宋辰浩

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地資源變得日益稀缺，我國(guó)城市用地已經(jīng)變得供不應(yīng)求。土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀升，導(dǎo)致城市房產(chǎn)價(jià)格居高不下。面對(duì)日益飆漲的房地產(chǎn)價(jià)格，很多城市居民迫于經(jīng)濟(jì)壓力不得不將目光投向城市近郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體土地上本該屬于當(dāng)?shù)卮迕袼械姆课荩瓦@樣“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)運(yùn)而生。小產(chǎn)權(quán)房以其低廉的價(jià)格吸引了普通群眾的廣泛關(guān)注，給房地產(chǎn)市場(chǎng)造成巨大沖擊，被國(guó)家管理部門定性為違法建筑物。盡管如此，游離于法律和政策之外的“小產(chǎn)權(quán)房”卻屢禁不絕，其大量的存在對(duì)我國(guó)耕地造成破壞，影響了國(guó)家稅收收入等?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”該去該留？我國(guó)相關(guān)法律又該如何規(guī)制，成為目前亟待解決的重要問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；集體土地使用權(quán)；法律風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

一、小產(chǎn)權(quán)房的概念、特征及類型

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

所謂的‘小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。國(guó)家法律法規(guī)中從來(lái)沒(méi)有“小產(chǎn)權(quán)房”的相關(guān)概念，法律意義的房屋產(chǎn)權(quán)也是完全所有權(quán)的概念，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”在現(xiàn)有的法律來(lái)看其實(shí)是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的特征

1.銷售價(jià)格低廉性

“小產(chǎn)權(quán)房”之所有廣受各大群眾的歡迎、政府屢禁不止的重要原因就在于其價(jià)格低廉，這也是小產(chǎn)權(quán)房最基本的特征。我國(guó)現(xiàn)行法律明確規(guī)定開(kāi)發(fā)商品房不僅要繳納國(guó)有土地出讓金，還要分期繳納各種稅費(fèi)①。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在商品房開(kāi)發(fā)成本當(dāng)中各種稅費(fèi)和出讓金的比例就占到了50%?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”由于在使用過(guò)程中沒(méi)有繳納任何的稅費(fèi)和土地出讓金，所以低廉的成本也促成“小產(chǎn)權(quán)房”低廉的銷售價(jià)格。通常而言，和同地區(qū)、同條件的正規(guī)商品房售價(jià)相比，“小產(chǎn)權(quán)房”的銷售價(jià)格只有其價(jià)格的40%—60%②。

2.買受人的權(quán)利缺乏保障

首先，小產(chǎn)權(quán)房買受人缺少產(chǎn)權(quán)。小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)是集體土地制，缺乏國(guó)家認(rèn)可的土地使用證書(shū)，只有村委會(huì)或鄉(xiāng)政府蓋章證明的房屋所有權(quán)證書(shū)，因?yàn)轭C證主體缺乏合法性而使房屋所有權(quán)效力缺失，買受人無(wú)法擁有合法的房屋產(chǎn)權(quán)。其次，法律無(wú)法保障小產(chǎn)權(quán)房買受人的民事權(quán)利，如房屋轉(zhuǎn)賣、抵押以及繼承等。

最后，無(wú)法確保小產(chǎn)權(quán)房買受人其他方面的權(quán)益。小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)工程多由小建筑商承包，房屋的質(zhì)量無(wú)法保證，而且開(kāi)發(fā)的過(guò)程也無(wú)相關(guān)部門的監(jiān)督。

3.涉及利益主體復(fù)雜性

“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題十分復(fù)雜，牽扯到的主體很多，有開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民集體組織、各級(jí)地方政府和國(guó)務(wù)院各部門等。國(guó)務(wù)院和各級(jí)主管部門對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的處理也僅限于農(nóng)民權(quán)益的保障、農(nóng)地耕地的保護(hù)以及國(guó)家糧食的安全等，只有從利益主體的關(guān)系、內(nèi)部的利益格局角度來(lái)進(jìn)行深入的分析小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，才能從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題。

4.地理位置特殊

農(nóng)村集體土地性質(zhì)決定其地理位置的特殊性。農(nóng)村集體土地多集中在城市的周邊，由于小產(chǎn)權(quán)房是由村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或聯(lián)合其他開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的，其房產(chǎn)的建設(shè)者決定其存在位置和正規(guī)商品房的區(qū)別，同時(shí)小產(chǎn)權(quán)房的出售對(duì)象主要是城市居民或本集體以外的居民，或是城市外來(lái)務(wù)工人員，買受人的經(jīng)濟(jì)能力決定其只能購(gòu)買價(jià)格低廉的房屋，而小產(chǎn)權(quán)房正好可以滿足這一購(gòu)房群體的需求。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

