易江波

[文章導(dǎo)讀]“警力不足”、“案多人少”，這些話語經(jīng)常用來描述中國政法體制的癥結(jié)。但在作者看來，這種要求擴充人員編制、提高層級職稱的呼聲，經(jīng)常主導(dǎo)了改革議程，“改革”成為部門利益擴張的修辭。文章從機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一線民警這兩個不同的視角，為我們還原了警務(wù)機制改革的內(nèi)在邏輯。作者也指出，政法組織內(nèi)部的利益沖突和調(diào)整，往往決定著政法改革的外部效果。

“警力不足”是當(dāng)前公安民警及學(xué)者、媒體描述公安工作現(xiàn)狀時出現(xiàn)頻率極高的一個詞語。在“警力不足”一語的運用上，實務(wù)界、理論界與公眾少有地達成了共識?！熬Σ蛔恪弊鳛槊}具有悖論屬性，應(yīng)被人們認真對待?！熬Σ蛔恪笨梢詮摹傲俊迸c“質(zhì)”兩個層面理解。被作為量的概念使用，如“調(diào)集警力”、“新增警力”、“警力下沉”、“警力配置”。此時，“警力不足”可視為“警力絕對不足”，其論證邏輯通常是以發(fā)達國家或全國平均水平的警民比為參照、列明本地警民比遠低于前述比值。實際上，警察數(shù)與轄區(qū)人口數(shù)的比率達到多少才適宜，未經(jīng)嚴格實證分析，而發(fā)達國家的警民比標準亦不宜直接搬用。當(dāng)“警力”被作為質(zhì)的概念使用時，“警力不足”可視為“警力相對不足”，指警察個體的職業(yè)素養(yǎng)、公安機關(guān)的組織效能等履職能力不敷應(yīng)對特定時空內(nèi)的治安局面。

“警力相對不足”的解釋力強于“警力絕對不足”， 它能有效概括和解釋當(dāng)前公安工作中的一些現(xiàn)象，如在公安系統(tǒng)流傳的“三個三分之一”的“民謠”式的提法（一個版本是“三分之一的人做事，三分之一的人不做事，還有三分之一的人做壞事”，另一個版本是“三分之一的人干，三分之一的人看，還有三分之一的人搗蛋”）。但總體而言，量的層面的“警力不足”使用率更高，在陳述事實之外，它還具備吁求更多人財物資源支持及解釋、申明自身行動合理性的功能，這種量的解釋邏輯也經(jīng)常壟斷了要求改革的呼聲，改革成為部門利益自我擴張的政治修辭。

在新的歷史時期，“警力不足”成為各地開展警務(wù)機制改革的共識性動因。2013年，筆者參加了一項針對華中X市的警務(wù)機制改革的專題調(diào)研，本文以華中X市警務(wù)機制改革調(diào)研為基礎(chǔ)，以地方公安機關(guān)及其民警如何看待和應(yīng)對“警力不足”為切入點，結(jié)合后續(xù)的相關(guān)訪談，解析作為地方公安機關(guān)重要業(yè)績成就的警務(wù)機制改革的內(nèi)在機理。

通常，我們把國家機關(guān)設(shè)定為鐵板一塊的實體，探討其與權(quán)力對象的關(guān)系樣態(tài)，而略掉這個機關(guān)內(nèi)部存在的“機關(guān)”、結(jié)構(gòu)性約束以及運行中的矛盾、滯礙、變形，略掉這些內(nèi)部因素對外部關(guān)系帶來的影響。本文的這項考察，則屬于地方、基層治理的一個內(nèi)部視角，并試圖從機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一線民警的不同視角展開論述。

市警務(wù)機制改革的概況：基于機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)視角的描述

目前，X市警民比為萬分之八點九（按照“通說”，當(dāng)代中國警民比為萬分之十三，“發(fā)達國家”警民比為萬分之三十）。在機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層面看來，X市正在朝著現(xiàn)代化區(qū)域中心城市邁進，舊城改造、新城建設(shè)導(dǎo)致地方利益格局變遷，引發(fā)的治安壓力大增，迫切需要和諧穩(wěn)定、公平正義的法治環(huán)境，原有的警務(wù)運行水平亟待提升，這是警務(wù)機制改革的現(xiàn)實依據(jù)。

