陳霞，王彩波

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家自主性關(guān)系考察
——基于改革開(kāi)放前后的比較視角

陳霞，王彩波

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130012)

國(guó)家自主性理論為解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種分析視角。以改革開(kāi)放為歷史分界點(diǎn)，國(guó)家由絕對(duì)自主向有限自主的轉(zhuǎn)變推動(dòng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。國(guó)家社會(huì)關(guān)系從同構(gòu)到分離催生了一個(gè)相對(duì)自主的社會(huì)，中央地方關(guān)系從封閉到開(kāi)放塑造了以創(chuàng)新和發(fā)展為特征的地方自主性。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后，國(guó)家自主性面臨失衡困境，需要思考如何重塑國(guó)家自主性的均衡性。一方面，塑造有限政府，構(gòu)建協(xié)同共治體系。另一方面，塑造有效政府，提升公共服務(wù)能力。

國(guó)家自主性；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地方政府；國(guó)家；社會(huì)

中國(guó)改革開(kāi)放30多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了前所未有的“中國(guó)發(fā)展奇跡”，我們經(jīng)常使用“改革開(kāi)放”這一概念作為一個(gè)歷史分界點(diǎn)來(lái)描述中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一分界點(diǎn)不僅僅是一個(gè)具有重大歷史意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的起點(diǎn)①，它的背后隱藏著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邏輯變化和中國(guó)社會(huì)變革的方向轉(zhuǎn)變。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于自主性的國(guó)家制定正確的經(jīng)濟(jì)政策和分權(quán)讓利的結(jié)果，中國(guó)依靠自主性的國(guó)家形態(tài)創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡。那么，是何種變化促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后中國(guó)面臨何種困境？本文以國(guó)家自主性理論為分析視角，對(duì)改革開(kāi)放前后的國(guó)家自主性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系進(jìn)行比較考察。

一、國(guó)家自主性：理論來(lái)源與分析概念

(一)理論來(lái)源：回歸國(guó)家學(xué)派與國(guó)家自主性

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，回歸國(guó)家學(xué)派②及其國(guó)家自主性理論成為研究國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的一個(gè)新范式?；貧w國(guó)家學(xué)派的核心代表人物斯考切波(Theda Skocpol)最先提出了國(guó)家潛在自主性的概念，她指出：“作為一種對(duì)特定領(lǐng)土和人民主張其控制權(quán)的組織，國(guó)家可能會(huì)確立并追求一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)，這就是通常所說(shuō)的‘國(guó)家自主性’(state autonomy)?！盵1](10)之后，諸多學(xué)者以國(guó)家自主性為分析概念考察不同國(guó)家的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題，并逐漸形成了以“國(guó)家自主性”為中心的理論體系和研究范式。

回歸國(guó)家學(xué)派把國(guó)家研究看作是一種研究路徑和范式，構(gòu)建了一種新的國(guó)家理論。這種構(gòu)建突破了近代以來(lái)國(guó)家中心主義偏重規(guī)范性探討的基本特征，實(shí)現(xiàn)了從概念推理到歷史現(xiàn)象研究的轉(zhuǎn)變。它突出強(qiáng)調(diào)“不能把國(guó)家簡(jiǎn)單看作利益競(jìng)爭(zhēng)的公共舞臺(tái)、競(jìng)爭(zhēng)力量的裁判或支配階級(jí)的工具，國(guó)家具有追求自己的偏好和利益的性質(zhì)，它能夠在一定程度上依照自己的偏好，按照自己的行為方式來(lái)貫徹自己的意志”[2](IX)。國(guó)家自主性理論在強(qiáng)調(diào)國(guó)家自主性偏好和特征的同時(shí)，同樣強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的差異性對(duì)國(guó)家自主性的影響。因此，只有把抽象的整體性國(guó)家分解成為特定歷史、政治社會(huì)背景下可以觀測(cè)、考察的具體要素(國(guó)家機(jī)構(gòu)、官僚體系、政策制度)，才能展開(kāi)對(duì)國(guó)家具體行為實(shí)踐的分析。