（一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的社會(huì)成因

1.城市商品房?jī)r(jià)格居高不下

由于城市商品住房?jī)r(jià)格過(guò)高，低收入家庭要想實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”夢(mèng)想，“小產(chǎn)權(quán)房”是其最佳的選擇。雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)政策，限制銀行貸款的金額，對(duì)購(gòu)買房地產(chǎn)和城市的首付價(jià)格規(guī)定的最低金額實(shí)行進(jìn)一步的限制，似乎取得了一些成果，但昂貴的價(jià)格還是很多的低收入家庭倍感壓力。從某種意義上說(shuō)，選擇購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”是一種無(wú)奈之舉，即使他們知道買小產(chǎn)權(quán)房風(fēng)險(xiǎn)很大，但為了在城市有個(gè)自己的家，依然會(huì)選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房。

2.新農(nóng)村建設(shè)提供了有利條件

為了使耕地得到保護(hù)和改善農(nóng)村居民的生活條件，國(guó)家提出建設(shè)新農(nóng)村宅基地相結(jié)合的方式，在經(jīng)濟(jì)條件足夠，農(nóng)民自愿的前提下，通過(guò)鎮(zhèn)，村統(tǒng)一規(guī)劃，指導(dǎo)農(nóng)村住房往村、鎮(zhèn)的中心建設(shè)，將剩下的宅基地進(jìn)行復(fù)墾集中整理③。繼十七屆三中全會(huì)提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)后，剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。另外，農(nóng)村集體組織可以向農(nóng)村集體組織以外的居民出售這些剩余的住宅，這使得這樣的“小產(chǎn)權(quán)房”蓬勃發(fā)展，屢禁不止。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的法律成因

1.不合理的城鄉(xiāng)二元化的土地制度

我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市土地歸國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)土地也歸國(guó)家所有，但法律不包括歸國(guó)家所有土地；宅基、自留地、自留山也屬于集體所有?！薄睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“根據(jù)法律規(guī)定，集體所有的土地屬于村民集體所有，經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或者村委會(huì)。使我國(guó)獨(dú)特的國(guó)家和集體所有的二元土地制度形成，根據(jù)不同主體城市和農(nóng)村行使不同的農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

2.不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利一體化的立法原則

從中國(guó)的立法結(jié)構(gòu)來(lái)看，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押時(shí)，房屋產(chǎn)權(quán)和占用土地的使用權(quán)必須同時(shí)轉(zhuǎn)讓或抵押”和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定“轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，也應(yīng)一同轉(zhuǎn)讓建筑物及其附屬物的所有權(quán)?！辈⑶乙?guī)定，當(dāng)土地使用者轉(zhuǎn)讓地上建筑物及其附著物的所有權(quán)時(shí)，必須同時(shí)轉(zhuǎn)讓占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，不包括以動(dòng)產(chǎn)形式對(duì)地上建筑物及其附著物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?！敝袊?guó)的《物權(quán)法》規(guī)定：“再轉(zhuǎn)讓，交換，贈(zèng)與或補(bǔ)貼的建設(shè)用地使用權(quán)，建筑物及其房屋配套設(shè)施也會(huì)遭受罰款?！?47條規(guī)定：“在轉(zhuǎn)讓、交換、贈(zèng)與或資助房屋及附屬設(shè)施時(shí)，建筑物及其被占領(lǐng)的配套設(shè)施也要受到處分。從這些條款的規(guī)定看出，我們目前如果處分土地使用權(quán)，也同時(shí)會(huì)處分房屋及其地上建筑物、附屬設(shè)施，反之，我國(guó)目前實(shí)行的立法模式是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利一體化，換句話說(shuō)就是房和地之間是不可分割的關(guān)系。

三、小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的負(fù)面影響

（一）小產(chǎn)權(quán)房的存在可能導(dǎo)致國(guó)家耕地的不安全

從理論上講，小產(chǎn)權(quán)房與耕地保護(hù)并不矛盾。采取以現(xiàn)有的農(nóng)村集體建設(shè)用地建小產(chǎn)權(quán)房的行為進(jìn)行集約用地一般是可以不用占用耕地的。然而，事實(shí)上監(jiān)管不力，一些小產(chǎn)權(quán)房的確是通過(guò)占領(lǐng)和破壞耕地得以修建的，也會(huì)影響到糧食的供應(yīng)。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的存在可能導(dǎo)致國(guó)家稅收收入的減少

