周密

2014年12月5日，中共中央政治局就加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進行第十九次集體學(xué)習。習近平總書記在主持學(xué)習時發(fā)表了講話。他指出，加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國新一輪對外開放的重要內(nèi)容。黨的十七大把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，黨的十八大提出要加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略。黨的十八屆三中全會提出要以周邊為基礎(chǔ)加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標準自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這次中央政治局集體學(xué)習安排這個內(nèi)容，目的是分析我們加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略面臨的國內(nèi)外環(huán)境，探討我國加快實施這個戰(zhàn)略的思路。

2014年，中國在推動自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面成績斐然。無論是自貿(mào)區(qū)涉及的國家、自貿(mào)區(qū)協(xié)定包含的內(nèi)容和對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支撐，都達到了新的歷史水平。展望未來，面對國際多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系發(fā)展遲緩、全球經(jīng)濟再平衡過程漫長的外部環(huán)境，外部的機遇與挑戰(zhàn)并存。在符合多邊體系下雙邊與區(qū)域兩輪推動的國際背景下，中國作為全球經(jīng)濟大國，需要探索出一條符合自身需求的有效發(fā)展道路。除了通過在上海、天津、廣東、福建等省市開展的國內(nèi)自貿(mào)區(qū)建設(shè)試點提升企業(yè)競爭力以外，積極推動中國與“一帶一路”沿線國家商簽自貿(mào)區(qū)，將有助于為中國經(jīng)濟發(fā)展目標的實現(xiàn)提供更為有效的助推和支撐，有力提升企業(yè)的跨境資源要素配置能力。

建設(shè)自貿(mào)區(qū)，符合國際通行做法、趨勢

自貿(mào)區(qū)（FTA）的建設(shè)符合多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，也是多邊經(jīng)貿(mào)自由體系推行受阻下的重要選擇。近年來美國加強了對國際規(guī)則的引領(lǐng)力度，發(fā)展中國家也需要抱團取暖。

多邊經(jīng)貿(mào)體系下進階選擇。作為世貿(mào)組織（WTO）的前身，1947年形成的關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定（GATT），就明確了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）存在的合法性。GATT第24條第5款就規(guī)定，允許締約方以成立關(guān)稅同盟、自由貿(mào)易區(qū)以及訂立為形成關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)所必須的臨時協(xié)議的方式進行區(qū)域貿(mào)易一體化實踐。事實上，這項規(guī)定是WTO最惠國待遇的最大例外。根據(jù)WTO統(tǒng)計，截至2014年末，各成員向WTO通報的GATT第24款項下的FTA共計212個。其中，最早的是1970年生效的冰島的EFTA，最新的是俄羅斯主導(dǎo)的、即將于2015年1月生效的歐亞自貿(mào)區(qū)。按照一般做法，自貿(mào)區(qū)的成員間市場開放程度大于WTO，能夠更好促進自由化。而這也是WTO允許自貿(mào)區(qū)例外的初衷。

多邊談判困境下持續(xù)突破。2002年啟動的多哈回合談判迄今已經(jīng)過13年的艱難談判，除貿(mào)易便利化協(xié)定初見曙光外，其余諸項協(xié)議并無進展。在協(xié)商一致規(guī)則下，160余個WTO成員方難以找到符合各方利益的明確領(lǐng)域，為經(jīng)濟全球化的升級演化蒙上陰影。與多邊協(xié)議不同，自貿(mào)區(qū)等雙邊或區(qū)域協(xié)定涉及參與方較少，更容易受到參與方意愿的有力推動。在各成員方對在WTO平臺上難以持續(xù)推進自由化的擔憂下，采取自貿(mào)區(qū)形式促進貿(mào)易自由化的嘗試發(fā)展迅速。事實上，在1995年WTO成立之前生效的FTA只有24個，在多哈回合談判啟動后生效的FTA只有38個，余下的大量的FTA都是多哈回合談判后達成的。這些自貿(mào)區(qū)的發(fā)展、交織和融合也在一定程度上反作用于WTO多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的演進。