國(guó)家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系是國(guó)家自主性理論研究的核心內(nèi)容之一。回歸國(guó)家學(xué)派發(fā)展的“鑲嵌自主性”(embedded autonomy)理論主張經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能只是依賴于國(guó)家或市場(chǎng)其中的一方，國(guó)家只有在官僚體制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的鑲嵌才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。維斯(Linda Weiss)和霍布森(John M. Hobson)運(yùn)用這一理論具體分析了東亞的崛起，他們認(rèn)為東亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展案例實(shí)際上超越了國(guó)家主義論與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，東亞的成功發(fā)展在于在有效干預(yù)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家與市場(chǎng)的結(jié)合。國(guó)家自主性理論為解釋東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種分析視角和解釋概念。借鑒國(guó)家自主性理論及其核心概念來(lái)分析、理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)家自主性，特別是比較分析改革開(kāi)放前后國(guó)家自主性的變化，有望對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、困境提供有價(jià)值的啟示。

(二)分析概念：國(guó)家自主性的核心要素

運(yùn)用一種理論分析現(xiàn)實(shí)，我們首先需要界定基本的分析概念和確立基本的分析框架。對(duì)國(guó)家自主性的概念界定我們可以從解構(gòu)的角度入手，分解為以下兩個(gè)基本問(wèn)題。即國(guó)家自主性概念主要包含哪些構(gòu)成要素？國(guó)家如何實(shí)現(xiàn)其自主性偏好？這兩個(gè)基本問(wèn)題包含了國(guó)家自主性的基本內(nèi)涵及概念外延。國(guó)家自主性的基本構(gòu)成要素由自主性主體(國(guó)家)、自主性動(dòng)力(偏好、利益)和自主性行為(政策、制度)三部分構(gòu)成。國(guó)家自主性的概念外延是國(guó)家能力，因?yàn)椤皩⒁粋€(gè)國(guó)家產(chǎn)生的大量自我偏好視為自主性是沒(méi)有多大意義的，除非它能夠?qū)嵺`這些偏好”[3](13)，所以，考察國(guó)家自主性必須把國(guó)家能力納入進(jìn)來(lái)才有意義。

以國(guó)家自主性理論為視角的分析框架的確立，我們從整體性(橫向)和解構(gòu)性(縱向)兩個(gè)角度出發(fā)。一方面，整體性分析視角以國(guó)家社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)，涉及國(guó)家偏好的變化以及如何通過(guò)自身?yè)碛械馁Y源將其意志、偏好貫穿到整個(gè)社會(huì)之中，并且這種意志觀念可以作為社會(huì)的引擎和規(guī)范。另一方面，解構(gòu)性分析視角以中央地方關(guān)系為基礎(chǔ)，涉及體制內(nèi)中央—地方關(guān)系的變化和互動(dòng)，特別是重點(diǎn)關(guān)注其中變化的部分和環(huán)節(jié)，能更好地在比較的視角下考察中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家自主性的關(guān)系。因此，以國(guó)家偏好、國(guó)家行為和國(guó)家能力為基本分析概念，以國(guó)家社會(huì)關(guān)系、中央地方關(guān)系為分析角度，比較改革開(kāi)放前后國(guó)家自主性的變化是文章的基本分析框架。

二、改革開(kāi)放前后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)家自主性比較

市場(chǎng)化、放權(quán)讓利、改革開(kāi)放是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個(gè)核心關(guān)鍵詞，但理解這三個(gè)關(guān)鍵詞的前提是需要重點(diǎn)考察國(guó)家的地位和作用。因?yàn)橹袊?guó)的市場(chǎng)化改革是在國(guó)家主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的，這是大家能達(dá)成的一個(gè)基本共識(shí)。如果說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展緣于國(guó)家自主性的推動(dòng)，那么，為何改革開(kāi)放前的國(guó)家自主性沒(méi)能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展？問(wèn)題的關(guān)鍵在于國(guó)家自主性的限度問(wèn)題，對(duì)比中國(guó)改革開(kāi)放前后的國(guó)家自主性形態(tài)，我們可以用“有限自主”③(bounded-autonomy)這一概念來(lái)解釋。在國(guó)家社會(huì)關(guān)系層面，有限自主主要體現(xiàn)為國(guó)家社會(huì)關(guān)系從同構(gòu)到分離塑造了一個(gè)相對(duì)自主的社會(huì)。在中央地方關(guān)系層面，有限自主主要體現(xiàn)為分權(quán)驅(qū)動(dòng)發(fā)展，分權(quán)化改革提升了地方自主性。