2010年前后幾年間，警務(wù)機制改革在各地如雨后春筍之勢。既有的警務(wù)機制改革大致可以歸納為三種模式：一是減少層級，撤銷派出所或城區(qū)分局，推進警力下沉。這種模式將基層機構(gòu)升級，職數(shù)大幅增加，但變動后的機構(gòu)與執(zhí)法辦案的程序法規(guī)定有時難以對接，反而掣肘了辦案流程。二是通過布設(shè)交巡警平臺屯警街面。這種模式需要充足的經(jīng)費保障，如布點不當(dāng)則造成警務(wù)資源浪費。三是大量配備協(xié)警。一些地方為了與幾乎已被污名化的“協(xié)警”相區(qū)別，改稱“輔警”。這種模式亦需財政大力支持，而且重新面臨規(guī)范管理協(xié)警的老難題。分析形勢后，X市公安局確立了警務(wù)改革的總體原則：一是“從問題入手，學(xué)最好的別人，做最好的自己”；二是“少變體制、多變機制”；三是“因地制宜、因事定策”。這些原則要求改革中所有機構(gòu)不升格，將外地經(jīng)驗本土化，同時規(guī)避風(fēng)險、減輕改革阻力。

（一）“三警合一”的移動警務(wù)平臺

這是指以移動警務(wù)平臺為載體，交警、巡警、協(xié)警整合，目的在最大限度屯警街面。改革的首要目標是機關(guān)與一線倒掛的警力分布倒金字塔結(jié)構(gòu)。X市公安局明確了移動警務(wù)平臺的巡邏防控、交通管理、應(yīng)急處突、便民服務(wù)四大職能。移動警務(wù)平臺相當(dāng)于警務(wù)機制改革中的一個“聯(lián)結(jié)點”，它以交巡警合一為主干機制，補充一定數(shù)量的協(xié)警，由市局機關(guān)勻出相應(yīng)警力、派出所勻出部分業(yè)務(wù)而構(gòu)成。這個舉措一方面落實了市局機關(guān)精簡機構(gòu)、警力下沉，另一方面以“減任務(wù)就是加警力”的思路減輕了基層派出所的業(yè)務(wù)負擔(dān)。

（二）“三隊一室”的派出所機構(gòu)模式

這是指派出所設(shè)立社區(qū)警務(wù)隊、案件辦理隊、治安巡邏隊和信息綜合研判室，著眼點在于改變既有的派出所所有警力以值班接處警為軸心的工作模式，提升派出所警務(wù)的專業(yè)化水平。這種機構(gòu)模式主要在民警人數(shù)較多的城區(qū)派出所推行。

（三）派出所社區(qū)民警“三不一?！惫ぷ髂Ｊ?/p>

這是指派出所社區(qū)民警不值班備勤，不辦理一般治安案件，不下達破案、打擊處理指標，專職從事社區(qū)警務(wù)工作?！皩！钡木唧w內(nèi)容，即由社區(qū)民警帶領(lǐng)網(wǎng)格員、治安信息員等多種力量開展各項基礎(chǔ)工作，履行社區(qū)民警的法定職責(zé)?！叭灰粚！惫ぷ髂Ｊ揭砸苿泳瘎?wù)平臺、“三隊一室”模式為前提，主要解決社區(qū)民警干什么、怎么干的問題，實現(xiàn)社區(qū)民警的專業(yè)化，使社區(qū)民警扎根社區(qū)。

（四）派出所社區(qū)民警“四率+N”考評模式

財政撐腰，取消派出所罰沒款指標是考評模式創(chuàng)新的前提?！八穆省敝浮翱煞揽匕讣姆揽芈省薄ⅰ靶畔⒉杉母侣省?、“群眾滿意率”、“矛盾糾紛上交率”?？煞揽匕讣姆揽芈视脕砜疾烊胧冶I竊之類案件是否下降。群眾滿意率的考察由年終測算改為每月一次，采取社區(qū)居民代表問卷的方式。矛盾糾紛上交率重在強化社區(qū)民警妥善處置轄區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛的職責(zé)。“N”指在日常業(yè)務(wù)之外的階段性的中心工作，如專項防控、警民懇談，每個季度的中心工作根據(jù)警務(wù)需求而內(nèi)容有別。這些考評項目，社區(qū)民警均須切實深入社區(qū)才能取得好成績。endprint

