白欽先 張 坤

2014年恰逢中國(guó)政策性金融運(yùn)行20周年?；仡欉^(guò)去的20年,理論界與實(shí)務(wù)部門為政策性金融在中國(guó)的健康發(fā)展做出了許多有益的探索,但同時(shí)也暴露出了許多問(wèn)題,而這些問(wèn)題歸根結(jié)底是對(duì)政策性金融本質(zhì)認(rèn)識(shí)的模糊以及決策理性的嚴(yán)重不足。這就亟需現(xiàn)有理論進(jìn)一步突破、升華,以強(qiáng)化對(duì)政策性金融本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí),明確提出政策性金融的公共性不僅是已有政策性金融理論的完善與提升,更是對(duì)政策性金融本質(zhì)的進(jìn)一步明晰與深化。

一、政策性金融公共性提出的始末

“政策性金融”這一概念的提出最早始于筆者1989年所著《比較銀行學(xué)》這一專著中,第一次明確提出中國(guó)政策性金融業(yè)務(wù)與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)分離、分立的主張,且將其提升到國(guó)家戰(zhàn)略選擇的高度——由此,開辟出我國(guó)現(xiàn)代金融學(xué)學(xué)科研究的一個(gè)全新領(lǐng)域,也拉開了此后20余年理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)其不斷爭(zhēng)論、不斷探索的序幕。在過(guò)去的這20余年中,我本人及我所帶領(lǐng)的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)作為政策性金融理論的提出者與倡導(dǎo)者始終關(guān)心、關(guān)注政策性金融理論前沿與實(shí)務(wù)發(fā)展,對(duì)政策性金融的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了由淺入深、由表及里、不斷修正、不斷創(chuàng)新的漫長(zhǎng)曲折歷程。這期間既受到中國(guó)改革開放整體深入程度、現(xiàn)實(shí)環(huán)境與政策的需要與承受度的制約,也受制于決策當(dāng)局和理論工作的認(rèn)識(shí)、認(rèn)知能力與水平的影響。本文以對(duì)政策性金融本質(zhì)特性的認(rèn)知水平為標(biāo)準(zhǔn),對(duì)20余年的研究歷程大致劃分為以下三個(gè)階段:

第一階段為20世紀(jì)90年代初至世紀(jì)末,對(duì)政策性金融本質(zhì)特征的概況為政策性、融資性、有償性、優(yōu)惠性或貸款可得性。這一階段認(rèn)知水平的集大成者體現(xiàn)在1999年由筆者主撰的《中華金融辭庫(kù)——政策性金融分卷》中,將政策性金融定義為:“它是同商業(yè)性金融彼此對(duì)稱、平行、并列的兩大金融族類之一,是在一國(guó)政府支持或鼓勵(lì)下,以國(guó)家信用為基礎(chǔ),不以利潤(rùn)最大化為其經(jīng)營(yíng)目標(biāo),運(yùn)用種種特殊融資手段,嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)對(duì)象,以優(yōu)惠性利率或條件直接或間接為貫徹、執(zhí)行、配合政府的特定經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展政策乃至外交政策而進(jìn)行的特殊性資金融通行為或活動(dòng)的總稱。”[1]通過(guò)對(duì)定義的理解、分析、抽象,將政策性金融的本質(zhì)特征概況為政策性、融資性、有償性、優(yōu)惠性或貸款可得性。

第二階段為進(jìn)入21世紀(jì)后,大致在2000年至2010年這10年間,對(duì)政策性金融公共性問(wèn)題予以初探。早在2000年筆者與郭綱發(fā)表的《關(guān)于我國(guó)政策性金融理論與實(shí)踐的再探索》一文就提出政策性金融機(jī)制是提供準(zhǔn)金融公共產(chǎn)品的唯一途徑；2004年與王偉在《政策性金融可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)的“六大協(xié)調(diào)均衡”》一文中,在對(duì)金融產(chǎn)品進(jìn)行一般分類的基礎(chǔ)上,分析了私人金融產(chǎn)品與公共金融產(chǎn)品的不同提供主體問(wèn)題,指出政策性金融機(jī)構(gòu)是提供公共金融產(chǎn)品的主體；2010年與王偉發(fā)表的《科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融制度》一文進(jìn)一步從制度層面明確了政策性金融作為一種制度設(shè)計(jì)滿足了公共金融產(chǎn)品生產(chǎn)的需要,提出政策性金融的公共利益原則。這一階段對(duì)政策性金融的認(rèn)識(shí)雖然涉及了公共性這一議題,但認(rèn)知水平是初淺的,集中表現(xiàn)在對(duì)公共性問(wèn)題研究的非直接性與非系統(tǒng)性:雖然在《關(guān)于我國(guó)政策性金融理論與實(shí)踐的再探索》《政策性金融可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)的“六大協(xié)調(diào)均衡”》《科學(xué)認(rèn)識(shí)政策性金融制度》這三篇文章中出現(xiàn)了對(duì)政策性金融公共性相關(guān)問(wèn)題的描述,但這三篇文章并非就“公共性”這一問(wèn)題本身展開研究,而是在談到相關(guān)問(wèn)題時(shí)作為理論上的延續(xù)或外推得到的推論——這是非直接性；其次,每篇文章中關(guān)于政策性金融公共性的描述分別是從機(jī)制、主體、原則這三個(gè)不同的側(cè)面切入,而且也僅僅就每篇文章中涉及的某個(gè)側(cè)面予以簡(jiǎn)要評(píng)述,對(duì)于它們之間的聯(lián)系并沒(méi)有展開進(jìn)一步深入的研究,特別是對(duì)于在這個(gè)階段已經(jīng)在政策性金融相關(guān)文獻(xiàn)中大量使用的國(guó)家信用性、金融性、特定選擇性等基本特征間的關(guān)系尚沒(méi)有深入研究,沒(méi)有從更為一般的視角、更加抽象的層次將這些特點(diǎn)統(tǒng)一起來(lái)——這是非系統(tǒng)性。因此,明確提出公共性是政策性金融的本質(zhì)特征,正是對(duì)上述問(wèn)題的正面回應(yīng),也是對(duì)政策性金融基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新。