(一)從絕對(duì)自主到有限自主：改革開(kāi)放前后國(guó)家自主性的轉(zhuǎn)變

改革開(kāi)放前，國(guó)家的自主性主要體現(xiàn)為一種絕對(duì)性特征的全能主義政治。國(guó)家以權(quán)力高度集中為特征實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的滲透和對(duì)地方的控制，這禁錮了個(gè)人、企業(yè)、地方政府的活力。國(guó)家不僅壟斷著絕大部分的資源，而且掌握著決策制定權(quán)，決策的集中、信息資源的封閉都成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力主要建立在意識(shí)形態(tài)激勵(lì)基礎(chǔ)之上，雖然國(guó)家有能力將全國(guó)的人力物力調(diào)動(dòng)起來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但基于全能主義國(guó)家理念的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并不能保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

改革開(kāi)放后，有限國(guó)家自主性形成了有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制。以市場(chǎng)化為基礎(chǔ)的分權(quán)化改革一方面重塑了國(guó)家社會(huì)關(guān)系、中央地方關(guān)系。從政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中釋放了流動(dòng)資源，同時(shí)也釋放了創(chuàng)造力，分權(quán)使地方政府和社會(huì)成為制度創(chuàng)新的源泉，而制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)，成為造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的關(guān)鍵。加之中央對(duì)物質(zhì)利益追求的認(rèn)可以及由此形成的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，均刺激著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面形成了對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。伴隨分權(quán)化改革而來(lái)的是國(guó)家自主性形態(tài)的轉(zhuǎn)變，即有限國(guó)家自主性。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性形成的依賴，以及在分權(quán)基礎(chǔ)上形成的新型中央—地方關(guān)系、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的、不以個(gè)人意志而改變的道路選擇，這本身就形成了一種對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。

(二)從同構(gòu)到分離：國(guó)家社會(huì)關(guān)系視角下國(guó)家自主性比較

分權(quán)驅(qū)動(dòng)發(fā)展是中國(guó)改革開(kāi)放的起點(diǎn)，中國(guó)改革開(kāi)放的基本的理念就是要釋放出公民個(gè)體和下級(jí)機(jī)構(gòu)的活力，以刺激其創(chuàng)造性和靈活性。這一釋放的過(guò)程是國(guó)家向社會(huì)和地方分權(quán)的過(guò)程，也是重塑國(guó)家—社會(huì)關(guān)系、中央—地方關(guān)系的過(guò)程。在國(guó)家—社會(huì)關(guān)系層面，改革開(kāi)放前后的變化主要體現(xiàn)為以“國(guó)家本位”為核心的國(guó)家社會(huì)同構(gòu)到以“國(guó)退民進(jìn)”為特征的國(guó)家社會(huì)分離。

改革開(kāi)放前，以“國(guó)家本位”為觀念形成了國(guó)家社會(huì)同構(gòu)的局面。國(guó)家社會(huì)同構(gòu)主要體現(xiàn)為國(guó)家對(duì)資源的壟斷和對(duì)個(gè)體的束縛。首先，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)資源的壟斷和控制禁錮了社會(huì)自主性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家壟斷著絕大部分的資源和信息，社會(huì)處于國(guó)家的全面控制之下而形成了一種“總體性社會(huì)”(Totalitarian Society)。以企業(yè)為例，國(guó)家決定著企業(yè)產(chǎn)品的數(shù)量、價(jià)格和方向，產(chǎn)權(quán)和政權(quán)的二合一使得企業(yè)的身份不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中以盈利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)主體，而變成國(guó)家行政力量的一個(gè)環(huán)節(jié)。具有政治性角色并沒(méi)有決定權(quán)的企業(yè)不可能有動(dòng)力和意愿去創(chuàng)新。其次，以國(guó)家單位為基礎(chǔ)對(duì)社會(huì)個(gè)體的控制束縛了個(gè)體自主性。改革開(kāi)放前國(guó)家行政權(quán)力以國(guó)家單位為中心實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的政治整合和控制，在城市主要是單位體制，在農(nóng)村主要是人民公社。國(guó)家單位集政治職能與經(jīng)濟(jì)職能于一體，通過(guò)控制資源分配凍結(jié)人口流動(dòng)，個(gè)體在經(jīng)濟(jì)上和政治上都依附于國(guó)家單位，從而對(duì)國(guó)家形成了全面依賴的狀態(tài)。國(guó)家與社會(huì)的同構(gòu)以犧牲社會(huì)的自主性為代價(jià)，國(guó)家呈現(xiàn)出一種絕對(duì)自主性特征，這種國(guó)家自主性形態(tài)不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因?yàn)闊o(wú)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、無(wú)社會(huì)自主性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致低效率甚至是無(wú)效率。

