呂建黎

摘 要：建設(shè)保障性住房是各級(jí)政府和廣大居民普遍關(guān)心的重大民生工程，對(duì)改善中低收入者的住房條件有著重大意義。文章從保障性住房的內(nèi)涵入手，介紹了江蘇省保障性住房融資模式的現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了現(xiàn)有融資模式的弊端，并介紹了國外較為成熟的保障性住房融資模式，最后提出了進(jìn)一步改善江蘇省保障性住房融資模式的對(duì)策建議，為政策制定者提供參考。

關(guān)鍵詞：保障性住房 融資模式 江蘇

中圖分類號(hào)：F293.30

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2014）12-058-03

住房問題一直是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面對(duì)的首要問題之一，屬于人的第一層次需求。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，該問題已成為我國社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。1998年，我國住房分配制度改革取得重大突破，取消了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單一的福利分房和租房制度，取而代之的是較為單一的貨幣化分房、商品化住房供應(yīng)制度。該制度對(duì)于減輕財(cái)政壓力，促進(jìn)我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但隨著近年來普通商品住房?jī)r(jià)格的持續(xù)走高，廣大居民人均收入?yún)s仍然較低（2013年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元、農(nóng)村居民人均純收入8896元），導(dǎo)致普通工薪階層已經(jīng)難以支付其高昂的成本，“蝸居”現(xiàn)象在全國各地大量出現(xiàn)，廣大居民尤其是中低收入居民的住房需求得不到切實(shí)滿足。

為緩解上述矛盾，我國各級(jí)政府相繼制定了一系列政策，建設(shè)保障性住房成為其主要措施之一。我國在“十二五”規(guī)劃中明確提出要建設(shè)3600萬套保障性住房，以滿足中低收入者的住房需求。住房建設(shè)需要大量資金，政府并未明確規(guī)定保障性住房建設(shè)所需資金的來源渠道及出資比例，該問題便成為阻礙保障性住房實(shí)際交付的關(guān)鍵問題。因此，改善現(xiàn)有融資模式，為保障性住房提供穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金來源就值得探討。

一、保障性住房現(xiàn)有融資模式

保障性住房是指政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類保障過程中，所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會(huì)保障性質(zhì)的公共住房。江蘇省保障性住房主要分為經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等類型。按照國家“十二五”規(guī)劃的要求，江蘇省保障性住房建設(shè)項(xiàng)目正按計(jì)劃實(shí)施，新開工和竣工交付的面積持續(xù)增加。如南京市2012年新開工建設(shè)保障性住房50210套，竣工20010套。其中，廉租房14230套，經(jīng)濟(jì)適用房26490套，為完成國家“十二五”規(guī)劃做出了貢獻(xiàn)。

為保證保障性住房項(xiàng)目的順利實(shí)施，江蘇省出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)，從法律層面對(duì)保障性住房加以保障。如南京市政府于2001年頒布《南京市城鎮(zhèn)居民低收入家庭住房保障試行辦法》，標(biāo)志著南京市保障性住房制度正式建立。隨后，關(guān)于保障性住房的各項(xiàng)政策陸續(xù)出臺(tái)，如2005年，南京市政府頒布了《南京市城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房保障實(shí)施細(xì)則》，明確提出建設(shè)廉租房，以解決低收入群體的住房問題。三年后，《南京市廉租房保障實(shí)施細(xì)則》和《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)。2013年，又出臺(tái)了《南京市公共租賃住房實(shí)施細(xì)則》，至此，南京市保障性住房制度基本建立。