值得注意的是，四項要點中有三項直接與作為基層治理的具體操作者的派出所有關(guān)。以上關(guān)于改革要點的描述，主要建立在以分局、市局領(lǐng)導(dǎo)為主體的、會議形式的正式訪談基礎(chǔ)上。更具體而言，核心內(nèi)容主要來自該市中心城區(qū)分局S局長的介紹。S局長有著長期的基層民警、基層所隊長崗位的歷練，任分局局長、區(qū)政法委書記后，獲得上級支持，在全市率先開展警務(wù)機制改革試點。在試點的基礎(chǔ)上，S局長擬定的改革方案由市局自上而下在全局推行。在S局長看來，改革的基本思路是將機關(guān)警力下沉到執(zhí)法與管理一線，同時做強做實派出所。S局長對改革有以下闡釋：“我也是從派出所出來的，治安隊又搞了八年。一個派出所的人幾乎每個人都出警、辦案，而我們現(xiàn)在的業(yè)務(wù)要求很細，要結(jié)合當(dāng)前警務(wù)發(fā)展要求，做大做強派出所，做精隊室。我們的改革從2010年6月思考，在2011年春節(jié)啟動，一下增加六十多個股級干部職位。我們區(qū)分局先搞，市局書記推向全市”；“案件降下來了，干警積極性調(diào)動了。股級干部，我們現(xiàn)在覺得沒什么，但基層民警看得還是很重的”；“三不一專，主要解決社區(qū)民警干什么的問題。不值班、不出警、不辦案，每月回派出所一次開例會，其他時間不必回來。干啥？不能養(yǎng)得白白胖胖的。社區(qū)民警，配一名協(xié)警，有男有女，有懂電腦的當(dāng)助手。社區(qū)民警做公安部規(guī)定的十大職責(zé)。怎么考核？考核什么？規(guī)定有幾十條，記不住。強調(diào)過程，我認為過程太繁瑣。我們看結(jié)果，四率加N”。

通過改革新增了多少干部崗位？這是改革的發(fā)起者關(guān)切的實際問題之一，也是承受改革后果的普通民警關(guān)切的問題。事實上，這也是在全國范圍內(nèi)已經(jīng)被樹為典型的警務(wù)機制改革共同的關(guān)切點。一些中層干部在訪談中指出：“職級待遇問題最重要，現(xiàn)在還是官本位?！薄案憔瘎?wù)平臺，是學(xué)新鄉(xiāng)，拆分局，強派出所。黃石的改革是拆派出所，強分局，副縣級搞了不少”。“有的縣市的‘空降兵隊伍來了后，搞短平快，立竿見影，一是給錢蓋房，二是提拔干部，重新洗牌”?！八芯瘎?wù)機制改革，落實到關(guān)鍵，是考核。不下指標不干活，下了指標亂干活。怎么考核？考核了怎么運用？怎么讓隊伍活起來？無非三個問題，一是職務(wù)，考核結(jié)果在職務(wù)上起作用，二是職級待遇問題，但是職級、職務(wù)有限，沒有那么多，怎么讓人干活？三是公平問題，有的累死，有的輕松死，出工不出力”。在現(xiàn)有的激勵體系內(nèi)，職級晉升雖然是老生常談的問題，但對廣大民警的激勵作用仍然是足夠強勁的。

這樣的改革對地方公安而言，牽涉面較大。改革是否有法律依據(jù)？對照自2007年1月1日施行的《公安機關(guān)組織管理條例》的具體條文可知，這些地方性改革的確在法律框架以內(nèi)。值得注意的是，地方公安機關(guān)在遵行來自中央的立法、政策的過程中，采取了“把政策用足”的策略。也就是說，凡是中央立法與政策沒有明確禁止的，地方傾向于大膽施行。中央立法為地方自主改革預(yù)留出了行動空間，或者說，中央立法具有為地方改革提供默示性授權(quán)的功能。這類立法，對國家機關(guān)內(nèi)部的組織關(guān)系具有建構(gòu)作用，也是組織更新的結(jié)構(gòu)性約束因素。按照《公安機關(guān)組織管理條例》，地方公安機關(guān)在設(shè)置或拆并公安分局、派出所以及內(nèi)部機構(gòu)方面有較大自主權(quán)。但是，某些地方性改革出現(xiàn)了與法律體系的運行難以對接的局面，如某地公安局將分局改為派出所，但因為檢察院、法院均未相應(yīng)地改革，辦案程序上無法對接，導(dǎo)致這些被改為派出所的分局仍然保留過去的名號和公章，在與這些單位往來時使用。在這種情形下，在廣大民警看來，新增了一批干部職位即成為改革的立竿見影、具體可感的主要成果。