改革開(kāi)放后，以“國(guó)退民進(jìn)”為特征形成了國(guó)家社會(huì)分離的局面。由于國(guó)家社會(huì)同構(gòu)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因在于對(duì)資源的壟斷和個(gè)體的束縛，那么改革的起點(diǎn)自然是釋放資源和個(gè)體自由。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立提升了社會(huì)自主性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入改變了傳統(tǒng)國(guó)家全權(quán)的局面，催生了一個(gè)相對(duì)自主的社會(huì)，社會(huì)成為與國(guó)家并列、提供資源和機(jī)會(huì)的主體，也成為制度創(chuàng)新的源泉。仍然以企業(yè)為例，隨著放權(quán)讓利改革的推進(jìn)，企業(yè)獲得了更多的自主權(quán)和自主支配的資源。企業(yè)不再是行政力量的一個(gè)環(huán)節(jié)，而演變?yōu)榉e極主動(dòng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為社會(huì)帶來(lái)活力。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)政府對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)和倡導(dǎo)更是刺激了企業(yè)的發(fā)展活力。其次，中國(guó)社會(huì)的利益單元的轉(zhuǎn)換激發(fā)了個(gè)體自主性。改革開(kāi)放之后，中國(guó)的利益單元實(shí)現(xiàn)了以集體為中心向以個(gè)人/家庭為中心的轉(zhuǎn)換。特別是在農(nóng)村，產(chǎn)權(quán)制度激發(fā)了社會(huì)的活力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制不僅讓農(nóng)民獲得自主經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，更重要的是勞動(dòng)力自主使用、自主支配激發(fā)了個(gè)體自主性。在中國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)引發(fā)的“邊緣革命”④帶動(dòng)中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。改革開(kāi)放不僅釋放了流動(dòng)性資源，同時(shí)也釋放了個(gè)人，職業(yè)封閉性的打破使得個(gè)人對(duì)國(guó)家的依附性減弱。中國(guó)現(xiàn)代政治的一大標(biāo)志性成果，就是建立在職業(yè)分化與平等基礎(chǔ)之上的成就與功績(jī)?nèi)∠颉?/p>

(三)從封閉到開(kāi)放：中央地方關(guān)系視角下國(guó)家自主性比較

以央地關(guān)系為視角分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是很多學(xué)者⑤的切入點(diǎn)，如果以國(guó)家自主性為分析框架，從地方政府角度而言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府自主性的增強(qiáng)有直接的關(guān)聯(lián)性。分權(quán)過(guò)程中形成的以創(chuàng)新和發(fā)展為特征的地方自主性促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增強(qiáng)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的依賴。在中央地方關(guān)系層面，改革開(kāi)放前后的變化主要體現(xiàn)為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)由封閉到開(kāi)放、地方政府自主性逐步增強(qiáng)的一個(gè)過(guò)程。

改革開(kāi)放之前，地方政府形成的是以“塊塊”為主、單向服從型的“蜂窩狀”封閉體系。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的分權(quán)導(dǎo)致中國(guó)市場(chǎng)的碎塊化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下地方政府為了自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都盡力不讓本地區(qū)的資源和信息外流，地區(qū)封鎖導(dǎo)致資源配置率低下和重復(fù)性建設(shè)。分權(quán)化賦予了地方政府的權(quán)力和動(dòng)機(jī)使得地方保護(hù)主義凸顯。結(jié)果是兩次分權(quán)都以失敗終結(jié)，地方政府以“塊塊”為主的自給型體制的形成，所謂的“諸侯經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致中國(guó)市場(chǎng)的碎塊化。另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的分權(quán)導(dǎo)致中國(guó)市場(chǎng)的封閉化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央和地方的關(guān)系是命令?服從型，權(quán)力下放保持了縱向的中央控權(quán)，但割斷了橫向?qū)用娓鱾€(gè)地方之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、打破了信息的平衡分布，加上地方政府保護(hù)主義傾向使得地方政府的經(jīng)濟(jì)行為追求“小而全”的封閉經(jīng)濟(jì)體系。結(jié)果是地方政府自給自足“蜂窩狀”⑥(honeycomb-structure)封閉體系的形成。而高效率經(jīng)濟(jì)體制需要建立在信息和資源流通開(kāi)放的基礎(chǔ)之上，封閉的地方政府阻礙著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