第三階段為2010年至2015年,在這一階段對(duì)于政策性金融的基本特征有了全新的概括,即公共性、金融性、國(guó)家信用性與特定選擇性,其中公共性是政策性金融的最本質(zhì)特征。之所以能夠在最近這幾年對(duì)政策性金融本質(zhì)特征有全新認(rèn)識(shí),一方面得益于此前大量研究成果的積累,特別是最近一兩年來(lái)直面政策性金融公共性這一議題背景下產(chǎn)生的新研究成果(《中國(guó)政策性金融廿年紀(jì)之十辨文》《政策性金融公共性與財(cái)政公共性的比較研究》等)為提出政策性金融本質(zhì)特性的全新概括奠定了堅(jiān)實(shí)的理論鋪墊,使全新概括的提出變得順理成章,或者說(shuō)是量變后的質(zhì)變；另一方面,也更為重要的是,2014年是中國(guó)政策性金融運(yùn)行20周年的特殊歷史時(shí)刻,回顧過(guò)去20年來(lái)政策性金融的成敗、波動(dòng)、反復(fù)、異化、回歸,以及理論界、實(shí)務(wù)界出現(xiàn)的“過(guò)時(shí)論”、“否定論”、“合并論”、“終結(jié)論”、“開發(fā)論”和種種亂象背后不同利益集團(tuán)的博弈,筆者認(rèn)為這一切眾說(shuō)紛紜、諸多分歧歸根結(jié)底在于決策當(dāng)局、實(shí)務(wù)界對(duì)政策性金融本質(zhì)特征認(rèn)知的嚴(yán)重不足,作為理論工作者在某種程度上也負(fù)有一定責(zé)任。因此,強(qiáng)化對(duì)政策性金融本質(zhì)的認(rèn)識(shí)就顯得迫在眉睫、勢(shì)在必行。在這一背景下,也就有了本文從更為理性、更為抽象的層面上對(duì)政策性金融本質(zhì)特性的重新審視與研究。

二、政策性金融公共性的含義

（一）政策性金融公共性的思想基礎(chǔ)

通過(guò)金融(貨幣)手段實(shí)現(xiàn)公共性目的并非憑空想象,而恰恰是有著悠久的歷史淵源；而且這一淵源來(lái)自于中國(guó)而非西方國(guó)家。我們所熟知的唐代大詩(shī)人白居易不僅在文學(xué)史上彪炳史冊(cè),而且在我國(guó)經(jīng)濟(jì)思想史上也占有一席之地,他曾說(shuō)“谷帛者,生于農(nóng)也,器用者,化于工也；財(cái)物者,通于商也；錢刀者,操于君也。君操其一,以節(jié)其三,三者和鈞,非錢不可也。”[2]這句話的意思就是君王要掌握“錢刀”,即貨幣來(lái)調(diào)節(jié)管理谷帛、器用、財(cái)物等實(shí)物生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、管理國(guó)家的目標(biāo)。雖然在封建時(shí)代還并沒(méi)有“公共性”這一概念,但君王管理國(guó)家、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)在實(shí)質(zhì)上與公共性的內(nèi)涵具有一定意義上的一致性,或者說(shuō)在封建社會(huì)下的“公共性”集中體現(xiàn)在君王對(duì)國(guó)家的管理方面。白居易的這一思想是古代中國(guó)人利用貨幣手段實(shí)現(xiàn)公共性目的的典型案例。除此之外,在更早的商周時(shí)期我國(guó)就出現(xiàn)“泉府”,據(jù)《周禮·地官·泉府》記載: “泉府掌以市之征布,斂市之不售,貨之滯于民用者?！币馑际钦f(shuō)“泉府掌管稅收,收購(gòu)市面上滯銷農(nóng)產(chǎn)品以待將來(lái)需要時(shí)出售,管理借貸和收取利息?！彼^“泉”通“錢”,泉府是我國(guó)最早的財(cái)稅部門及國(guó)家金融機(jī)構(gòu)雛形,特別是在當(dāng)時(shí)以農(nóng)業(yè)、手工業(yè)為主的生產(chǎn)力條件下,泉府也成為最早農(nóng)業(yè)政策性金融的雛形。類似的例子可以說(shuō)不勝枚舉,它們充分體現(xiàn)出中國(guó)古人的經(jīng)濟(jì)智慧,時(shí)至今日仍具有借鑒意義。

而相比之下在西方,類似思想則出現(xiàn)得較晚。這也許是因?yàn)榉钚凶杂芍髁x的古典經(jīng)濟(jì)理論長(zhǎng)期占據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)主流地位造成的,造就了西方國(guó)家政府在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮的作用十分有限,大多時(shí)候只是充當(dāng)“看門人”的角色,這一情況一直持續(xù)到上世紀(jì)二三十年代。隨著大危機(jī)背景下凱恩斯主義的興起,西方人才逐步意識(shí)到政府在經(jīng)濟(jì)生活中是可以發(fā)揮重要作用的:通過(guò)貨幣、金融手段對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)、干預(yù)可以起到意想不到的效果；而在眾多金融調(diào)控經(jīng)濟(jì)方式中建立一種有別于一般商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的特殊金融機(jī)構(gòu)即政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的方式也逐步為西方各國(guó)所采納、實(shí)踐,特別是二戰(zhàn)后日本通過(guò)設(shè)立各類金融公庫(kù)及政策性銀行極大地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)、民生保障及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),成為日本迅速崛起的一個(gè)重要因素,這也有力地證明了政策性金融這一制度的有效性。

通過(guò)上述論證可以看出通過(guò)金融(貨幣)手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家、政府的公共性目標(biāo)并非空想,而是有著悠久的思想積淀并通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的。

（二）公共性是政策性金融的本質(zhì)特征

進(jìn)入新的歷史階段,在公共性視角下從更為理性、抽象的層面可將政策性金融的特征概括為公共性、金融性、國(guó)家信用性及特定選擇性,其中公共性是政策性金融的最本質(zhì)特征。