二、警務(wù)機制改革的必要與可能：基于派出所一線民警視角的分析

派出所民警是各地警務(wù)機制改革效果的不容回避的承擔(dān)者，這與派出所在公安工作乃至國家的基層治理中的地位和功能有關(guān)。警務(wù)機制改革的成效，需要從作為公安機關(guān)科層制底部的派出所來評價和檢驗。與機關(guān)民警不同的是，派出所民警既要承擔(dān)組織內(nèi)部考核的壓力，也要直面轄區(qū)社會治安治理形勢的壓力。

（一）應(yīng)對基層治安治理形勢變遷的壓力

社會結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)利益沖突的多樣化與常態(tài)化，這是新時期基層治安治理形勢嚴峻的一個深層原因。這一機理也是基層民警的共識。作者曾經(jīng)詢問一些有長期基層工作經(jīng)驗的50歲左右的老警察：“您覺得公安工作難搞是從什么時候開始？”通常的回答是大致從上個世紀90年代中期。這些老警察興致勃勃地回憶“激情燃燒的歲月”，一是警察行動的條條框框少（《人民警察法》頒布是在1995年），自由空間大--但他們認為還是現(xiàn)在法律規(guī)范多了好，因為在“自由空間大”的時代，民警一旦出問題就是大

問題，而完善的法律規(guī)范指明了“哪些事兒能做、哪些事兒做不得”，事實上為民警提供了職業(yè)安全保障；二是那個時期民警與村干部的關(guān)系親熱，成天在一起，工作好開展--這些老警察認為現(xiàn)在的村干部“太現(xiàn)實”，對沒有任職的普通民警較冷淡，只與能夠為他們“解決問題”的領(lǐng)導(dǎo)打交道。在城區(qū)工作的老警察，則對下崗潮中三天兩頭頻繁發(fā)生的堵路、堵門、集體上訪之類的群體性事件記憶猶新。在當(dāng)前，大體而言，在派出所民警看來，導(dǎo)致民警疲于應(yīng)付、“警力不足”的基層治安治理形勢表現(xiàn)在以下方面：

其一，“社會治安綜合治理”工作虛置，基層組織與政府職能部門過于依賴公安機關(guān)，公安機關(guān)內(nèi)部又偏于倚賴派出所。作者在華中某縣調(diào)研時，一些基層所隊長指出：“社會治安綜合治理，不能只是公安搞?，F(xiàn)在的干部提拔，對鎮(zhèn)干部，考核的是發(fā)展，不是治安。應(yīng)該把治安作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核標準，包括村里?，F(xiàn)在村里只要發(fā)生事就報警，推到公安來了，不用經(jīng)過村里”；“老百姓110一打，這個機制就把村組織排除在外了?；鶎咏M織，老百姓不找它了。公安的口號太響，做不到就失信于民了”；“八九十年代，可以做社區(qū)工作，一些事情村里化解了?，F(xiàn)在有110之后，我們沒有時間做社區(qū)工作，能夠處理好接處警就不錯了”；“其他政府部門不作為。比如，老百姓辦社保的信息，政府讓公安來核實。他們自己造個表，里面加一欄，讓公安蓋章。法律并沒有這樣的規(guī)定。老百姓鬧，你不給他蓋章他就鬧。醫(yī)保的問題也是這樣。醫(yī)生把名字寫錯了，也要公安開證明”；“其他政府部門，自己設(shè)定一個框框，把麻煩轉(zhuǎn)嫁到公安機關(guān)。自己該做的事不做，推到派出所，到我們這里我們推不出去”。endprint