改革開(kāi)放之后，地方政府封閉性被打破，地方自主性逐步增強(qiáng)。一方面，市場(chǎng)機(jī)制的引入和對(duì)外開(kāi)放的實(shí)行打破了地方政府的橫向封閉性。在中國(guó)原有的官僚體制的結(jié)構(gòu)中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是中國(guó)經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)增長(zhǎng)的秘籍之一。“行政管理的分權(quán)化和地方官員激勵(lì)的市場(chǎng)化，這是中國(guó)行政體制的靈活性、動(dòng)員能力的重要來(lái)源?！盵4](23)市場(chǎng)機(jī)制的引入不僅打破了地方政府的封閉性，而且實(shí)現(xiàn)了信息和資源的流通，為高效經(jīng)濟(jì)體制的形成提供了基礎(chǔ)和條件。另一方面，地方政府從政策執(zhí)行者逐漸發(fā)展為一個(gè)擁有獨(dú)立性權(quán)力、獨(dú)立性利益的主體。分權(quán)化改革賦予地方政府獲得自主性的條件和能力，分稅制改革賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)，人事制度改革賦予地方政府人事自主權(quán)，而且“在政治的維度上，中央政府將相當(dāng)部分的決策權(quán)力下放給各級(jí)地方政府，使地方政府享有一定的自主性，從而形成一個(gè)類似于聯(lián)邦制的框架。該框架對(duì)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)作出了巨大的貢獻(xiàn)”[5](139)。分權(quán)化改革在政治和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面調(diào)動(dòng)著地方政府的發(fā)展積極性，事權(quán)和財(cái)權(quán)加上以政治晉升為目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)，驅(qū)使地方政府在自主權(quán)基礎(chǔ)上擴(kuò)大其自主性空間，增強(qiáng)其自主性能力。

三、過(guò)度與不足并存：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中國(guó)家自主性的失衡

國(guó)家在向社會(huì)和地方分權(quán)的過(guò)程中形成了有限自主國(guó)家形態(tài)，并有效促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。但以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為中心的中國(guó)面臨一個(gè)悖論：一方面經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，社會(huì)發(fā)展的滯后使得很多人不能共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；另一方面經(jīng)濟(jì)若不發(fā)展，很多人會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的不發(fā)展而受害。在國(guó)家層面就體現(xiàn)為國(guó)家自主性呈現(xiàn)出過(guò)度與不足的失衡局面。

(一)警惕掠奪性政府：國(guó)家專制性權(quán)力的過(guò)度

國(guó)家自主性權(quán)力可以劃分為兩種：一是國(guó)家專制性權(quán)力(despotic power)，即國(guó)家可以不與公民社會(huì)進(jìn)行制度化協(xié)商而開(kāi)展活動(dòng)的范圍；二是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力(infrastructural power)，即國(guó)家在其統(tǒng)治領(lǐng)域內(nèi)滲透公民社會(huì)并有效實(shí)施其政治決策的能力。[6](5?8)關(guān)于目前的中國(guó)政府能力，有兩種聲音，一種是認(rèn)為政府權(quán)限過(guò)多，限制了市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用；一種認(rèn)為政府能力太弱，對(duì)很多問(wèn)題力不從心。兩種聲音的差異性體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中國(guó)家建設(shè)面臨的困境。經(jīng)濟(jì)單兵前行導(dǎo)致的收入差距、經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展引發(fā)的社會(huì)不公、中國(guó)社會(huì)治理面臨的失衡與斷裂⑦等問(wèn)題，都對(duì)政府能力帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。王紹光稱之為“中國(guó)政治怪象”(the paradox of Chinese politics)。

國(guó)家自主性的過(guò)度主要是國(guó)家專制性權(quán)力過(guò)度限制了社會(huì)和市場(chǎng)充分發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)在社會(huì)自主性不足和市場(chǎng)作用發(fā)揮不足兩個(gè)方面。一是社會(huì)自主性不足。改革開(kāi)放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、國(guó)家社會(huì)的分離改變了國(guó)家的“全權(quán)性”，確實(shí)塑造了一個(gè)相對(duì)自主的社會(huì)。但中國(guó)政府仍然承擔(dān)著許多社會(huì)自身能自我管理的職能，社會(huì)自主性仍然具有提升的空間。二是市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不足。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本走向成熟，政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的干預(yù)、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、實(shí)現(xiàn)從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變是21世紀(jì)政府改革的目標(biāo)取向。但目前仍然存在政府錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象，不利于有序競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展。