美國借助自貿(mào)區(qū)增強地位。奧巴馬上任之前，美國在對外簽署新的協(xié)定方面表現(xiàn)并不積極，其較強的經(jīng)濟優(yōu)勢減弱了對外開辟新的協(xié)議空間的動力。經(jīng)濟危機爆發(fā)后，美國開始重新探索增強自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的模式，拓展貿(mào)易出口和對外投資的市場。目前，美國已經(jīng)與20個國家簽署了自貿(mào)區(qū)協(xié)定，主要分布在拉美、中東以及澳、加、韓。除了通過雙邊自貿(mào)區(qū)協(xié)定“一對一”拓展外，美國還高調(diào)參與并提升了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的層級，啟動了與歐盟的跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定（T-TIP）談判。TPP的理念是“面向21世紀”，涉及許多新的議題領(lǐng)域，美國力保自身在全球規(guī)則體系中擁有更強的話語權(quán);T-TIP則推動全球最大經(jīng)濟體之間有關(guān)規(guī)則、標準與規(guī)范的協(xié)商，涉及邊境后措施。

發(fā)展中國家需要抱團取暖。2013年美聯(lián)儲宣布量化寬松貨幣政策退出以來，市場反應(yīng)明顯，資金流出對發(fā)展中國家造成較大壓力。加之歐洲市場的持續(xù)乏力、頁巖油技術(shù)的廣泛應(yīng)用導(dǎo)致大宗商品價格持續(xù)走軟。發(fā)展中國家對外需的依賴性較強，需要通過出口提升為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐，出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟體受到較大沖擊，出口的減速對經(jīng)濟增長的影響較大。盡管長期來看，發(fā)展中國家依然需要通過向發(fā)達經(jīng)濟體出口原材料、勞動密集型的制成品實現(xiàn)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但短期內(nèi)也必須找到可以替代的其他市場。包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的消費水平和消費力都在快速增長，在危機下發(fā)展中國家也在積極探索通過包括自貿(mào)區(qū)在內(nèi)的各種協(xié)議機制，尋找新的外需支撐，促進經(jīng)貿(mào)發(fā)展。

推動自貿(mào)區(qū)，中國擁有較為明顯優(yōu)勢

中國也在自貿(mào)區(qū)建設(shè)上擁有明顯優(yōu)勢。除了通過已有自貿(mào)區(qū)積累經(jīng)驗外，也以自身的經(jīng)濟體量和影響力增強了話語權(quán)。逐漸清晰的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略為下一步推動自貿(mào)區(qū)發(fā)展指明了方向。

現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)積累更多經(jīng)驗。中國已經(jīng)簽署的九個自貿(mào)區(qū)位置不同，所處的經(jīng)濟發(fā)展階段也不同，中國在談判中增強了經(jīng)驗積累。東盟作為最具活力的地區(qū)之一，市場規(guī)模較大，且農(nóng)產(chǎn)品出口需求強勁。新西蘭作為與中國簽署自貿(mào)區(qū)的第一個發(fā)達經(jīng)濟體，中新雙方在自貿(mào)區(qū)協(xié)議簽署上具有更多更為靈活的措施，實現(xiàn)了包括自然人移動在內(nèi)的要素稟賦更好流動。瑞士和冰島都是中國企業(yè)開展對歐經(jīng)貿(mào)合作的重要窗口。已經(jīng)完成實質(zhì)性談判的澳大利亞市場潛力巨大，韓國則已經(jīng)完成與美歐澳的自貿(mào)區(qū)談判。已有的自貿(mào)區(qū)談判為中國與不同談判方開展有效談判積累了相對豐富的經(jīng)驗。