對(duì)于公共性的定義可援引德國(guó)哲學(xué)家康德在其所著《永久和平論》(1795)中對(duì)公共性的界定。首先,公共性的準(zhǔn)則或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須以不影響其他人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為前提,否則就與它的準(zhǔn)則或公共性不相容,就是錯(cuò)誤的,這是其否定形式,就是通常講的非排他性；其次,所有要求公共性的準(zhǔn)則如果在它們想要實(shí)現(xiàn)的目的上不想失敗,它就必須與權(quán)力與政治結(jié)合起來(lái),這便是肯定形式。[3]用今天人們易于理解的語(yǔ)言形式可以表述為,公共性準(zhǔn)則或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),必須以與國(guó)家權(quán)力和政治的結(jié)合為前提,否則便必然失敗或不能成功,這便是它的充分且必要條件。[4]政策性金融的公共性作為公共性的特殊范疇必然與公共性一般在內(nèi)在邏輯上保持一致,二者是形而上和形而下的關(guān)系。首先,政策性金融是一種非排他性制度安排,它同以排他性產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)的商品交換經(jīng)濟(jì)相區(qū)別,這一點(diǎn)在下文中政策性金融運(yùn)作機(jī)制的公共性部分詳細(xì)論述；其次,政策性金融在實(shí)踐過(guò)程中由國(guó)家或政府主導(dǎo),代表國(guó)家意志、享有國(guó)家信用、實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)也是各國(guó)政策性金融實(shí)踐的基本方式,這一特點(diǎn)在過(guò)去的政策性金融理論中歸納為“政策性”,這在很大程度上也決定了“政策性金融”這一名詞的由來(lái)；而在當(dāng)前新的歷史階段,“政策性”進(jìn)一步成為政策性金融本質(zhì)屬性全新概況——公共性的子屬性,這充分體現(xiàn)了政策性金融理論不斷向前發(fā)展、不斷完善自身內(nèi)涵的歷史軌跡。

金融性是政策性金融的天然基礎(chǔ)與前提,是區(qū)別一般金融問(wèn)題與非金融問(wèn)題的基本假設(shè)?！肮残浴笔且粋€(gè)范疇極廣的概念,在某種意義上說(shuō)任何國(guó)家行為都具有公共性,只是程度不同、形式各異罷了；將討論的問(wèn)題局限在以金融的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共性是本文也是政策性金融要解決的問(wèn)題,而非所有的、一般的公共性問(wèn)題。值得一提的是在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)残詥?wèn)題的研究始于財(cái)政公共性研究,政策性金融公共性研究是在比較、借鑒的基礎(chǔ)之上發(fā)展而來(lái),因此明確提出金融性這一特點(diǎn)也是為了強(qiáng)調(diào)政策性金融公共性與財(cái)政公共性的差異,二者在資金的償還性、期限性、周轉(zhuǎn)性及增值性方面有較大區(qū)別,不可一概而論。

國(guó)家信用性是指政策性金融依法享有由國(guó)家授予的最高信用等級(jí)——國(guó)家主權(quán)信用的特征。國(guó)家信用性是由公共性的正定理——與國(guó)家權(quán)力緊密聯(lián)系派生出的特征,是政策性金融同非政策性金融(商業(yè)性金融、合作性金融)相比對(duì)而言所具有的特征。政策性金融享有國(guó)家信用不僅是其有效實(shí)現(xiàn)最高宗旨——金融資源社會(huì)配置合理性的根本保證,也是國(guó)家意志、意愿及其基本定性、定位的充分體現(xiàn):政策性金融公共性職能是以促進(jìn)社會(huì)金融資源合理化配置為主,屬于宏觀層面的國(guó)家職能,其行為在某種意義上代表了國(guó)家意圖,因而其享有國(guó)家信用并非師出無(wú)名,而恰恰是理所應(yīng)當(dāng)；進(jìn)一步說(shuō)由于政策性金融在執(zhí)行公共性職能過(guò)程中是以金融資源配置合理性為第一要義,就會(huì)在一定程度上削弱自身盈利性,倘若沒(méi)有國(guó)家作為后盾,政策性金融是難以持續(xù)發(fā)展的,最終的結(jié)果不是倒閉就一定是商業(yè)化轉(zhuǎn)型,因而以國(guó)家信用為保障也是必然的。

特定選擇性應(yīng)理解為政策性金融所提供的服務(wù)及服務(wù)的對(duì)象、項(xiàng)目等應(yīng)具有某種限定性要求,是特定的而非任意的。在《各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)比較》一書的序言中筆者將這種特定選擇性解讀為“強(qiáng)位弱勢(shì)群體論”:所謂“強(qiáng)位”是指這些領(lǐng)域或群體在各國(guó)或各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中具有特殊戰(zhàn)略的重要地位與影響……所謂“弱勢(shì)”是指它們?cè)趪?guó)民經(jīng)濟(jì)整體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、技術(shù)裝備、生產(chǎn)規(guī)模、勞動(dòng)生產(chǎn)率等方面總體水平偏低,總體處于弱勢(shì),始終是一個(gè)特別弱勢(shì)的群體,亟待政府特別的關(guān)愛(ài)、支持與扶助。[5]政策性金融的特定選擇性既是其本質(zhì)特征公共性的限定,也是公共性實(shí)現(xiàn)的重要手段。這種限定基于其最高宗旨職能的公共性,進(jìn)而決定了在運(yùn)作機(jī)制上的非排他性及非利益誘導(dǎo)性(或稱之為非商業(yè)性——不以追求利潤(rùn)最大化為最高宗旨)。然而需要特別指出的是非利益誘導(dǎo)原則并不意味著政策性金融一定不盈利、一定會(huì)虧損,倘若政策性金融機(jī)構(gòu)總是入不敷出、連年虧損,其又如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展呢?事實(shí)上,從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看,美國(guó)有的政策性金融機(jī)構(gòu)由于運(yùn)營(yíng)良好還自動(dòng)退還了原國(guó)撥資本。因此,政策性金融機(jī)構(gòu)不是一般意義上的扶貧助困機(jī)構(gòu),而是要依法“有所為、有所不為”,特別在當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下更要強(qiáng)調(diào)其不與商業(yè)性金融相競(jìng)爭(zhēng),而是要會(huì)同商業(yè)性金融、合作性金融形成“三維一體”的金融架構(gòu)[6],從國(guó)家金融戰(zhàn)略與政策頂層設(shè)計(jì)的高度審視這一問(wèn)題。

通過(guò)上述論證可以看出,政策性金融的四大基本特征并非彼此孤立,對(duì)它們應(yīng)做統(tǒng)一的理解,即四者是相互聯(lián)系、相輔相成、不可分離的,當(dāng)然也是有主有從而非簡(jiǎn)單平行并列的:金融性是相對(duì)于非金融問(wèn)題而言的,它是討論政策性金融問(wèn)題的天然基礎(chǔ)與前提；公共性是四大特征中的最本質(zhì)特征,由公共性可推出國(guó)家信用性及特定選擇性；由特定選擇性進(jìn)一步?jīng)Q定了其運(yùn)作機(jī)制具有非排他性、非商業(yè)性、政策性等子特征；而金融性、國(guó)家信用性、特定選擇性、非排他性、非商業(yè)性、政策性等一系列子特征又反過(guò)來(lái)對(duì)公共性進(jìn)行限定,使政策性金融公共性在具有公共性一般屬性的基礎(chǔ)上又有了一定的特殊性。