(二)警惕俘獲型政府：國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的不足

國(guó)家自主性的不足主要體現(xiàn)在國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力為基礎(chǔ)的公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面和利益集團(tuán)對(duì)國(guó)家行為的影響方面。首先，公共服務(wù)產(chǎn)品供給呈現(xiàn)不足性和非均衡性。國(guó)家滲透力的強(qiáng)弱是判斷國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家滲透力弱的表現(xiàn)一是不能直接從社會(huì)中抽取資源，二是抽取的資源分配不均衡。中國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的不足主要體現(xiàn)在公共服務(wù)產(chǎn)品的供給和分配方面。國(guó)家在涉及住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給方面體現(xiàn)出國(guó)家能力的“不足”。在社會(huì)階層分化加劇、貧富差距拉大的背景下，市場(chǎng)化改革對(duì)住房、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的沖擊導(dǎo)致弱勢(shì)群體的基本社會(huì)保障利益受損，但國(guó)家力量在這方面顯得比較薄弱。

其次，利益集團(tuán)的形成增加了國(guó)家偏離公共利益的概率。中國(guó)改革開(kāi)放始于“放權(quán)讓利”和“讓一部分人先富起來(lái)”的理念，這必然導(dǎo)致社會(huì)利益格局的分化和分層。中國(guó)多年的市場(chǎng)化改革導(dǎo)致利益集團(tuán)的存在是不可避免的現(xiàn)實(shí)，問(wèn)題不在于利益集團(tuán)的形成和存在，而在于國(guó)家能否不受利益集團(tuán)的影響而保持中立性，制定符合公共利益方向的國(guó)家政策。若國(guó)家政策被利益集團(tuán)影響或者綁架就意味著國(guó)家自主性會(huì)異化為利益集團(tuán)的自主性而偏離社會(huì)公平的軌道。從而增加損害弱勢(shì)群體利益的幾率。例如房地產(chǎn)領(lǐng)域，改革房地產(chǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平，但現(xiàn)實(shí)情況是如果國(guó)家受到相關(guān)利益群體的影響，改革的真正含義就存在異化扭曲的可能，也代表著權(quán)力和腐敗的結(jié)合。

四、國(guó)家自主性的重塑：國(guó)家有限?有效自主形態(tài)的建構(gòu)

我們的理論如何指導(dǎo)我們對(duì)國(guó)家自主性作出客觀的評(píng)價(jià)？國(guó)家自主性應(yīng)該被強(qiáng)化還是被弱化，答案取決于一國(guó)的實(shí)際歷史背景，因?yàn)閲?guó)家自主性概念具有中立性特征。對(duì)國(guó)家自主性的分析要根據(jù)具體國(guó)境而言，國(guó)家回歸學(xué)派的國(guó)家自主性概念的應(yīng)用范圍最主要是西方國(guó)家，而西方國(guó)家是“強(qiáng)社會(huì)，弱國(guó)家”，所以，國(guó)家自主性是需要強(qiáng)化而不是弱化的一方。但在中國(guó)一方面不能回避國(guó)家自主性限度問(wèn)題，因?yàn)橹袊?guó)仍然處于“弱社會(huì)，強(qiáng)國(guó)家”狀態(tài)。另一方面不能回避國(guó)家建設(shè)問(wèn)題?！笆袌?chǎng)自身依靠一套從屬性的社會(huì)制度網(wǎng)絡(luò)，其運(yùn)行則通常由國(guó)家來(lái)建構(gòu)并維系。”[7](297)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)都需要國(guó)家有效引導(dǎo)，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)治理秩序必須配以有效的國(guó)家管理模式。我們需要思索如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主性的均衡性以及如何建構(gòu)一個(gè)良治政府。

(一)塑造有限政府，構(gòu)建協(xié)同共治體系

中國(guó)有限政府的塑造意味著國(guó)家權(quán)力控制范圍的適度縮小，重新調(diào)整國(guó)家市場(chǎng)關(guān)系、國(guó)家社會(huì)關(guān)系，讓市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮更多的治理功能，“建構(gòu)一個(gè)由政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)共同構(gòu)成的多中心治理體系”[8](306)，形成三種治理主體相對(duì)平衡的協(xié)同共治體系。