經(jīng)濟貿(mào)易國際影響力更強。作為全球第一大貨物貿(mào)易大國，第二大經(jīng)濟體和吸收外資大國，以及第三大對外投資大國，中國的全球經(jīng)貿(mào)影響愈發(fā)有力。無論是原材料進出口、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品進口、制造品的進出口，還是雙向投資，經(jīng)濟活動的波動都會產(chǎn)生外溢性影響。在此情形下，習總書記提出的成為國際規(guī)則參與者、引領(lǐng)者的要求更加符合中國經(jīng)濟的全球位置。在成為越來越多國家最大貿(mào)易伙伴國的情形下，中國的貿(mào)易投資規(guī)則主張更容易獲得認可。

再平衡時期各國需求更大。全球經(jīng)濟依然處于看不到頭的再平衡期，經(jīng)濟復(fù)蘇的不穩(wěn)定、發(fā)展路徑和軌跡的不穩(wěn)定，都使得通過自貿(mào)區(qū)創(chuàng)造穩(wěn)定環(huán)境的需求有所增加。自貿(mào)區(qū)的示范效應(yīng)更為明顯，不僅能夠通過關(guān)稅的優(yōu)惠降低企業(yè)投資貿(mào)易的成本，更有可能通過自貿(mào)區(qū)相關(guān)的制度建設(shè)促進相關(guān)國家市場管理效率的提升。除了傳統(tǒng)上在自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域相對積極的發(fā)達經(jīng)濟體外，包括非洲、拉美等地區(qū)的發(fā)展中國家也對推動自貿(mào)區(qū)發(fā)展表達出了更為濃厚的興趣。

自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略初步具備雛形。中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略基本成型，在地理分布上，要逐步構(gòu)筑起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，積極同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)商建自由貿(mào)易區(qū);在涵蓋內(nèi)容上，要講質(zhì)量，大膽探索、與時俱進，積極擴大服務(wù)業(yè)開放，加快新議題談判。按照這一戰(zhàn)略部署，中國的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略在實施中，除了繼續(xù)完成在談的海合會、挪威、中日韓等自貿(mào)區(qū)外，“一帶一路”沿線的國家（如斯里蘭卡）會成為重點，以服務(wù)商品和服務(wù)在“一帶一路”上更為便利的流動。

發(fā)展自貿(mào)區(qū)，風險障礙依舊不容忽視

也需要看到，在進一步推進自貿(mào)區(qū)的過程中，中國依然必須關(guān)注可能的各種不確定因素。

自貿(mào)區(qū)布局需要各方響應(yīng)。中國建設(shè)“一帶一路”倡議的出發(fā)點是要實現(xiàn)沿線國家的互利共贏。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)相應(yīng)也需要獲得更多相關(guān)國家的響應(yīng)。除了這些國家自身的參與意愿外，還可能受到外部其他國家的阻礙和影響。

新議題提出更高發(fā)展要求。與傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易不同，包括環(huán)境、發(fā)展、勞工、透明度、政府采購等在內(nèi)的諸多議題，不僅要求中國對現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)則有充分的理解，而且需要在國內(nèi)改革的基礎(chǔ)上對規(guī)則發(fā)展做出符合自身利益訴求的價值判斷。

“意大利面碗”效應(yīng)減弱協(xié)議效力。自貿(mào)區(qū)數(shù)量的增加也使得規(guī)則體系變得更為復(fù)雜，既會增加企業(yè)從事商業(yè)活動的經(jīng)營成本，又會給相關(guān)政府管理提出更大挑戰(zhàn)，需要將行政管理與談判做好溝通和銜接。如果無法處理得當，雜亂無章會大幅削弱自貿(mào)區(qū)協(xié)議的效力。

反作用國內(nèi)改革壓力更大。自貿(mào)區(qū)的開放也會導(dǎo)致國內(nèi)市場的壓力增加，傳統(tǒng)領(lǐng)域和新領(lǐng)域都會受到波及。企業(yè)需要面臨來自更多國家商品或服務(wù)供應(yīng)者的競爭，政府的行政改革也可能面臨更大的壓力，如果缺乏充分應(yīng)對，有可能會對該國經(jīng)濟帶來較大的負面作用。