（三）政策性金融公共性的內(nèi)涵

公共性是政策性金融的本質(zhì)特性,它本身具有深刻、豐富的內(nèi)涵,本文試從其目標(biāo)的公共性、活動(dòng)領(lǐng)域的公共性及運(yùn)作機(jī)制的公共性三個(gè)角度對(duì)公共性的內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)要剖析。

1.政策性金融目標(biāo)的公共性。政策性金融之所以能夠產(chǎn)生、存續(xù)并且與商業(yè)性金融相區(qū)別的根本原因在于這二者的最終目標(biāo)不同:政策性金融以金融資源配置的社會(huì)合理性為最終目標(biāo),通過(guò)保障“強(qiáng)位弱勢(shì)群體”的金融發(fā)展權(quán)和金融平等權(quán)彰顯公共性特點(diǎn)；而商業(yè)性金融則以追求自身利潤(rùn)最大化為最終目標(biāo),通過(guò)市場(chǎng)行為實(shí)現(xiàn)金融資源配置的有效性。

在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)條件下,商業(yè)性金融可以在追求個(gè)體利潤(rùn)最大化的過(guò)程中通過(guò)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)金融資源配置的有效性,即帕累托最優(yōu),這是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想理所必然的推論,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論反復(fù)證明的結(jié)論；從實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)改革開放這30余年優(yōu)先培育、發(fā)展了一批大大小小的商業(yè)銀行,特別是在轉(zhuǎn)軌階段初期,大的國(guó)有商業(yè)銀行更是為經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型發(fā)揮了決定性作用,也承擔(dān)了一定的政策性功能；進(jìn)入本世紀(jì)后,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善,國(guó)有銀行的股份制改革和股份制商業(yè)銀行涌現(xiàn),商業(yè)性金融發(fā)揮的作用可以說(shuō)是越來(lái)越大,滲透到社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)角落,通過(guò)“市場(chǎng)”這只無(wú)形的手將金融資源不斷地配置到生產(chǎn)率更高、回報(bào)率更高的領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融資源配置的有效性。然而,資源配置的有效性與社會(huì)合理性并不是等價(jià)的,商業(yè)性金融“趨利避害”的特點(diǎn)使其在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上并不把資源配置的社會(huì)合理性、公平性納入考慮范圍,至少不是放在第一位考慮的,這就導(dǎo)致了商業(yè)銀行變成“抽水機(jī)”,不斷地將金融資源由低收益率行業(yè)向高收益率行業(yè)單向轉(zhuǎn)移,由不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)單向轉(zhuǎn)移,由農(nóng)村向城市單方向轉(zhuǎn)移,由弱勢(shì)群體向強(qiáng)勢(shì)群體單方向轉(zhuǎn)移,從而有悖于金融的普惠性特點(diǎn),更與社會(huì)主義的根本原則——共同富裕相違背。政策性金融目標(biāo)的公共性正是出于反商業(yè)金融目標(biāo)“唯利是圖”的特點(diǎn),消除“抽水機(jī)效應(yīng)”(20世紀(jì)英國(guó)議會(huì)威爾遜委員會(huì)經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)查曾經(jīng)通過(guò)了一個(gè)稱之為“麥克米倫報(bào)告”的文獻(xiàn),首次提出“抽水機(jī)效應(yīng)”問(wèn)題),以金融資源配置的社會(huì)合理性為第一目標(biāo),保障低收益行業(yè)、不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村、農(nóng)民等弱勢(shì)群體的金融發(fā)展權(quán),這不僅有利于實(shí)現(xiàn)金融資源配置的社會(huì)合理,更是金融、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要保障,因而是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的。

政策性金融目標(biāo)的公共性事實(shí)上還決定了政策性金融機(jī)構(gòu)定性與定位的問(wèn)題,而這一點(diǎn)在實(shí)務(wù)中長(zhǎng)久以來(lái)被人們所忽視。由于政策性金融機(jī)構(gòu)是政府出資設(shè)立并貫徹執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策與社會(huì)政策,因此其性質(zhì)屬于政府機(jī)構(gòu)或特殊公共性法人機(jī)構(gòu),不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),不是政府行政機(jī)關(guān),也不是事業(yè)單位,更不是一般公司制企業(yè)或商業(yè)性金融機(jī)構(gòu),因此,其建立、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督也應(yīng)有別于一般的商業(yè)性金融。從國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,政策性金融成立時(shí)普遍有最高立法當(dāng)局的法律授權(quán)與約束保護(hù),在人事任免方面由國(guó)家元首或政府首腦負(fù)責(zé),對(duì)其監(jiān)督不同于對(duì)一般商業(yè)性金融的監(jiān)管,而是在“一行一法”原則基礎(chǔ)上采取國(guó)家審計(jì)機(jī)制,在稅收方面也有相應(yīng)的減稅、免稅優(yōu)惠政策等等。相比之下我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)定性定位的模糊也就造成了法律、人事、監(jiān)督、稅收等多方面的亂象。

