趙亞

小城鎮(zhèn)不僅是承接農村人口轉移、聯系大城市和大農村的重要樞紐，更是控制農村人口大量涌入大城市的一道“防洪閘”。因此，完善小城鎮(zhèn)各項社會服務功能，輻射、帶動農村發(fā)展，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的“紐帶”和“閘門”作用，有利于促進大城市、小城鎮(zhèn)、大農村三者協(xié)調發(fā)展，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。近年來，農村人口向居民聚居點、小城鎮(zhèn)、大城市轉移的勢頭不減，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體態(tài)勢不錯，但也存在諸多問題。

一、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中社會服務功能存在的問題

從城鎮(zhèn)建設中市政、教育、醫(yī)療、商貿、養(yǎng)老等方面的基本情況的總體來看，城市核心區(qū)和都市功能拓展區(qū)優(yōu)于其他三區(qū)，中心鎮(zhèn)優(yōu)于其他非中心鎮(zhèn)，但總體來說城鎮(zhèn)社會服務功能還是滯后于城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展水平。

一方面功能配套不完善，層次不高。目前大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)在污水處理、垃圾收運、教育醫(yī)療等方面的市政設施要么已建成，要么已納入規(guī)劃在逐步建設完善中，但城鎮(zhèn)居住、生活水平與城市相比仍有很大差距，如：很少有大型綜合超市，購物環(huán)境不優(yōu)，產品質量不高；基本沒有小區(qū)物管，一般以單體樓為主，居住質量不高；社會治安狀況不理想，安全感不強；市政設施不配套，管理粗放，市政設施、市政管理等方面還處于初級階段；養(yǎng)老設施大多屬于政府八十年代修建的敬老院，場地狹小、容量不夠、設施不齊、環(huán)境差，屬于低端服務，不能滿足社會多層次需求；居民的愛衛(wèi)意識和自律意識不強，還如農村居住一樣自由散漫。

另一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進，部分服務功能不能完全滿足人口的集聚增長。以永川區(qū)何埂鎮(zhèn)為例，總人口5.8萬人的中心鎮(zhèn)，場鎮(zhèn)戶籍人口3500人，但實際居住人口已達8000多人，何埂小學今年秋期預計招生90人，實際招生168人，大班額現象十分突出。今年秋期，五所中心小學中何埂小學最大班額人數達63人，科名小學最大班額人數達66人，聚美小學最大班額人數達65人，水碾小學最大班額人數62人，花園小學最大班額人數57人；在十所村小中，雙河村小最大班額達45人，魚龍村小最大班額44人，只有兩所村小班生均人數在20人以下，其余學校班均人數都在20人以上，最大的班均人數達到36人，而且村小教師都是一人一個班，包班上課，一個教師既是班主任、語文老師，又是數學、體育、音樂老師，教學質量就可想而知了。

隨著“雙獨二胎”一波生育高峰以及“單獨二孩”又一波生育高峰的即將到來，3年以后的幼兒園、小學，9年之后的中學將出現“生滿為患”的就學難問題。而進入第二輪生育高峰期的八零后們基本都是打工一族，賺錢、開闊眼界以后，都希望自己的子女要么在城市、要么在城鎮(zhèn)上學，于是場鎮(zhèn)居住人口就會隨著這一波“陪太子讀書”的父輩、祖輩們迅速推入又一個發(fā)展高峰。

二、小城鎮(zhèn)社會服務功能欠缺的原因

1.缺建：基礎設施不配套，建設嚴重滯后，小城鎮(zhèn)難以承受急劇擴張的人口壓力。

2.缺錢：鎮(zhèn)域經濟脆弱，事權、財權不統(tǒng)一，難以承受巨額經濟投入。

3.缺規(guī)：由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，基礎設施建設全部依靠上級項目才能建成，不同的項目是由不同的部門在進行管理，而部門間條塊結合不緊密，各項配套建設就很難統(tǒng)籌，于是公共服務功能的完善沒有預計性的規(guī)劃，存在“見子打子”、“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現象。

4.缺地：缺少土地建設指標，各個區(qū)縣往往會把有限的用地指標優(yōu)先保證城區(qū)發(fā)展，以滿足城市迅速擴張的需要，而很少顧及小城鎮(zhèn)的建設用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要么就是項目來了落不了地，要么就只能違規(guī)用地，以滿足場鎮(zhèn)發(fā)展的迫切需要。

5.缺人：鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是在機關還是在事業(yè)單位，基層人才流失現象非常嚴重，上級機關“掐尖”和“人往高處走”的慣性，讓農村的教育、醫(yī)療、管理等人員與發(fā)展不匹配，存在“有了廟子跑了和尚”的狀況。