參與和引領(lǐng)，需協(xié)同推進自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略

要真正實現(xiàn)對于國際規(guī)則的參與和引領(lǐng)，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的有效推進是重要的路徑之一。應(yīng)以更為公開透明的態(tài)度做好各項舉措的銜接，更好協(xié)同推進自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。

頂層設(shè)計，明確描繪推進路線。中國經(jīng)濟體量增加的同時，市場經(jīng)濟發(fā)展水平更高，企業(yè)競爭力更強，對于在更廣范圍內(nèi)創(chuàng)造公平環(huán)境的需求更為迫切。應(yīng)以更為自信、開放的態(tài)度，明確提出并全面闡述自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的路線圖（可借鑒韓國做法）。在此基礎(chǔ)上，以公開的理念與相關(guān)國家積極交流，發(fā)現(xiàn)各方共同興趣點，為自貿(mào)區(qū)的推進明確方向。

綜合分析，推進重點國別工作。受多種因素限制，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略路線圖中的自貿(mào)區(qū)推進應(yīng)該有所側(cè)重，按照相關(guān)準則實現(xiàn)有序推進。應(yīng)優(yōu)先選擇與中國雙邊貿(mào)易、投資和人員流動規(guī)模較大的國家，路線圖中對于商談自貿(mào)區(qū)較為積極的國家，以及位于“一帶一路”地理位置上的關(guān)鍵國家。推進與重點國家的自貿(mào)區(qū)對經(jīng)貿(mào)的促進效果更為明顯，也相應(yīng)會產(chǎn)生更好的示范作用。

評估更新，增強已有協(xié)定作用。重視發(fā)揮存量自貿(mào)區(qū)的作用。對于已經(jīng)簽署的自貿(mào)區(qū)，還需要在效果評估的基礎(chǔ)上繼續(xù)推動更新。新簽協(xié)定可以作為原有協(xié)定的有效借鑒。應(yīng)適應(yīng)新的形勢變化，通過雙方進一步磋商，調(diào)整制約部分，改進原有協(xié)定規(guī)則中不符合外部變化的條款和內(nèi)容，以更有效發(fā)揮協(xié)定的作用，為雙邊經(jīng)貿(mào)合作提供更好的環(huán)境。

迎難而上，參與引導(dǎo)新興規(guī)則。對于在包括TPP等國際協(xié)定中涉及的新生規(guī)則，不能因為不熟悉避而遠之。需要認識到，新的規(guī)則往往尚未定型，可以為實現(xiàn)規(guī)則引領(lǐng)提供更多可能的空間。應(yīng)努力增強中國在面向未來經(jīng)貿(mào)規(guī)則議題上的話語權(quán)，努力參與引導(dǎo)相關(guān)規(guī)則向著更符合發(fā)展中成員方利益的方向發(fā)展，在未來競爭中獲得更有利的位置。

由外及內(nèi)，完善國內(nèi)標準規(guī)范。需要充分認識到自貿(mào)區(qū)規(guī)則對國內(nèi)政府管理的反向作用，以商簽自貿(mào)區(qū)協(xié)定為契機，推動國內(nèi)相關(guān)標準和規(guī)范的完善。既要增加政策的透明度，又要堅持穩(wěn)定的開放承諾，借鑒和學(xué)習國際先進做法，探索符合中國發(fā)展需求的標準和規(guī)范，并在市場管理中更好地發(fā)揮其作用，為市場開放后對外資的管理提供更為有效的工具。

攜手并進，自貿(mào)協(xié)定促進共贏。自貿(mào)區(qū)協(xié)定的推動需要多方協(xié)同努力，雙邊向區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展效果更好。APEC北京會議達成的有關(guān)亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP）的可行性研究為亞太地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的有效加強提供了重要的支撐。而亞太這一經(jīng)濟增長潛力巨大地區(qū)進一步的經(jīng)濟融合，又會反過來對中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的推進帶來更好的助推。

（作者為商務(wù)部研究院研究員）