2.政策性金融活動(dòng)領(lǐng)域的公共性。政策性金融目標(biāo)的公共性決定了政策性金融的活動(dòng)應(yīng)集中于特定的范圍,即是具有選擇性的。從理論上講,其活動(dòng)范圍應(yīng)是商業(yè)性金融活動(dòng)的“盲點(diǎn)”。首先,經(jīng)濟(jì)生活中風(fēng)險(xiǎn)高、收益低、商業(yè)金融不愿涉足的領(lǐng)域,例如,農(nóng)業(yè)由于生產(chǎn)受到季節(jié)性因素影響較大、產(chǎn)品銷售過(guò)程中市場(chǎng)的需求波動(dòng)也較大,農(nóng)業(yè)貸款較一般工商業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)更大,而且農(nóng)產(chǎn)品多為附加值較低的初級(jí)產(chǎn)品,無(wú)形中也壓低了農(nóng)業(yè)貸款的利率水平,對(duì)于“趨利避害”的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言往往是不愿涉入的。其次,商業(yè)性金融涉入能力有限的領(lǐng)域,如河運(yùn)、水利、公路、鐵路等大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè),動(dòng)則需要上百億、上千億,為期長(zhǎng)達(dá)十幾年、幾十年的貸款資金,對(duì)于商業(yè)銀行,特別是以工商企業(yè)短期營(yíng)運(yùn)資金貸款為主的西方國(guó)家商業(yè)銀行,長(zhǎng)期的、大規(guī)模的貸款與其經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)不相符,一旦過(guò)多涉入基建項(xiàng)目會(huì)不可避免地降低資金流轉(zhuǎn)速度,致使?fàn)I運(yùn)能力下降,因此在這些領(lǐng)域商業(yè)性金融的能力是有限的。當(dāng)然,銀團(tuán)貸款的出現(xiàn)一定程度上緩解了這方面的因素,但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)銀團(tuán)貸款仍是商業(yè)性貸款,其本身無(wú)法克服商業(yè)性金融固有的缺陷,只能說(shuō)是在一定意義上的緩解或改進(jìn)。最后,還有一些特定的領(lǐng)域是商業(yè)性金融不可涉入的,例如與國(guó)家安全緊密相關(guān)的軍事項(xiàng)目,商業(yè)金融機(jī)構(gòu)一旦涉入可能導(dǎo)致重要機(jī)密的泄露。在美國(guó),洛克希德·馬丁公司是第一大國(guó)防承包商,它最主要的客戶是美國(guó)國(guó)防部、美國(guó)宇航局及美國(guó)政府,每年有逾70%的訂單來(lái)自上述三家,而且更重要的是,在上世紀(jì)70年代初,在其經(jīng)營(yíng)困難、面臨破產(chǎn)的時(shí)候?yàn)槠涮峁┵J款的不是商業(yè)金融機(jī)構(gòu),而是政府貸款。從以上三個(gè)方面可以看出,商業(yè)性金融服務(wù)領(lǐng)域是有“盲點(diǎn)”的,政策性金融活動(dòng)的領(lǐng)域應(yīng)該優(yōu)先定位于以上這些領(lǐng)域,將商業(yè)性金融不愿干、沒(méi)能力干、不能干的領(lǐng)域統(tǒng)統(tǒng)納入服務(wù)范圍。

此外,就各國(guó)政策性金融實(shí)踐結(jié)果來(lái)看,不同國(guó)家政策性金融服務(wù)的領(lǐng)域也不盡相同,并隨著時(shí)間的推移不斷變化、調(diào)整,這是因?yàn)檎咝越鹑诘膶?shí)踐還取決于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多方面的因素,對(duì)于這一問(wèn)題下文再繼續(xù)深入討論。

3.政策性金融運(yùn)作機(jī)制的公共性。運(yùn)作機(jī)制的公共性是政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)公共性所采取的必然選擇,也是政策性金融與商業(yè)性金融差異的直接體現(xiàn),這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:政策性金融的運(yùn)作機(jī)制是一種非排他性制度安排；政策性金融的運(yùn)作與國(guó)家強(qiáng)權(quán)緊密結(jié)合。

首先,政策性金融的運(yùn)作機(jī)制是一種非排他性制度安排。所謂“排他”與“非排他”是一組基于產(chǎn)權(quán)范疇的概念,是制度概念,“排他性實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)主體的對(duì)外排斥性或?qū)μ囟?quán)利的壟斷性?！盵7]新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯認(rèn)為,市場(chǎng)的真諦不是價(jià)格,而是產(chǎn)權(quán)；只要有了產(chǎn)權(quán),人們自然會(huì)“議出”合理的價(jià)格來(lái)；進(jìn)一步地,當(dāng)交易成本為零時(shí)達(dá)成的均衡就是帕累托最優(yōu)。相反,取消排他性產(chǎn)權(quán),即實(shí)施非排他性產(chǎn)權(quán),就意味著取消市場(chǎng)機(jī)制。[8]可見(jiàn),排他性制度安排與市場(chǎng)機(jī)制是從不同角度對(duì)同一事物的描述,本質(zhì)上二者具有對(duì)等意義。

對(duì)于商業(yè)性金融而言,我們常常用市場(chǎng)機(jī)制這個(gè)視角來(lái)解讀它,如果我們用產(chǎn)權(quán)視角來(lái)研究它,我們會(huì)發(fā)現(xiàn)商業(yè)性金融也是一種排他性產(chǎn)權(quán)制度安排:(1)借貸行為轉(zhuǎn)讓的是貨幣資金的使用權(quán)而非所有權(quán)。(2)借貸行為之所以能夠順利發(fā)生,前提一定是貸款人對(duì)出借資金具有明晰的產(chǎn)權(quán)并能夠按自己的意圖支配該筆資金。(3)借款人在借貸存續(xù)期能夠壟斷對(duì)該筆資金的使用權(quán),對(duì)資金使用帶來(lái)的效用能夠獨(dú)享；否則,如果資金的使用過(guò)程不具有排他性或資金的使用過(guò)程伴隨著很大的正外部性,借貸主體之外的其他社會(huì)主體能夠通過(guò)“搭便車”獲得好處,這就必然導(dǎo)致借款人不愿意支付預(yù)定的利息或要求“搭便車”主體承擔(dān)一定的對(duì)價(jià)。綜上,排他性制度安排是商業(yè)性金融順利運(yùn)行的必要條件。

對(duì)于政策性金融而言,由于它是一種彌補(bǔ)商業(yè)性金融功能缺失的機(jī)制,因此,其對(duì)金融資源的配置方式必然不可能選擇和商業(yè)性金融相同的方式,故排他性機(jī)制之于政策性金融是無(wú)效的；這樣,非排他性機(jī)制就成為政策性金融必然的選擇。從實(shí)踐來(lái)看,政策性金融對(duì)金融資源的配置也確實(shí)如此:(1)政策性金融是國(guó)家從宏觀層面對(duì)特定行業(yè)、人群、地區(qū)予以扶持的機(jī)制,服務(wù)對(duì)象界定的單位是群體,只要是符合扶持的標(biāo)準(zhǔn)就可以享受優(yōu)惠利率,這就意味著每筆貸款的邊際成本是固定的而邊際收益是不同的,這與商業(yè)銀行通過(guò)對(duì)每筆貸款逐一定價(jià)進(jìn)而保證每筆貸款的邊際成本與邊際收益相等的機(jī)制是完全不同的,所以說(shuō)政策性金融本質(zhì)上并非純粹的市場(chǎng)機(jī)制,當(dāng)然,這并不意味著其是反市場(chǎng)機(jī)制的,確切地說(shuō)應(yīng)是彌補(bǔ)市場(chǎng)盲目的選擇機(jī)制,是逆市場(chǎng)不選擇或自覺(jué)滯后選擇而選擇的機(jī)制,這是由它本質(zhì)的公共性所決定的。(2)由于政策性金融扶植的項(xiàng)目大多具有較強(qiáng)的正外部性,這種外部性的存在往往使全體社會(huì)成員普遍受益,這意味著對(duì)這種收益權(quán)進(jìn)行排他性界定是沒(méi)有必要的,例如公路的修建使我們每個(gè)人在出行時(shí)都獲得便捷,但沒(méi)有必要非得界定清楚哪一段是我出錢修的,哪一段又是你出錢修的；反而強(qiáng)制的排他性安排會(huì)增加社會(huì)管理成本并造成整體福利水平的流失。(3)在非排他性制度安排下,利率不再成為引導(dǎo)金融資源配置的唯一的乃至于最重要的信號(hào),而是成為國(guó)家對(duì)特定群體扶植力度的體現(xiàn)；并且利率的變化不再由經(jīng)濟(jì)內(nèi)生地決定,不再是資金供給變量和需求變量的函數(shù),而是作為政策性因素外生地決定。由此可見(jiàn),政策性金融是一種非排他性制度安排,與商業(yè)性金融的排他性制度安排相對(duì)應(yīng)。