小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和銷售使開(kāi)發(fā)商節(jié)省很多稅費(fèi)，如土地轉(zhuǎn)讓和出售不動(dòng)產(chǎn)營(yíng)業(yè)稅、印花稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅以及房管局收取的住房交易手續(xù)費(fèi)、房屋所有權(quán)注冊(cè)，國(guó)土資源局處的申報(bào)登記費(fèi)，規(guī)劃局收取的市政公用設(shè)施配套費(fèi)，由城管局收取的衛(wèi)生費(fèi)、賠償城市綠化費(fèi)、城市道路挖掘修復(fù)費(fèi)等，其目的是為了發(fā)展房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所征收的稅費(fèi)④。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的存在使買售人權(quán)利的不確定

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，集體土地流轉(zhuǎn)的只是集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，無(wú)法在市場(chǎng)上進(jìn)行交易，所以業(yè)主不能買賣、轉(zhuǎn)讓、遺贈(zèng)房屋等。由于小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)集體土地及建筑將不會(huì)獲得由房屋管理部門出具的合法產(chǎn)權(quán)證書(shū)，所以小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)不得轉(zhuǎn)讓或交易，買房者的所有權(quán)和土地的小產(chǎn)權(quán)房使用權(quán)的合法權(quán)益不能得到保障。

四、小產(chǎn)權(quán)房法律規(guī)制的建構(gòu)

（一）積極探索土地制度的改革模式

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第11條規(guī)定：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這次三中全會(huì)，涉及農(nóng)村集體土地部分的決定，意在強(qiáng)化土地的資產(chǎn)或稱財(cái)產(chǎn)屬性，使其能流轉(zhuǎn)，與各種資源實(shí)現(xiàn)組合，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，意義非常大。相應(yīng)的，土地的對(duì)農(nóng)民的保障屬性，會(huì)有所弱化，需要在城市化進(jìn)程創(chuàng)造農(nóng)民移居和就業(yè)條件，減少可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要想禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣行為，就應(yīng)該從小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)抓起，從根源上遏制小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)。如果只是簡(jiǎn)單的判定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無(wú)效是無(wú)法從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的。

（二）規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)發(fā)展的法律途徑

1.要完善農(nóng)村土地利用管理、加強(qiáng)土地監(jiān)管

首先，規(guī)范宅基地管理。按照城鄉(xiāng)建設(shè)總體要求和保護(hù)耕地、布局合理、集約用地以及控制增量的總方針，結(jié)合土地資源合理布局農(nóng)村居民點(diǎn)的范圍、數(shù)目和用地規(guī)模，根據(jù)節(jié)約集約用地制度對(duì)農(nóng)村宅基地的標(biāo)準(zhǔn)合理的修訂⑤。其次，贊成宅基地退出。中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，大量的宅基地沒(méi)有得到合理利用的現(xiàn)象，可以嘗試鼓勵(lì)宅基地退出機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。最后是改革土地行政管理體制，加強(qiáng)土地監(jiān)管。在土地管理體制上筆者認(rèn)為應(yīng)進(jìn)一步改革，建立土地管理部門的中央垂直管理體制，強(qiáng)化政府的土地管理職能，加強(qiáng)土地的集中統(tǒng)一管理，賦予土地管理部門必要的行政處罰，建立與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.加快建立和完善房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)立法

房地產(chǎn)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)、引導(dǎo)和支柱產(chǎn)業(yè)，房?jī)r(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)適應(yīng)國(guó)民收入水平，房?jī)r(jià)的不穩(wěn)定不僅會(huì)在一定程度上影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，決定著部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方向。一味地讓房?jī)r(jià)硬著陸，使很多地方都買不起房子。住房問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成影響的民生問(wèn)題，穩(wěn)定房?jī)r(jià)同時(shí)也是各級(jí)政府的重要責(zé)任。

合理調(diào)控，抑制投機(jī)性住房需求。政府可以從消費(fèi)者層面制定優(yōu)惠政策來(lái)引導(dǎo)合理消費(fèi)需求，如給予第一次購(gòu)買普通的中小面積購(gòu)房者更多的優(yōu)惠，包括減免稅費(fèi)和支持信貸等，對(duì)城市有一份穩(wěn)定的工作并工作一定年限的農(nóng)民工給予同樣優(yōu)惠。