關(guān)于保障性住房的融資模式，國內(nèi)外學(xué)者和機(jī)構(gòu)做了大量研究。有觀點(diǎn)認(rèn)為保障性住房建設(shè)所需資金應(yīng)該主要由政府提供，原因在于市場(chǎng)普遍存在信息不對(duì)稱、外部性等失靈；也有觀點(diǎn)認(rèn)為在我國新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，中央政府理應(yīng)承擔(dān)主要融資責(zé)任，但在中央財(cái)政收入相對(duì)有限情況下，地方政府和企業(yè)可通過融資協(xié)議的方式為保障性住房建設(shè)籌集資金，如采用BOT、PPP、REIT等模式。另有觀點(diǎn)認(rèn)為不應(yīng)采用單一政策，應(yīng)采取綜合性措施為保障性住房融資。如殷燕通過對(duì)新加坡、英國等發(fā)達(dá)國家保障性住房融資模式的研究，提出以下觀點(diǎn)：一是政府提供仍是保障性住房資金來源的主要渠道，且中央政府和地方政府應(yīng)明確區(qū)分各自責(zé)任，確保資金的及時(shí)到位；二是應(yīng)制定相應(yīng)的財(cái)政和貨幣政策，為保障性住房建設(shè)提供資金；三是應(yīng)鼓勵(lì)民間資本參與保障性住房的建設(shè)；四是可利用資產(chǎn)證券化等方式在金融市場(chǎng)上籌集資金；五是可將土地市場(chǎng)所獲收益的一部分專門用來支持保障性住房的建設(shè)。

在目前的實(shí)踐中，江蘇省保障性住房資金來源主要有以下幾種方式：一是財(cái)政性資金；二是住房公積金凈收益部分；三是年度土地出讓收入或土地出讓凈收益的一定比例。如江蘇省常州市每年將土地出讓凈收益的10%用于保障性住房的建設(shè)；四是地方公共住房出售、出租收入部分；五是通過市場(chǎng)化手段籌集的資金。

二、現(xiàn)有融資模式存在的主要問題

1.缺乏一套穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。目前，國家相關(guān)部門并未對(duì)保障性住房的資金來源做出明確而強(qiáng)制的規(guī)定，缺乏一套為保障性住房建設(shè)提供穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的資金投入機(jī)制。雖然國家財(cái)政部和住房建設(shè)部在2011年6月發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的通知》等文件，提出地方政府應(yīng)將土地出讓金的10%作為保障性住房建設(shè)所需資金，但這一指標(biāo)并非強(qiáng)制性要求，只是原則性建議。由于我國財(cái)政體制正處于從經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政向注重民生的公共財(cái)政轉(zhuǎn)型過程中，同時(shí)地方政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的偏好，更多財(cái)政資金往往投向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，用于保障性住房的預(yù)算支出嚴(yán)重不足，地方財(cái)政預(yù)算資金在短時(shí)間內(nèi)難以滿足大規(guī)模保障性住房建設(shè)的需求，資金缺口將越來越大。

2.缺乏專業(yè)政策性銀行。政策性銀行是為實(shí)現(xiàn)國家相關(guān)政策，為相關(guān)行業(yè)提供融資的專業(yè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。由國務(wù)院統(tǒng)籌，資金?？顚Ｓ谩ｋm然我國早已成立了國家開發(fā)銀行，但該機(jī)構(gòu)主要為國家開發(fā)的大型項(xiàng)目提供資金支持，尚未建議專門為保障性住房提供資金支持的政策性銀行，導(dǎo)致建設(shè)資金來源渠道不固定，這必然阻礙保障性住房建設(shè)計(jì)劃的順利完成。

3.地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏大。就近幾年江蘇省保障性住房的資金來源來看，大部分來自地方財(cái)政，來自中央財(cái)政的資金偏少，這給地方政府的財(cái)政造成了巨大壓力。為完成國家提出的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，地方政府往往組建融資平臺(tái)，通過間接融資和直接融資等方式籌集資金。如江蘇省常州市2009年3月成立了注冊(cè)資本10億元的常州市公共住房建設(shè)投資發(fā)展有限公司，向各金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取住房保障資金支持，累計(jì)融資超過30.19億元。雖然貸款利率較低，但保障性住房本身具有低收益性、資金回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，依靠其租金等收益來償還貸款并不現(xiàn)實(shí)，這必然增加融資平臺(tái)的資金風(fēng)險(xiǎn)。endprint