在談到運(yùn)作機(jī)制時(shí)還要特別糾正一個(gè)被理論界、實(shí)務(wù)界廣泛誤解的觀點(diǎn):“政策性金融市場(chǎng)化運(yùn)作等同于政策性金融轉(zhuǎn)型成為商業(yè)性金融?！彼^的政策性金融市場(chǎng)化運(yùn)作只是政策性金融微觀經(jīng)營(yíng)、營(yíng)運(yùn)、操作、管理的基本準(zhǔn)則和要求,市場(chǎng)化運(yùn)作原則必須依賴于、服從于國(guó)家法律、法規(guī)對(duì)政策性金融自身的基本性質(zhì)、宗旨、職能定位與定性。[9]市場(chǎng)化運(yùn)作只是手段,而絕非目的；完全的市場(chǎng)化就必然意味著政策性金融對(duì)公共性的背離。

其次,政策性金融的運(yùn)作與國(guó)家強(qiáng)權(quán)緊密結(jié)合。這一點(diǎn)在前文對(duì)政策性金融本質(zhì)特性的概括中有所涉及,特別是其國(guó)家信用性是典型表現(xiàn)。但為什么政策性金融的運(yùn)作必須同國(guó)家強(qiáng)權(quán)緊密結(jié)合、為什么失去國(guó)家強(qiáng)權(quán)的保障就會(huì)意味著政策性金融的失敗?下文著重回答這個(gè)問(wèn)題。

由政策性金融目的的公共性可以看出它的產(chǎn)生是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融運(yùn)行予以干預(yù)的重要手段,因此它必然脫胎于國(guó)家屬性,并服務(wù)于國(guó)家屬性的順利實(shí)現(xiàn)。關(guān)于國(guó)家是什么,它有什么樣的天然屬性,不同的學(xué)者持不同意見(jiàn)。目前比較具有代表性的國(guó)家觀有兩種:一種是社會(huì)契約論的國(guó)家觀,認(rèn)為國(guó)家是全體公民的一個(gè)自愿性契約,是個(gè)人為獲得國(guó)家保護(hù)而自愿讓渡權(quán)力的產(chǎn)物；國(guó)家存在的主要目的是社會(huì)管理,即界定產(chǎn)權(quán)、維護(hù)正義,克服國(guó)家內(nèi)部公民與公民之間合作所遇到的搭便車問(wèn)題。另一種國(guó)家觀是馬克思主義國(guó)家觀,認(rèn)為國(guó)家是一個(gè)階級(jí)統(tǒng)治其他階級(jí)的工具,國(guó)家存在的目的是實(shí)現(xiàn)政治管理和社會(huì)管理的雙重職能。其中,強(qiáng)制性的政治統(tǒng)治是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的重要保障,高效的社會(huì)管理又是政治管理的基礎(chǔ)。[10]通過(guò)對(duì)上述兩種國(guó)家觀的比較我們可以發(fā)現(xiàn),二者的根本性差異在于國(guó)家內(nèi)部是否存在具有優(yōu)勢(shì)的群體或階層在社會(huì)管理過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用,而不在于國(guó)家是否具有公共性。兩者對(duì)于國(guó)家與公共性之間的本質(zhì)聯(lián)系都予以認(rèn)同,即國(guó)家通過(guò)社會(huì)管理彰顯其公共性特點(diǎn)。不同的是兩者在實(shí)現(xiàn)方式上截然不同:前者認(rèn)為國(guó)家具有超階級(jí)性,公共性是其唯一屬性；而后者則認(rèn)為國(guó)家是階級(jí)社會(huì)的產(chǎn)物,是特權(quán)階級(jí)憑借其政治強(qiáng)權(quán)實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治的強(qiáng)制性機(jī)構(gòu),國(guó)家公共性的實(shí)現(xiàn)依賴于特權(quán)階級(jí)的主動(dòng)性,公共性則是連接社會(huì)管理與政治管理的紐帶。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,國(guó)家的性質(zhì)更多的是對(duì)上述兩種性質(zhì)的綜合:在一些社會(huì)管理中國(guó)家的契約性表現(xiàn)得比較明顯,如立法、國(guó)防、社保、教育等；但在更多的社會(huì)管理過(guò)程中國(guó)家的階級(jí)性表現(xiàn)得更為明顯,如執(zhí)法、治安、對(duì)土地及不可再生資源的壟斷及財(cái)富的二次分配等等。就總的人類發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,國(guó)家性質(zhì)的轉(zhuǎn)變是由階級(jí)性不斷向契約性轉(zhuǎn)化的過(guò)程,這也代表了人類文明不斷向前邁進(jìn)的過(guò)程。但就目前階段來(lái)看,國(guó)家的階級(jí)性特征還是占主導(dǎo)地位的,即使是在歷來(lái)以民主、平等標(biāo)榜自己的西方國(guó)家其階級(jí)性特征也是非常明顯的,頻頻爆發(fā)工人的罷工、游行就是最好的印證。階級(jí)性的存在意味著國(guó)家公共性的實(shí)現(xiàn)要以強(qiáng)制性的權(quán)力為保障,因此,政策性金融作為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融的重要干預(yù)手段其自身的屬性必然脫胎于國(guó)家的屬性,而公共性作為國(guó)家社會(huì)管理與政治管理基本屬性之一也必然是政策性金融的基本屬性之一；進(jìn)一步講,政策性金融公共性的實(shí)現(xiàn)也只能依靠國(guó)家為主體,由國(guó)家的強(qiáng)制權(quán)力作為保障。這便是政策性金融與國(guó)家強(qiáng)權(quán)密切結(jié)合的根本原因。當(dāng)然,國(guó)家干預(yù)應(yīng)當(dāng)是合理的、適度的,不應(yīng)是任意的、為所欲為的,不得妨礙決策科學(xué)性與民主性原則的實(shí)現(xiàn)。