加快房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管立法。房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管必須要加強(qiáng)，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定的發(fā)展。加快房地產(chǎn)的市場(chǎng)監(jiān)管立法速度，嚴(yán)格監(jiān)管房地產(chǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息披露、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等實(shí)施，執(zhí)行處罰的約束力。通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管嚴(yán)格的查處房地產(chǎn)市場(chǎng)的非法交易行為，以促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，通過(guò)實(shí)施激勵(lì)制度和不良信息披露制度，讓法律的激勵(lì)和懲戒作用得以充分的發(fā)揮，完善政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)化和公開(kāi)化的運(yùn)行。

3.要完善社會(huì)保障立法

首先，應(yīng)該建立農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度，使農(nóng)村的社會(huì)保障立法能夠更加的健全。按照建立農(nóng)村社會(huì)保障的方針和原則建立一個(gè)科學(xué)化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，具有中國(guó)特色的融合養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利于一體的城鄉(xiāng)結(jié)合的社會(huì)保障體系，使社會(huì)全體成員和農(nóng)村勞動(dòng)者在遭遇年老、疾病、面臨工作能力的喪失和其他困難時(shí)，生活可以得到最基本的保障，是人人都享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等待遇。

其次，要完善城市住房保障體系，加快《住房保障法》立法?！斗缮系谋Ｕ戏俊凡莅傅睦碚摵蛯?shí)踐版的融合已經(jīng)完成?！蹲》勘Ｕ献》糠ā纷钪饕怯脕?lái)保障低收入人群生活住所問(wèn)題，所以它的出臺(tái)對(duì)福利國(guó)家的建設(shè)意義重大，還有加快保障住房的建設(shè)也能有效抑制小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)發(fā)展，可以有效解決保障性住房的資金、建設(shè)、使用等問(wèn)題。另外要加大建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的力度。為了有效的控制房?jī)r(jià)的上漲，法國(guó)政府大力推行廉租房制度，要求開(kāi)發(fā)商建設(shè)的住房必須包括廉租房，而且廉租房的質(zhì)量還要有保證，廉租房的平均房租比私人住房租金便宜。

總結(jié)

小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，盡管對(duì)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體系造成沖擊，引發(fā)各種社會(huì)問(wèn)題，但不可否認(rèn)的是，是政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管失靈結(jié)果，農(nóng)民土地意識(shí)萌芽、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)是城鎮(zhèn)居民對(duì)無(wú)法接受的高房?jī)r(jià)的規(guī)避，更是極大的挑戰(zhàn)我國(guó)現(xiàn)行集體建設(shè)的用地流轉(zhuǎn)制度。

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生既有社會(huì)原因又有法律成因，社會(huì)原因是城市商品房?jī)r(jià)格居高不下，缺乏健全的住房保障體制，農(nóng)民和集體與政府的利益博弈等，法律成因是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利一體化的立法原則及不合理的城鄉(xiāng)二元化的土地制度等。目前在建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的過(guò)程中就存在很多問(wèn)題，小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買、轉(zhuǎn)讓、出租等也要承擔(dān)一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)秉承平等原則來(lái)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，把握好處理小產(chǎn)權(quán)房的原則，協(xié)調(diào)各方利益。要嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)管小產(chǎn)權(quán)房的拆遷行為，逐步實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化，完善合理公平的城鄉(xiāng)土地制度，健全小產(chǎn)權(quán)房屋拆遷補(bǔ)償制度。（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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[11] 戴超，席楓.“小產(chǎn)權(quán)房”的負(fù)外部性分析[J].全國(guó)商情（經(jīng)濟(jì)理論研究），2007（12）.

[12] [美]博登海默.法理學(xué)·法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版.

[13] 凱特·格林、喬·克斯雷.土地法[M].北京：法律出版社社，2003年版.

[14] 劉俊.土地權(quán)利沉思錄[M].北京：法律出版社，2009年版.

注解：

① 例如：土地使用費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)、市政配套設(shè)施費(fèi)、營(yíng)業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅費(fèi)及教育費(fèi)附加、印花稅、增值稅、契稅、企業(yè)個(gè)人所得稅、個(gè)人所得稅等。

② 惠向紅：《淺議“小產(chǎn)權(quán)房”的成因及其對(duì)策》，載于《魅力中國(guó)》2011年第14期，第10頁(yè)。

③ 鄭妮：《論統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中“小產(chǎn)權(quán)房”之法律解決路徑》，載于《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第3期，第22頁(yè)

④ 董金社.切實(shí)降低房地產(chǎn)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)[J].城市開(kāi)發(fā).2010.（4）.12

⑤ 劉濤.論小產(chǎn)權(quán)房與我國(guó)土地的利益分配[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2008.（3）.54