這類信息，在對X市警務(wù)機制改革的調(diào)研中亦有反映，尤其是在社區(qū)居委會與派出所工作的銜接、合作方面。一位所長的總結(jié)頗有見地：“我干過交警，站過馬路，破過案子，當(dāng)了十幾年警察，感覺最深的是，我們不缺機制。關(guān)鍵是要解決警力相互推諉問題、社區(qū)民警專職化問題。搞‘三不一專，社區(qū)居委會對民警很歡迎。有的社區(qū)真是窮。有實體的社區(qū)還可以，沒實體的，糟的很，基本上都是姑娘婆婆，一個月千把塊，男的都不愿干。大熱天，有空調(diào)、開空調(diào)的都很少。這些社區(qū)認為民警下去增加了他們的負擔(dān)、占了他們的便宜。晚上巡邏，社區(qū)干部女的多，不能參加，第二天還要上班。我向他們灌輸，我們民警下社區(qū)，采集基礎(chǔ)信息之外，我們更多是鞏固維護基層政權(quán)的，化解矛盾，巡邏防控，重點人口管理。民警下去，增加了社區(qū)的底氣。要從鞏固共產(chǎn)黨的基層政權(quán)的角度看社區(qū)民警下社區(qū)，以點帶面，獲得更大區(qū)域的穩(wěn)定，全局的穩(wěn)定。我跟他們講，共產(chǎn)黨還在乎那兩度電、那點水？少部分社區(qū)，甚至讓公安局為他們撥經(jīng)費。我們下去維護穩(wěn)定，不是維護公安一家的穩(wěn)定?！?/p>

其二，派出所承擔(dān)了大量難以推脫甚至不應(yīng)推脫的“非警務(wù)活動”。一位所長指出：“改來改去，非警務(wù)活動太多了。按照《人民警察法》的規(guī)定，是可以拒絕的。農(nóng)民工的工資不發(fā)，群眾上訪，都要警察介入。拆遷，只要社區(qū)打電話，警察必須到”；“公安機關(guān)是兜底的，拆遷，可以不去，但出事了，我們必須去，必須處理，這個事兒遲早還是你的”；“我們現(xiàn)在是主動介入，積極作為、先期預(yù)防”；“所有的問題，其他政府部門都在推，推來推去，都會推到警察那里去。公安推不了，這是個底線，但是很多問題的根子不在公安這里”。有的所長從處理派出所與黨委政府的關(guān)系、處理警民關(guān)系的角度認識派出所承擔(dān)“非警務(wù)活動”問題：“黨委政府這一塊，你不尊重它不行。政府安排的工作，份內(nèi)的一定要到位。不是我們的事，有些事早晚公安都是要管的。要提前介入的，如群體性事件，我們都當(dāng)命案搞。非正常死亡案件，我們派出所提前介入，在群眾那里也有威信。老百姓對政府都不滿意，還對你公安機關(guān)滿意？不能太高調(diào)，控制住就行了?！?/p>

其三，糾紛處置成為派出所日常工作的主體。一位所長的陳述具有代表性：“過去，老百姓比較愚昧，現(xiàn)在比較聰明。一些糾紛，我們是全部上，十幾個人。一個人說不贏、打不贏。要有一定數(shù)量的警察，穿著警服，到現(xiàn)場就是震懾力。我們的民風(fēng)很差。每月必死人，死人必鬧事。有個群體性糾紛，一個月就花了我八天時間，全所待命。交通事故、蓋房死人、跳河死的，這些以前都不是事兒，現(xiàn)在都是事，要搞錢。幾十人圍著政府，不去不行”；“警務(wù)機制改革這一塊，我們農(nóng)村派出所，比較遠。我們所里編制是二十五個警力，其中十個協(xié)警?，F(xiàn)在是十三個警察，一名職工，五個協(xié)警。以前有十八名警察，調(diào)走了五個。平均年齡四十歲左右?！爡^(qū)十萬人。每天至少三到五起打架的。派出所不調(diào)解，老百姓肯定告狀。我跟弟兄們講，一個是群體性糾紛，一個是傷害案件，處理不好容易上訪。材料問好了么？能不能拘留？拘留了，一般不會出現(xiàn)上訪。沒搞定的，全所上。利用各種關(guān)系做工作。起碼不會告我們的狀”；“定指標是抓手，但僅僅是抓手，不然上面看不到你做什么。人頭（指打擊人數(shù)），搞再多，糾紛處理不好，出了事，兜不住。打擊處理就是GDP，這個思路不行了”；“不能出問題，如石首事件那樣。這個壓力很大。擺平了，不考核，擺不平，就是大問題。那一年的事兒，把我也嚇死了。輪胎爆炸死人，要賠二十萬。搞了一天。告我不作為，說我不為人民服務(wù)。我發(fā)脾氣，對方軟下來。后來來了個律師。談下來賠三萬，只給兩萬八，我說算了算了，兩千塊我來出。這種事，比其他更揪心。我們公安機關(guān)，在風(fēng)口浪尖上，對老百姓，我們不要錦上添花，要雪中送炭，老百姓會記住你一輩子”。

