張意敏

摘 ?要：公民參與是公共政策制定的重要影響因素，本文將通過剖析我國公共政策制定中公民參存在的問題，探究阻礙我國公民參與公共政策制定的原因，進而提出相關的措施。在公共政策制定中，不僅需要推進和完善制度建設，拓寬公民參與的渠道;還需要政府和公民共同努力，一方面政府要樹立正確的價值取向，完善決策體制，以法律形式明確公民參與的權(quán)利，將公共政策制定中的公民參與落到實處。另一方面公民要通過引導教育和民主實踐提高參與意識，提升參與能力。

關鍵詞：公共政策;公民參與;參與意識;決策體制

一、研究背景

公共政策制定科學化、民主化程度的提高以及公民主體意識的加強都為公共政策制定中公民參與問題的研究提供了良好的契機。在當前形勢下，要推進中國的民主化進程，就必須提高公共政策制定中的公民參與水平。同時，如何提高我國公共政策制定中的公民參與水平，解決我國公共政策制定中的現(xiàn)實困境，已成為我國政府和公民共同面臨的挑戰(zhàn)。

本文的研究意義在于，對公共政策制定中公民參與問題的研究有助于完善中國特色的公民參與理論;有助于公民主體意識的覺醒，塑造出有利于民主制度建設的公民;有利于制約公共權(quán)力濫用，防止政府腐敗;能推動公共政策制定的科學化和民主化進程，增強政策有效性和合法性。

二、我國公共政策制定中公民參與存在的問題

（一）參與式評估模式存在缺失。首先，評價標準的主觀性。公民對公共政策的滿意度是個具有極強個人主觀色彩的評價標準，這種評價標準過于籠統(tǒng)、難以量化且可操作性差;它也不是一個確定概念，會隨著時間和環(huán)境的變化發(fā)生改變，這會導致公共政策制定的過程喪失科學性。其次，評價主體的不確定性和代表的有限性。參與式評估模式主要通過網(wǎng)絡技術(shù)手段和隨機社會調(diào)查進行評價，網(wǎng)絡的開放性和不確定性決定了評價的主體具有不確定性。另外，不能代表公共利益的公民介入公共政策制定，很容易演變?yōu)樘厥饫婕瘓F的發(fā)言人，導致公共利益的缺失。例如，2009 年某市水價聽證會上出現(xiàn)了“被代表”的相關報道，在此次聽證會中 13 名消費者代表中，12 人涉及身份造假。這個案例迫使我們對參與的代表性問題進行深入研究。

（二）公民參與的主體能動性差。首先，公民參與意識淡薄，主要是由于中國傳統(tǒng)的文化直接導致公民的參與意識受到壓制，同時公民整體政治參與意愿較低，權(quán)威依附意識較高，對參政權(quán)的重要性認識不夠。其次，公民參與能力有限。公民參與能力受諸多因素的影響，制度環(huán)境是制約公民參與能力的首要因素。從某種程度來講，制度建設為公民的參與權(quán)利和地位提供了保障。但是，公民取得的這種平等參與的權(quán)利也僅僅是制度面前的形式上的平等。

（三）公民參與的行為方式不當。首先，公民參與方式極端。例如，在一些基層政府的信訪中，公民在很多情況下采取“纏”和“鬧”的錯誤方式，緊緊吸附于某位領導人或某個機關，并且最大限度的和他們進行馬拉松賽跑，甚至上升到“鬧”的層面，目的就是逼迫政府采取有效的措施去解決問題。其次，公民參與中的“搭便車”行為。“搭便車”心理使得公民不愿意花費自己的時間和精力，去為他人獲得免費收益而努力，這最終導致公民參與日漸消沉，最終脫離公民參與的實質(zhì)內(nèi)涵。

（四）公民參與的信息資源缺乏。首先，信息公開的內(nèi)容不對稱，政府信息公開中存在信息失真和信息屏蔽。其次，信息公開模式“單向化”。政府與公民之間的信息傳播方式表現(xiàn)為自上而下的單向化形式，信息公開主要采取政府主動公開的方式，公民很少申請公開。