三、國外保障性住房融資模式借鑒

1.新加坡保障性住房融資模式。在保障性住房建設(shè)方面，新加坡是世界上制度最完善的國家之一。新加坡人均擁有的土地面積極少，屬于典型的人多地少國家。為解決中低收入者的住房問題，新加坡政府為其建設(shè)了大量租屋。建設(shè)資金主要來自以下幾個(gè)方面：一是政府提供的建設(shè)發(fā)展貸款；二是中央公積金局提供的專項(xiàng)貸款；三是通過發(fā)行專項(xiàng)債券取得的資金；四是租屋的租金收入；五是租屋的出售收入。屬于典型的政府與市場(chǎng)相結(jié)合的融資模式。

2.日本保障性住房融資模式。日本保障性住房主要分為公營住宅和公團(tuán)住宅，其建設(shè)和運(yùn)營所需資金主要由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。日本有專門為保障性住房提供資金支持的金融機(jī)構(gòu)，即住宅金融公庫，性質(zhì)類似于我國的政策性銀行。其資金來源包括國家財(cái)政撥款、發(fā)行債券及民間資本。其主要職能在于為難以通過普通商業(yè)銀行獲得貸款的中低收入者提供住房貸款，期限可達(dá)30年以上，少數(shù)經(jīng)濟(jì)困難者貸款期限還可延長(zhǎng)。貸款利率比普通商業(yè)銀行要低1%～2%，大大減輕了中低收入者的購房壓力。

3.美國保障性住房融資模式。美國保障性住房建設(shè)所需資金主要來自以下幾方面：一是聯(lián)邦財(cái)政撥款；二是發(fā)行保障性住房建設(shè)債券；三是民間融資；四是通過住房抵押市場(chǎng)融資；五是通過住房抵押二級(jí)市場(chǎng)融資。在保障性住房建設(shè)的初期階段，資金基本依賴聯(lián)邦撥款。即使到了成熟階段，聯(lián)邦撥款依然是構(gòu)成資金的主要來源。

4.德國保障性住房融資模式。德國擁有完善的保障性住房建設(shè)體系，其資金來源從早期以政府主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)階段政府與市場(chǎng)相結(jié)合模式。通過多種渠道來融資，如通過成立小額存款批發(fā)基金與商業(yè)銀行合作、契約儲(chǔ)蓄與信用合作社合作等方式為保障性住房融資，其特點(diǎn)是政府的監(jiān)管非常嚴(yán)格。

四、進(jìn)一步改善保障性住房融資模式的對(duì)策

保障性住房建設(shè)關(guān)系到廣大中低收入者的切身利益，是社會(huì)各界普遍關(guān)注的重點(diǎn)民生工程，必須如期完成。為此，應(yīng)從以下幾方面展開，改善其融資模式，為保障性住房建設(shè)提供資金保障。

1.建立保障性住房資金籌集的長(zhǎng)期機(jī)制?，F(xiàn)階段，國家相關(guān)部門雖然建議將地方土地收入的10%用于保障性住房建設(shè)，但因缺乏強(qiáng)制措施，很多地方政府往往將資金挪做他用，導(dǎo)致實(shí)際用于保障性住房建設(shè)資金偏少。因此，國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，強(qiáng)制要求地方政府將地方土地出讓收入的10%用于保障性住房建設(shè)，并建立專業(yè)的審計(jì)制度及問責(zé)機(jī)制，確保為保障性住房建設(shè)提供穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的資金來源。

2.成立專業(yè)政策性銀行，為保障性住房提供穩(wěn)定的資金來源。很多發(fā)達(dá)國家如日本等都設(shè)立了專門為保障性住房融資的政策性銀行，但我國目前尚未建立。因此，應(yīng)設(shè)立專門為保障性住房提供融資的政策性銀行，如成立“國家保障性住房開發(fā)銀行”，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌各方面資金，提高資金的使用效率?？蓪⒛壳暗淖》抗e金、商業(yè)銀行中為保障性住房貸款和地方土地出讓收入的10%納入該銀行統(tǒng)一管理，做到專款專用，為保障性住房提供穩(wěn)定的、長(zhǎng)期的資金來源。

3.探索政府與市場(chǎng)相結(jié)合的多元融資渠道。應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等政策吸引民間資本參與保障性住房的建設(shè)，可采用BOT、PPP等多種模式，為保障性住房建設(shè)提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來源。

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（作者單位：南京中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院 江蘇南京 210023）（責(zé)編：呂尚）endprint