（二）應(yīng)對“隊伍不好帶”的壓力

在日常工作中，派出所干部們對一方面“事做不完”，另一方面“有人不做事”的矛盾有著深刻體認。有民警反思：“警力不足？人，永遠短缺，經(jīng)費，永遠不足。每個民警都在說我很累，我沒有錢。有的民警，你說累，你這周干了多少事？抓了幾個人？拘留了幾個人？基層有些事兒還是要推敲。社區(qū)民警信息化技能的培訓(xùn)班，有社區(qū)民警一人帶一個秘書、一個協(xié)警，協(xié)警在聽課，社區(qū)民警玩去了”；“機關(guān)也是這樣。一個科室十個人，人在那里，沒有人干活，還要借人。越是上級機關(guān)越借調(diào)，下面的機關(guān)是招聘文職”。

“隊伍難帶”是派出所干部日常工作最棘手的問題，一些派出所干部對此深有體會：“運行機制都沒問題。就是怕隊伍出問題”；“我不怕殺人案，不怕上訪，這些難不倒警察。只要我們下勁搞，都好辦，就怕警察搗蛋。一個小糾紛，警察搗蛋，都難辦”；“隊伍難帶的問題，警察積極性的問題，我覺得，有個警察的職業(yè)化問題，首先是職業(yè)精神的認同。選擇了這個職業(yè)，注定奉獻多。派出所的警察，權(quán)力最大，他有時比一個分局的副局長還牛逼。吃拿卡要。辦案子，還沒辦，就想著搞多少。有的人不適合當(dāng)警察，甚至不是一個正常的社會成員。比如有的警校的學(xué)生，穿上警服，都很自豪，慢慢變質(zhì)了，不像警察”。

如何應(yīng)對“隊伍難帶”問題，派出所干部們的對策大體一致，如強調(diào)以身作則、率先垂范這類傳統(tǒng)“官箴”理念的力量、強調(diào)科學(xué)的考核制度的作用、強調(diào)職業(yè)精神的意義。“對基層民警，調(diào)子高了不行，他不聽你的。領(lǐng)導(dǎo)自己怎樣，很重要。領(lǐng)導(dǎo)稀爛，隊伍稀爛。好班子帶出好隊伍。罵人的管理方式不行了。上面的好管我們，我們管下面的，難”；“人員參差不齊，業(yè)務(wù)能力差的，也沒辦法。其他民警有意見，不公平啊。怎么辦？搭配使用，好的差的搭配”；“基層領(lǐng)導(dǎo)，不能把自己當(dāng)干部、當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。基層民警不吃你這套”；“目前隊伍現(xiàn)狀，良方還沒有。關(guān)鍵是服眾。自己帶頭。江湖義氣還是要有一點，以身作則。領(lǐng)導(dǎo)帶班，在所里睡覺，大家在一個戰(zhàn)壕里。領(lǐng)導(dǎo)能親自打掃衛(wèi)生，其他人沒什么說的吧？潛移默化。但這個對有些同志也沒有作用。干警認為壓力太大。越干事，出錯越多。責(zé)任倒查。我們又沒有給予更多的關(guān)愛。出工不出力，很正?！保弧耙v價值取向。民警要自我實現(xiàn)，在為人民服務(wù)中實現(xiàn)價值。都當(dāng)官，不可能的。阿Q精神不可取，但這個方法可取，成功處理糾紛和群體性事件，有成就感”。從訪談來看，一些干部把“排名”考核激勵法當(dāng)成帶隊伍的基本方法，而另一些干部認為這個方法弊大于利。在當(dāng)代中國科層制運作過程中，“排名”是一個調(diào)動工作積極性的立竿見影而且成本低的手段，同時也存在很多弊端，如促動下級以造假來應(yīng)對、減少有競爭關(guān)系的同儕之間的合作、誘發(fā)同級單位或個體之間的相互拆臺行為。endprint

X市警務(wù)機制改革的核心，在市局、分局領(lǐng)導(dǎo)層面看，關(guān)注點顯得更加“高端”，話語上更多地與地方社會經(jīng)濟發(fā)展大局、“品牌警務(wù)”、“特色警務(wù)”相關(guān)聯(lián)；在派出所干部看來，就是要解決“基層怎么干”、“隊伍怎么帶”的問題。警務(wù)機制改革作為組織革新行動，鮮活、具體地顯現(xiàn)出回應(yīng)外部環(huán)境變遷與內(nèi)部運作不暢的雙重壓力的功能特征。