三、政策性金融公共性的具體內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)取決于其基本國(guó)情

上文政策性金融活動(dòng)范圍公共性的探討中提到各國(guó)政策性金融活動(dòng)范圍不盡相同,這是因?yàn)檎咝越鹑诘木唧w內(nèi)容必須以一國(guó)的基本國(guó)情為基礎(chǔ),而同一國(guó)家在不同時(shí)期、不同國(guó)家在同一時(shí)期的國(guó)情也是在不斷變化的。因此,政策性金融公共性的具體內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)必須適應(yīng)這種變化并不斷做出調(diào)整,不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論說(shuō):因?yàn)槟硣?guó)政策性金融沒(méi)有某些具體內(nèi)容或比其他國(guó)家多了某些具體內(nèi)容,所以該國(guó)政策性金融不具有公共性——這是不科學(xué)的。那么政策性金融公共性的具體內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)受哪些因素的影響呢?在決定基本國(guó)情的眾多因素中筆者選取了經(jīng)濟(jì)因素與政治因素這兩個(gè)最為重要、也是最基本的方面進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。

（一）經(jīng)濟(jì)因素

影響政策性金融公共性具體內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)因素包括:商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、商業(yè)性金融對(duì)公共領(lǐng)域的涉入能力以及政策性金融與財(cái)政的關(guān)系。

首先,商品經(jīng)濟(jì)或現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),社會(huì)對(duì)政策性金融的需求越大。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然伴隨著分工的細(xì)化和生產(chǎn)的集中,以往人們分散而居、獨(dú)立生產(chǎn)的生活方式逐步被城市化、工業(yè)化、集中化的生活方式所取代,與此相適宜的生產(chǎn)生活條件越來(lái)越具有共同消費(fèi)的特點(diǎn)。此外,隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們的真實(shí)收入和可支配收入逐步提升,客觀上也加大了對(duì)公共性生產(chǎn)、消費(fèi)的需求。從各類政策性金融機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)順序來(lái)看也印證了上述論斷:最早出現(xiàn)的政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu),這類政策性金融機(jī)構(gòu)也是目前世界各國(guó)普遍都有的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有了更廣泛的商品交換、進(jìn)出口貿(mào)易活動(dòng),進(jìn)而也就出現(xiàn)了進(jìn)出口信貸及擔(dān)保、海上運(yùn)輸保險(xiǎn)類政策性金融機(jī)構(gòu)。到后來(lái)隨著勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)又出現(xiàn)了住房、社會(huì)保障類政策性金融機(jī)構(gòu)等等。因此,商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是決定政策性金融公共性內(nèi)容的基本面。

其次,商業(yè)性金融對(duì)公共領(lǐng)域的涉入能力也會(huì)影響政策性金融公共性的具體內(nèi)容?？扑拐J(rèn)為,在排他性制度安排下市場(chǎng)也有可能提供公共物品或準(zhǔn)公共物品,其邏輯是通過(guò)擴(kuò)大廠商的經(jīng)營(yíng)范圍使其在獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)用節(jié)約出的成本提供公共品。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō),倘若國(guó)家希望扶植汽車制造業(yè)的發(fā)展,可以允許汽車制造商成立自己的財(cái)務(wù)公司并為消費(fèi)者提供汽車消費(fèi)貸款,一來(lái)消費(fèi)者獲得了更低的貸款利率,二來(lái)汽車制造商因提供貸款服務(wù)而間接地促進(jìn)銷量的增加。汽車制造商雖然提供了低息貸款,但這并不意味著虧損,由此帶來(lái)銷量增加獲得的好處會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利息成本。在一定意義上說(shuō)這就是國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)行為實(shí)現(xiàn)某種政策性目標(biāo)的方式。此外,近些年來(lái)在公共項(xiàng)目建設(shè)中大量采取的BOT模式也吸引了大量民間資本的進(jìn)入,通過(guò)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予使民營(yíng)資本進(jìn)入以前無(wú)法涉入的自然壟斷行業(yè)、公共領(lǐng)域,這一定程度上緩解了公共資金的壓力,使政策性金融的資金投向可以更加集中于特定領(lǐng)域,這也必然引起政策性金融公共性具體內(nèi)容的調(diào)整。

最后,是政策性金融和財(cái)政的關(guān)系。財(cái)政是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最直接、最重要的方式,它通過(guò)提供公共產(chǎn)品、滿足公共需求而具有公共性,并且也相應(yīng)地有一套司法程序保障其順利實(shí)施。從本質(zhì)上講,政策性金融的公共性與財(cái)政的公共性具有內(nèi)在的一致,即二者的公共性都是源于國(guó)家的公共性,并且在實(shí)施過(guò)程中與國(guó)家權(quán)力緊密結(jié)合而具有一定的強(qiáng)制力。[11]但這二者顯然不是等價(jià)的,政策性金融具有有償性、期限性、周轉(zhuǎn)性以及增值性等特征,這些都是財(cái)政所不具有的特點(diǎn),因此,二者在公共性的具體內(nèi)容劃分上應(yīng)各有側(cè)重。從實(shí)踐來(lái)看,政策性金融更側(cè)重民生領(lǐng)域、貿(mào)易領(lǐng)域、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障領(lǐng)域、助貧扶貧等領(lǐng)域,而財(cái)政則要廣泛得多,不僅涵蓋了大部分政策性金融的領(lǐng)域,而且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防軍工等方面表現(xiàn)得更為突出,所以說(shuō)從社會(huì)公共性建設(shè)這一視角來(lái)看,政策性金融公共性的具體內(nèi)容應(yīng)著力于彌補(bǔ)、提升、優(yōu)化財(cái)政公共性建設(shè)。

（二）政治因素

影響政策性金融公共性具體內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)的政治因素包括:利益群體的博弈以及法律對(duì)政策性金融活動(dòng)的約束力。

