)一適用的產(chǎn)品安全信息交換與預警系統(tǒng)，但是已經(jīng)開始為此作出嘗試性努力。例如：我國質(zhì)檢總局于2012年11月發(fā)布了《進出口工業(yè)產(chǎn)品風險預警及快速反應管理規(guī)定》，試圖建立針對進出口工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量安全風險預警及快速反應機制。該規(guī)定確立了質(zhì)量安全風險監(jiān)測和報告制度、風險評估制度、風險預警制度、風險處置快速反應和風險消減制度。然而，鑒于該規(guī)定在法律層級上僅屬于部門規(guī)章，并且僅適用于進出口工業(yè)產(chǎn)品，因此對于我國產(chǎn)品質(zhì)量安全的整體提升效果有限。我國仍需在此方面作出更多的立法努力和制度完善。

四、結(jié)語

歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系在基礎(chǔ)制度建設(shè)與支撐系統(tǒng)配置方面充分地體現(xiàn)出雙重目標的特征，即在高標準的保護消費者健康與安全的同時促進商品在歐洲內(nèi)部市場的自由貿(mào)易。歐盟在實踐中能夠有效平衡這兩個目標并且從容應對產(chǎn)品安全風險是因為：第一，歐盟是具有超越主權(quán)國家性質(zhì)的權(quán)力機構(gòu)，并且始終堅持歐洲經(jīng)濟一體化的發(fā)展方向。超國家化和共同體化的組織結(jié)構(gòu)不僅使歐盟在協(xié)調(diào)成員國法規(guī)和行動方面有著先天的制度性優(yōu)勢，而且使其能夠快速建立有效應對產(chǎn)品安全風險的立體化防護網(wǎng)絡(luò)。第二，歐盟的超國家化和共同體化性質(zhì)能夠為其提供廣闊的宏觀視野。這種宏觀視野使歐盟能夠居高臨下審視產(chǎn)品安全風險對消費者健康與安全和內(nèi)部市場運作造成的負面影響，并且使其能夠在集體協(xié)商和共同智慧的基礎(chǔ)上探尋最為適合的應對方式和處理方法。第三，歐盟的超國家化和共同體化性質(zhì)能夠幫助其在處理產(chǎn)品安全風險過程中切實有效地貫徹共同堅持的原則、標準和規(guī)范。這種做法既能有效地保護消費者健康和安全，進一步的整合內(nèi)部市場，又能幫助歐盟對外輸出與產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的價值觀和特有的治理模式。由此，歐盟產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建立的意義不僅在于它幫助歐盟實現(xiàn)了既定的雙重目標，而且在于它幫助歐盟引導世界各國為保護消費者健康與安全以及建立世界范圍的自由市場所作出的貢獻。

【責任編輯：李青果；責任校對：李青果，趙洪艷】

中圖分類號：D9; F7

文獻標識碼：A

文章編號：1000-9639(2015)02-0162-09

作者簡介：顧成博，江南大學法學院副教授(無錫 214122)。

基金項目：江蘇省博士集聚計劃專項資金資助項目(1086010241140250)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(JUSRP1063)

收稿日期：*2014—10—21