三、完善小城鎮(zhèn)社會服務功能的建議

1.強化規(guī)劃意識，增強發(fā)展前瞻性。

分類定級。隨著社會的發(fā)展，城市周邊的城鎮(zhèn)可能萎縮，而距離城市較遠的城鎮(zhèn)可能擴張，要分類對待不同輻射能力的城鎮(zhèn)，對有擴張前景的就要高起點、高規(guī)格規(guī)劃各項配套服務功能，不“貪大求洋”但也要避免“建好就過時”的傾向。把鎮(zhèn)鄉(xiāng)分為A、B、C三類，A類為急劇擴張的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（30%），B類為擴張緩慢的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（50%），C類為萎縮或不發(fā)展的鎮(zhèn)鄉(xiāng)（20%），根據不同的類型制定不同的扶持政策。

完善功能。要用城市的功能配套來微縮小城鎮(zhèn)的建設，隨著經濟水平的發(fā)展，人們對生活水平的要求也發(fā)生了變化，城鄉(xiāng)差距越來越小，社會服務需求更趨同質化，尤其是各項文體設施的配套也應跟隨社會的發(fā)展在城鎮(zhèn)中配套。

提檔升級。要規(guī)劃、建設高品質的居住小區(qū)，大多數小城鎮(zhèn)在擴張的初期都是為了滿足“居者有其屋”的標準來建設居民樓，在居住環(huán)境、容積率上沒有高標準，更沒有停車、物管等相關配套，這給小城鎮(zhèn)發(fā)展也帶來了管理的難度，城鄉(xiāng)一體化中，小城鎮(zhèn)要吸引得了人還能留得住人，大力改善場鎮(zhèn)居住環(huán)境、質量和服務水平，探索、建立小場鎮(zhèn)物業(yè)管理機制，政府引導、適當補貼物業(yè)管理費用，引導小城鎮(zhèn)市政管理良性發(fā)展。

2.鼓勵機制創(chuàng)新，引導多元化投入。

城鄉(xiāng)互動。提高城市帶動小城鎮(zhèn)的能力，激勵城市資本下鄉(xiāng)，大型連鎖超市、專業(yè)教育醫(yī)療機構在城市發(fā)展的同時均要求到有條件的小城鎮(zhèn)設分支機構，帶動一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。

引入競爭?？紤]不同層次的消費群體，多層次建設社會服務機構，引入競爭機制，補充政府服務的不足。滿足不同群眾的就醫(yī)、上學、養(yǎng)老等的公共服務需求。

3.加大政策扶持，增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)統(tǒng)籌能力。

資金扶持。鎮(zhèn)鄉(xiāng)城市建設配套費全額返還本級，不再計提城市建設中的相關統(tǒng)籌提留，返還資金必須用于城鎮(zhèn)建設的配套服務。根據A、B、C三類不同鎮(zhèn)鄉(xiāng)，每年分別給予500、300、100萬元的基礎設施建設資金，用于完善各項社會服務功能。

加大統(tǒng)籌。加大市級“一竿子到底”的力度，集中力量和資金，分類統(tǒng)籌各職能部門的項目，環(huán)保、市政、教育、醫(yī)療、民政、財政等各部門項目和資金，提高打捆使用率，避免“撒胡椒面”。賦予鎮(zhèn)鄉(xiāng)更多的統(tǒng)籌、支配權力，采取直接申報的方式，市級部門根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分類和定級直接予以項目安排。

發(fā)展支持。每年根據鎮(zhèn)鄉(xiāng)等級給鎮(zhèn)鄉(xiāng)配備無償建設用地指標，A類鎮(zhèn)每年30畝，B類鎮(zhèn)每年15畝，C類鎮(zhèn)每兩年10畝，解決城鎮(zhèn)建設土地瓶頸問題。

4.建立導向機制，留住技能型人才。

薪酬鼓勵。機關事業(yè)單位在工資報酬上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大膽傾斜，尤其是醫(yī)療、教育等技能型崗位，應加強對偏遠地區(qū)的傾斜，鼓勵城市人才資源下鄉(xiāng)，每月津補貼根據服務半徑的長短、人口的多少、距離的遠近給予300～500元的基層補貼，打破大鍋飯。

培養(yǎng)計劃。加大偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才培養(yǎng)力度，建立招錄人員必須在基層服務五年以上的人才鍛煉計劃，在評職、評優(yōu)等方面對基層傾斜，人才選拔、任用中建立“重鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重基層”的導向機制。

5.強化產業(yè)支撐，引導小城鎮(zhèn)有序發(fā)展。

產業(yè)支撐。鎮(zhèn)鄉(xiāng)要根據自身特點培育主導產業(yè)，增強小城鎮(zhèn)自身造血功能，宜工則工、宜農則農、宜游則游，避免一哄而上，同質化競爭。根據不同的定位和輻射能力，鎖定服務對象的需求和消費能力，集中扶持打造一批試點小城鎮(zhèn)。

有序治理。政府要切實轉變職能，增強服務意識，從管理者轉變?yōu)樯鐣卫淼膮⑴c者。強化小城鎮(zhèn)社會服務能力建設，提高市政管理能力和水平，專項資金支持打造一批宜居、宜游的特色小鎮(zhèn)。構建城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)互補、城鄉(xiāng)互惠、功能同佳、環(huán)境同優(yōu)的一體化發(fā)展新格局。

責任編輯：馬健