三、我國公共政策制定中公民參與存在問題存在的原因

（一）傳統(tǒng)文化制約我國公共政策制定中的公民參與。首先，傳統(tǒng)“官本位”意識令公共權(quán)力退化為謀取私利的工具，公民的參與意識被弱化。其次，順從型文化削弱公民參與主動性。

（二）我國公共政策制定中公民參與制度不健全。首先，聽證制度程序不規(guī)范，仍存在聽證使用范圍狹窄、組織形式單一、聽證代表的代表性差、聽證的透明度低等問題。例如某市 2009 年的水價聽證會中，成為聽證代表的公民要經(jīng)過居委會和消協(xié)層層選拔，而選拔的標準卻不得而知，代表的真實身份就存在質(zhì)疑。這反映了聽證會程序的封閉性，聽證代表的選擇標準不確定等問題。其次，信訪制度職能界定不清晰。實際工作中，信訪制度的缺陷導致了公民參與渠道不暢通。再次，專家咨詢制度角色和功能不合理。專家對政策問題可能會出于自身利益的考慮，或依附于某一利益集團，致使公共政策制定的出發(fā)點立足私人利益而不是公共利益。

（三）我國公共政策制定中公民與政府定位偏差。首先，公共政策制定中政府的強勢地位。例如，我國很多社會問題常常不經(jīng)過公眾議程而直接進入政策制定領域，這表明政策問題更多的是由政府提出，較少由公民提出。其次，公共政策制定中公民的弱勢地位。公民對政策問題的參與更多的具有符號化意義，并不能真正對公共政策行使決策權(quán)。

四、解決我國公共政策制定中公民參與問題的措施

（一）加強公民的引導教育和民主實踐，提高參與意識，提升參與能力。首先，深化公民教育，增強公民對公共決策的參與意識和對政治的認知能力。其次，擴大基層民主實踐，提升公民參與能力。最直接有效的途徑就是參與基層社會的自治實踐。

（二）推進制度建設，拓寬公共政策制定中公民參與渠道。首先，健全聽證制度。一方面規(guī)范聽證代表的產(chǎn)生方式，本著公平、民主、公正、透明的原則選取具有代表性的公民。另一方面規(guī)范聽證申請人，不斷完善聽證制度的程序規(guī)定，提高聽證會的透明度。其次，改革信訪制度。推行領導下訪制度，改變自上而下的制度安排，形成有助于滿足公民需求的回應性機制。再次，完善信息公開制度。政府應改變傳統(tǒng)的信息管制方式，允許有關新聞媒體進行采訪和報道并開放;通過各種媒體積極宣傳公共政策涉及的相關內(nèi)容，讓公民能夠迅速了解公共政策制定的真實情況，提高政策的接受性和執(zhí)行性。最后，規(guī)范網(wǎng)絡參與制度。公民通過網(wǎng)絡參與公共政策制定，必須根據(jù)網(wǎng)絡的特殊情況制定相關的法律措施來約束限制公民的參與行為，將網(wǎng)絡環(huán)境下的政府、公民的行為方式制度化、法制化。

（三）積極構(gòu)建參與型政府，優(yōu)化公共政策制定中公民參與的環(huán)境。首先，樹立民主性和公共性的價值取向。其次，構(gòu)建并完善“協(xié)商民主模式”的公共決策體制，做到充實公民參與權(quán)力，分享政府決策權(quán)力。再次，拓寬和豐富公民利益的表達途徑。這需要借助于民間組織的力量，將分散的利益要求聚合起來，彌補公民參與的不足，以更好的滿足公共政策制定中公民的利益。最后，加快保障公民權(quán)益的法制化進程。明確界定公民參與權(quán)利的行使范圍，擴大公民參與范圍的立法，把公民權(quán)利落到實處。

五、結(jié)束語

公民參與已經(jīng)成為影響我國民主化進程的重要因素之一。我國公共政策制定中公民參與的問題是由多種復雜的因素引起的，要想擺脫我國公共決策體制的弊端，擴大公共政策制定中的公民參與，就需要政府和公民共同努力。政府和公民在公共政策制定過程中達到權(quán)力的均衡狀態(tài)，才能實現(xiàn)公共政策制定科學化和民主化的統(tǒng)一。

參考文獻：

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[2] 蔡定劍.公眾參與：風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009.