首先，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。十八屆三中全會(huì)《決定》提出深化經(jīng)濟(jì)體制改革要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這指明了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的方向。界限分明的國(guó)家權(quán)力清單有利于現(xiàn)代市場(chǎng)體系的發(fā)展，只有國(guó)家與市場(chǎng)各司其職，才能推進(jìn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展。其次，提升社會(huì)自主性。強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)才是中國(guó)未來(lái)的國(guó)家自主性狀態(tài)，強(qiáng)社會(huì)的塑造意味著個(gè)體和社會(huì)活動(dòng)空間的不斷擴(kuò)大和自治能力的不斷提升。從中國(guó)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)而言，國(guó)家要放權(quán)社會(huì)，“尋求社會(huì)通過(guò)民主參與、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、自治結(jié)社以及輿論影響而對(duì)國(guó)家政治決策進(jìn)行參與和影響”[9](277)。

(二)塑造有效政府，提升公共服務(wù)能力

中國(guó)有效政府的塑造意味著提升國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，國(guó)家建設(shè)的重心由建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。首先，以社會(huì)公正為導(dǎo)向，增強(qiáng)公共服務(wù)產(chǎn)品供給能力。公平制度的建構(gòu)、貧富差距懸殊的消解、弱勢(shì)群體利益的保護(hù)應(yīng)該遵守“差異化原則”，依法逐步完善以機(jī)會(huì)平等、分配公平、權(quán)利平等為內(nèi)容的普惠型社會(huì)公平保障體系和民生福利體系。其次，以公共利益為目標(biāo)，保障公共政策公共性?！敖⒁粋€(gè)保護(hù)基本權(quán)利、限制政府對(duì)其公民劫掠的法律體系是全球公認(rèn)的對(duì)一個(gè)合理的人權(quán)社會(huì)制度的要求。”[10](315)國(guó)家決策要以公共性為原則而不受利益集團(tuán)影響和綁架。只有當(dāng)一個(gè)國(guó)家能行使更多的社會(huì)管理職能而能成功防止被少數(shù)權(quán)貴俘獲時(shí)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的公正增長(zhǎng)和社會(huì)的有效治理，民族國(guó)家建設(shè)的普適性經(jīng)驗(yàn)是增強(qiáng)國(guó)家的自主性，減少國(guó)家的依附性。[11](31?44)有限性與有效性是中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)良治的基本方向。

需要注意的一點(diǎn)是，塑造有限政府并不代表對(duì)“最小政府”的追求，不代表無(wú)限度的弱化政府行為，政府和國(guó)家建設(shè)要先于民主化進(jìn)程，非洲和拉丁美洲已經(jīng)用事實(shí)告訴我們脆弱的政府不能促進(jìn)國(guó)家的民主發(fā)展。正如福山提出的強(qiáng)政府、法治和民主問(wèn)責(zé)構(gòu)成了良治政府的三個(gè)要素，而強(qiáng)政府是第一位的?！案鲊?guó)之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度?！盵12](1)中國(guó)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和自主性社會(huì)的塑造必須以有效的國(guó)家管理為前提。

注釋：

① 這并不代表改革開(kāi)放之前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)是不增長(zhǎng)的，在改革開(kāi)放前中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雖然經(jīng)歷了“大躍進(jìn)”和“文革”的動(dòng)蕩和混亂，但根據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，1950—1975年，中國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值平均每年是4.2個(gè)百分點(diǎn)，而且奠定了中國(guó)工業(yè)化的基礎(chǔ)。

② 1982年，斯考切波的文章“使國(guó)家回歸”及其國(guó)家自主性概念引起非常大的反響，對(duì)于這些重新重視國(guó)家問(wèn)題研究的學(xué)者，被大家稱為“回歸國(guó)家”學(xué)派?；貧w國(guó)家學(xué)派的主要代表人物有西達(dá)·斯考切波(Theda Skocpol)、埃里克·諾德林格(Eric A. Nordlinger)、喬爾 S.米格代爾(Joel S. Migdal)、彼得·埃文斯(Peter B. Evans)、維斯(Linda Weiss)和霍布森(John M. Hobson)、艾爾弗雷德·斯特潘 (Alfred Stepan)、艾倫·凱·特里姆伯格(Ellen Kay Trimberger)、斯蒂芬·克拉斯納(Stephen D. Krasner)、迪特里?！斒┻~耶(Dietrich Rueschemeyer)、艾麗絲·阿姆斯登(Alice H. Amsden)、彼得·卡岑斯坦(Peter Katzenstein)、賈恩弗朗哥·波齊(Gianfranco Poggi))、斯科·羅尼克(S. Skow ronek)等學(xué)者。