可以說(shuō)任何政策從制度設(shè)計(jì)到落地實(shí)施都無(wú)可避免地受到不同利益集團(tuán)的影響,一個(gè)運(yùn)行良好的制度安排也一定是各方妥協(xié)的結(jié)果。政策性金融作為一種國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì),大到相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、立法的保障、業(yè)務(wù)范圍的設(shè)定,小到每種業(yè)務(wù)執(zhí)行流程、確定的利率水平、賬務(wù)的處理方法等,都無(wú)一例外地會(huì)受到不同利益集團(tuán)的影響。對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活中不同利益集團(tuán)是如何博弈的,我們很難直接觀察到,但是通過(guò)業(yè)界所表現(xiàn)出的一些“陋規(guī)”可管中窺豹,所謂“陋規(guī)”即不合道理但已默認(rèn)存在的事實(shí)。例如,我國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在股份制改革后理應(yīng)轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行,剝離原有的政策性業(yè)務(wù),但在實(shí)踐過(guò)程中一些能夠得到財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠的業(yè)務(wù)卻并沒(méi)有完全剝離。再如國(guó)開行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型表面上看是因?yàn)檎咝越鹑诹⒎ǖ拈L(zhǎng)期滯后,而背后誰(shuí)又能完全否定沒(méi)有相關(guān)利益集團(tuán)的博弈呢?其實(shí),這些現(xiàn)象不單在中國(guó)存在,國(guó)外也不例外,關(guān)鍵是如何降低過(guò)度博弈造成的負(fù)面影響。從國(guó)外的實(shí)踐來(lái)看,通過(guò)權(quán)力結(jié)構(gòu)制約、提升經(jīng)濟(jì)開放程度和政治包容能夠在一定意義上緩解上述問(wèn)題,從而使政策性金融的公共性表現(xiàn)得更為充分。

四、政策性金融公共性與政策性金融實(shí)踐

回顧我國(guó)政策性金融這20余年的發(fā)展歷程,在肯定其對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了積極作用的同時(shí)也暴露出了很多問(wèn)題,特別是政策性金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化傾向日趨明顯,具體表現(xiàn)為“保本微利”的政策性業(yè)務(wù)相對(duì)減少而追求利潤(rùn)的商業(yè)性業(yè)務(wù)增加,特別是近幾年,某些政策性金融機(jī)構(gòu)盈利性指標(biāo)突飛猛進(jìn),在某些領(lǐng)域與商業(yè)性金融形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì),這與其特定選擇性、非排他性及非利益誘導(dǎo)原則明顯沖突,人們不禁要發(fā)問(wèn),政策性金融的本質(zhì)是否已經(jīng)改變?是否還具有公共性特點(diǎn)?

政策性金融的實(shí)踐過(guò)程是政策性金融職能實(shí)現(xiàn)的過(guò)程,而政策性金融的職能是其本質(zhì)屬性的外在表現(xiàn),因此,政策性金融實(shí)踐過(guò)程的質(zhì)量直接影響其本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)程度。但其反命題,即政策性金融的屬性自動(dòng)或必然決定政策性金融實(shí)踐,卻是不完全成立的。之所以該反命題是偽命題,關(guān)鍵在于政策性金融實(shí)踐的名義主體與執(zhí)行主體是有差異的。如前文所述,政策性金融公共性源于國(guó)家的公共性,因而國(guó)家是政策性金融的名義實(shí)踐主體并決定政策性金融的屬性。但在現(xiàn)實(shí)生活中,國(guó)家本身并沒(méi)有固定、顯性的存在形式,而需要特定的執(zhí)行主體(政府機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員等)具體操作政策性金融的實(shí)踐。執(zhí)行主體作為政策性金融制度的代理,通過(guò)調(diào)整、規(guī)范其自身行為適應(yīng)既定的政策性金融制度,實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能,體現(xiàn)公共性的存在。但與此同時(shí),個(gè)人和機(jī)構(gòu)不僅被動(dòng)地執(zhí)行既定的政策,而且還會(huì)對(duì)制度制定具有一定的主觀能動(dòng)作用。由于個(gè)人和機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)的客觀局限性或出于特殊目的的考慮,制度的設(shè)定難免會(huì)與客觀要求出現(xiàn)一定的偏差,而這種偏差一旦體現(xiàn)在具體的實(shí)務(wù)操作過(guò)程中就表現(xiàn)為政策性金融執(zhí)行主體對(duì)政策性金融制度及其本質(zhì)屬性的偏離。此外,除了上述因素對(duì)政策性金融實(shí)踐的影響,對(duì)某些具體因素的折中或讓步也是實(shí)踐工作中難以避免的情況。這種理論與實(shí)踐的偏差是任何國(guó)家政策制定、實(shí)施過(guò)程中都難以回避的問(wèn)題,而非我國(guó)政策性金融實(shí)踐面對(duì)的特殊性問(wèn)題。

因此,理論上看似完美的東西在實(shí)踐中未必全然有效；一些實(shí)踐中暴露的缺陷也未必是理論本身的問(wèn)題。所以說(shuō)政策性金融的實(shí)踐與政策性金融的屬性是不同層次上的概念,不能因?yàn)檎咝越鹑趯?shí)踐出現(xiàn)了問(wèn)題就對(duì)國(guó)家及政策性金融所具有的固有屬性持完全否定的態(tài)度。

但是,國(guó)家畢竟是政策性金融的名義實(shí)踐主體,對(duì)政策性金融實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的與公共性相違背的事實(shí)仍具有不可推卸的責(zé)任,這就要求國(guó)家利用其特有的強(qiáng)制性權(quán)力采取必要的措施盡可能地減少種種因素造成的政策偏離,除了上文提到的法律措施,還可以在財(cái)經(jīng)紀(jì)律、財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面加大改革力度。當(dāng)然,實(shí)現(xiàn)制度完善、監(jiān)督有效等都需要一定的時(shí)間,需要各項(xiàng)配套措施的整體落實(shí),絕非一朝一夕的工夫。因此,不論是理論工作者還是實(shí)務(wù)工作者,都應(yīng)自覺(jué)地本著實(shí)事求是的態(tài)度,在借鑒西方政策性金融實(shí)踐過(guò)程中多結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情,少一些空想,多一些實(shí)際,讓我國(guó)政策性金融在歷經(jīng)20年風(fēng)雨后能借著改革的東風(fēng)迎來(lái)又一春。