李崢

經(jīng)歷中期選舉慘敗后，奧巴馬并未灰心喪氣，反而在內(nèi)政、外交上更為大膽主動(dòng)。2014年12月17日，美國(guó)古巴雙方宣布啟動(dòng)關(guān)系正?；M(jìn)程，讓全世界的外交觀察家們驚詫不已。外界開始猜測(cè)美古關(guān)系破冰是否為一個(gè)重要信號(hào)，標(biāo)志著美國(guó)正運(yùn)籌與傳統(tǒng)敵對(duì)國(guó)家改善關(guān)系。奧巴馬在其第二任期時(shí)打出古巴牌，確實(shí)是恰逢其時(shí)，但這也可能阻礙其獲得更多外交遺產(chǎn)。

美古關(guān)系破冰是奧巴馬在中期選舉后一系列內(nèi)外組合拳的其中一環(huán)，其根本目的是扭轉(zhuǎn)執(zhí)政不力形象，鑄造政治遺產(chǎn)。美國(guó)媒體認(rèn)為，中期選舉是對(duì)奧巴馬執(zhí)政的一次“反向民調(diào)”，其結(jié)果充分顯示美國(guó)民眾并不買賬“消極、謹(jǐn)慎”的“奧巴馬主義”。不過，中期選舉大敗也讓奧巴馬丟掉了心理包袱，增強(qiáng)了他在任期最后兩年留下歷史印記的決心。美國(guó)媒體認(rèn)為，推動(dòng)美古關(guān)系破冰不僅是一項(xiàng)外交成就，也將在內(nèi)政領(lǐng)域?yàn)閵W巴馬加分。一方面，美古關(guān)系破冰將幫助奧巴馬贏得更多民意支持。另一方面，美古關(guān)系破冰也分散了共和黨的注意力，幫助奧巴馬奪取了府會(huì)斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。

奧巴馬在古巴問題上的一手牌打得漂亮。但在當(dāng)前美國(guó)政治氛圍下，一手好牌或一次漂亮的轟動(dòng)演出并不一定能夠成為一項(xiàng)眾人稱道的政治遺產(chǎn)。擊斃本·拉登事件就是先例，奧巴馬雖然在這次外交突襲中獲得完勝，“伊斯蘭國(guó)”暗自做大卻打消了美國(guó)民眾對(duì)奧巴馬反恐效果的好感。美古關(guān)系雖然破冰，但其前景發(fā)展可能并不像奧巴馬本人估計(jì)的那樣樂觀，而且奧巴馬很可能將在這一并不關(guān)鍵的問題上花費(fèi)大量政治成本。

首先，美古關(guān)系仍然存在很大不確定性，關(guān)系正常化很難速成。一方面，美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)古巴的制裁法案是兩國(guó)關(guān)系正?；淖畲笳系K，廢除這些歧視性法案是古巴尋求與美國(guó)改善關(guān)系的主要訴求。然而，在共和黨控制國(guó)會(huì)兩院的情況下，民主黨和奧巴馬既無能力使廢除相關(guān)法案提上議事日程，也幾乎無法使其在國(guó)會(huì)通過。為保證兩國(guó)關(guān)系正?；倪M(jìn)程延續(xù)，奧巴馬可能被迫將采用行政命令的強(qiáng)制手段來放寬對(duì)古巴經(jīng)濟(jì)制裁。而這將在國(guó)會(huì)引發(fā)激烈反彈，國(guó)會(huì)可能會(huì)提出新的制裁法案加以反制。另一方面，美國(guó)希望改變古巴政權(quán)“成色”的根本目標(biāo)沒有發(fā)生根本變化，美國(guó)政府在其聲明中也強(qiáng)調(diào)是通過接觸“促進(jìn)古巴政治開放”。古巴領(lǐng)導(dǎo)層也將此看在眼里，記在心上，一旦兩國(guó)接觸增加，古巴對(duì)美國(guó)的防范和猜疑反而會(huì)不斷增加。