③ 這里的有限自主(受約束性自主)基于國(guó)家的績(jī)效合法性。趙鼎新教授把國(guó)家的合法性類型界定為：法律選舉型、績(jī)效型和意識(shí)形態(tài)型，詳見(jiàn)The Dingxin Zhao. Power of Tiananmen: State-Society Relations and the 1989 Beijing Student Movement [M]. Chicago: University of Chicago Press, 2001.

④ 家庭聯(lián)產(chǎn)承包和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，兩者加上個(gè)體經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，有學(xué)者稱它們?yōu)閬?lái)自民間的“邊緣革命”。具體參見(jiàn)[英]羅納德·哈里·科斯，王寧。變革中國(guó)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中國(guó)之路[M].徐堯，李哲民，譯。北京：中信出版社，2014：213?219.

⑤ 從政府體制視角闡釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較有影響力的是錢穎一、Weingast等人提出的“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”(federalism，Chinese style)，在中國(guó)的M型層級(jí)制下實(shí)行分權(quán)化制度安排有效激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從官員激勵(lì)理論闡釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的學(xué)者周黎安分析和總結(jié)了中國(guó)政府治理的兩個(gè)基本特征，即行政的分權(quán)化和官員激勵(lì)的市場(chǎng)化，財(cái)政分成、晉升競(jìng)爭(zhēng)、屬地管理和行政逐級(jí)發(fā)包構(gòu)成地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心概念。也有學(xué)者從法團(tuán)主義理論、委托代理理論、財(cái)政制度變遷理論角度分析中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)象。

⑥ “蜂窩狀”由許文慧提出，主要解釋了改革開(kāi)放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和中央集權(quán)背景下，地方政府的相對(duì)獨(dú)立性帶來(lái)的是中國(guó)社會(huì)的分割狀態(tài)。具體參見(jiàn)：Vivienne Shue. The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford: Stanford University Press.1988.

⑦ 失衡社會(huì)是指在一個(gè)社會(huì)中，一個(gè)利益集團(tuán)或階層擁有的各類社會(huì)資源占社會(huì)總資源的比例遠(yuǎn)高于他們占總?cè)丝诘谋壤?，另一個(gè)利益集團(tuán)或階層擁有的各類社會(huì)資源占社會(huì)總資源的比例遠(yuǎn)低于他們占人口的比例。所謂斷裂社會(huì)是指在一個(gè)社會(huì)中，幾大板塊(利益集團(tuán)和階層)并存，彼此之間不僅缺乏有機(jī)聯(lián)系，又不能互換、交易、妥協(xié)。具體參見(jiàn)王紹光.安邦之道：國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑. [M].北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2007.

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Study on the relationship between China’s economic development and state autonomy: based on the comparative perspective before and after the reform and opening-up

CHEN Xia, WANG Caibo
(College of Public Administration, Jilin University, Changchun 130012, China)

State autonomy theory with the relationship between state and economy as its core content, provides an analytical perspective to explain China’s economic development. With the Reform and Opening-up as the historical dividing point, the country transformed itself from absolute autonomy to bounded-autonomy, which promotes China’s economic sustainable development. The relationship between state and society from mutual construction to separation produced a relative autonomy society. The relationship between central government and local government from the closed to the open created local autonomy characterized by innovation and development. But behind the economic development, China’s state autonomy presents an unbalanced predicament, wee need to figure out how to reshape a balanced state autonomy. On the one hand, we need to build a limited government and form a multiple governance system. On the other hand, we need to build an effective government and improve the capacity of public services.

state autonomy; economic development; local government; state; society

D6

A

1672-3104(2015)04?0151?06

[編輯: 胡興華]

2015?01?22；

2015?06?24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究” (12&ZD058); 吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目(2015BS001)

陳霞(1983?)，女，山東新泰人，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)博士研究生，主要研究方向：國(guó)家理論；王彩波(1950?)，女，吉林長(zhǎng)春人，法學(xué)博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，主要研究方向：中國(guó)政治