其次，美古關(guān)系進(jìn)展將牽扯美國(guó)的外交重心，使美國(guó)外交決策部門陷入更嚴(yán)重的“超負(fù)荷”狀態(tài)。從美國(guó)媒體透露的兩國(guó)秘密接觸過程看，奧巴馬的國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)仍然是兩國(guó)秘密談判的主力軍，國(guó)務(wù)院等外交執(zhí)行部門介入較少。副國(guó)安顧問本杰明·羅斯親自領(lǐng)銜這一任務(wù)。過去兩年內(nèi)，羅斯與古巴方面的代表先后在海外進(jìn)行了不少于九次秘密接觸，每次都耗時(shí)數(shù)日。奧巴馬政府前任國(guó)防部長(zhǎng)帕內(nèi)塔和蓋茨在其自傳中表示，奧巴馬的安全決策過于依賴國(guó)安會(huì)工作人員和“顧問小圈子”。上述部門不斷擴(kuò)權(quán)，甚至還從國(guó)務(wù)院、國(guó)防部中搶來一些實(shí)際操作的事務(wù)，早已不堪重負(fù)。在烏克蘭危機(jī)仍在持續(xù)、美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略進(jìn)入攻堅(jiān)期、打擊“伊斯蘭國(guó)”軍事行動(dòng)擴(kuò)大、即將從阿富汗撤軍的關(guān)鍵期，很難想象國(guó)安會(huì)還想給自己增加工作量?！俺?fù)荷”運(yùn)轉(zhuǎn)的美國(guó)外交與安全決策很可能出現(xiàn)疏漏，進(jìn)而加深民眾對(duì)奧巴馬缺乏應(yīng)變能力的負(fù)面觀感。

最后，奧巴馬恐難繼續(xù)使用秘密外交這一奇謀。美國(guó)媒體指出，奧巴馬近些年來的外交成就多源于秘密外交渠道，如伊核談判恢復(fù)、與中國(guó)簽訂減排協(xié)議和此次美古破冰，甚至“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”也是通過秘密渠道進(jìn)行磋商。這些成果有共同之處，一是符合美國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家利益;二是在美國(guó)國(guó)內(nèi)爭(zhēng)議較大，傷及部分人的利益或者有違其政治信念。如果這些外交行動(dòng)公開進(jìn)行，勢(shì)必會(huì)因美國(guó)國(guó)內(nèi)輿論無法推進(jìn)，甚至引發(fā)對(duì)象國(guó)的民意反彈。然而，秘密外交并不是萬能的。一來美國(guó)媒體高度發(fā)達(dá)且無所顧忌，其敏銳度和手段甚至不亞于一些專業(yè)情報(bào)機(jī)構(gòu)。此次美古破冰后，美國(guó)媒體已初步總結(jié)出美國(guó)開展秘密外交的套路，使奧巴馬團(tuán)隊(duì)繼續(xù)“蒙蔽”媒體推行秘密外交的難度顯著增加。二來秘密外交并不是美國(guó)外交理念的“主旋律”。美國(guó)立國(guó)時(shí)就將歐洲的“密室政治”作為負(fù)面典型，威爾遜總統(tǒng)在全球率先提出廢除秘密外交。自從媒體曝出奧巴馬通過秘密渠道與伊朗接觸后，國(guó)會(huì)對(duì)于秘密外交的批評(píng)就不斷增加。三來秘密外交取得的成果需要更長(zhǎng)時(shí)間才能被美國(guó)社會(huì)接受。由于秘密外交缺少國(guó)會(huì)參與，其結(jié)果并不具有充分的“合法性”和民意基礎(chǔ)。國(guó)會(huì)審查相關(guān)行動(dòng)時(shí)會(huì)更加謹(jǐn)慎，甚至可能要求美國(guó)政府推倒重來。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院美國(guó)研究所助理研究員）