此次調(diào)研后不久，X市的警務(wù)機制改革中的一部分內(nèi)容被其他市的公安機關(guān)模仿、借鑒、復(fù)制，如做強做實派出所的“三隊一室”、“三不一?！蹦Ｊ健Ｗ髡咴L談了這些“后進市”的派出所普通民警。在一些基層普通民警看來，警務(wù)機制改革首先是“大調(diào)崗”。一些重要崗位的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)被“一鍬撮”，全部離崗后再調(diào)整。一些干部被“涼”著了，一些民警被提拔，很多民警在“活動”，還有的民警“不想動”。一些民警對扭轉(zhuǎn)極少數(shù)民警“不做事”局面的前景并不樂觀，分析了深層成因：“真不知道他們的想法，也不知是領(lǐng)導(dǎo)的問題還是那些人的個性……改革的春風(fēng)吹不過人情的網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)太復(fù)雜，哪個領(lǐng)導(dǎo)會在兩到三年的工作中得罪人？三年內(nèi)，快馬仍然被加鞭，并且錯誤并行，卷宗整改不斷，而那些人卻只有一個問題：懶。”改革帶來崗位的變動，崗位的變動帶來上司、工作搭檔的變動，由此影響到普通民警的日常工作，這是普通民警對警務(wù)機制改革的第一反應(yīng)。一些民警對社區(qū)民警崗位仍然“不感興趣”，情愿往辦案的崗位上走--辦案常常附帶更多的效益，如立功受獎的機會、尋租的機會?！皩ξ矣心男┯绊懀课覍⒃趺磻?yīng)對？”，這是普通民警看待警務(wù)機制改革的通常思路。

轄區(qū)內(nèi)的群眾是警務(wù)機制改革的外部效果的承擔(dān)者與評判者。一項警務(wù)機制改革在某地進行得如火如荼，其間，發(fā)生一起事件，在網(wǎng)絡(luò)媒體產(chǎn)生極大負面影響，繼而社會公眾與上級領(lǐng)導(dǎo)因此質(zhì)疑該項改革的有效性，甚至取消已經(jīng)初步確定推廣該項改革模式的計劃，這是曾經(jīng)發(fā)生的改革實踐。這也表明，發(fā)起一項警務(wù)機制改革必須面對風(fēng)險考驗。X市的警務(wù)機制改革亦面臨了這類“突發(fā)事件”的考驗，如作者調(diào)研期間，有媒體曝光該地發(fā)生協(xié)警索賄、協(xié)警作為糾紛當(dāng)事人與正式民警發(fā)生沖突的事件，對改革局面形成極大的輿論壓力，質(zhì)疑該局花費極大成本推行的配置協(xié)警隊伍的改革舉措。既然改革有種種“好處”，為什么還是發(fā)生了這類事件？這是上自領(lǐng)導(dǎo)下至老百姓甚至民警自身均易運用的思維推論模式?？梢?，對警務(wù)機制改革的屬性、功能，需作出符合社會科學(xué)的嚴謹性的認識和解釋，否則會認為增添改革的阻力和難度。

三、警務(wù)機制改革的組織內(nèi)部治理功能：以司法體制改革為參照

在中國現(xiàn)有法律體系中，公安機關(guān)的職能范圍，既包括行政管理與執(zhí)法權(quán)，也包括以刑事偵查職能為內(nèi)容的司法權(quán)。一項警務(wù)機制改革的目標是多元的，但其中的“公因數(shù)”是公安機關(guān)基層組織的內(nèi)部治理。行使社會基層治理職能的國家機關(guān)，自身也存在著“基層治理”的現(xiàn)實需求，這是當(dāng)下講求“社會治理”的中國國家權(quán)力運作過程中存在的一個吊詭局面。

對警務(wù)機制改革的屬性與功能的認識，可以以中國司法體制改革的進程為參照系?；诰鞕?quán)與司法權(quán)的關(guān)系，警務(wù)機制改革與司法體制改革大體沿著各自的軌道運行，但司法體制改革的實質(zhì)性進展必然影響到與偵查權(quán)運作相關(guān)的警務(wù)機制。司法體制改革體現(xiàn)出中央主導(dǎo)、自上而下推行的特點，一些改革試點區(qū)域的確定，也由中央決策定奪。與司法部門相異，基于地方“發(fā)揚基層首創(chuàng)精神”的政法傳統(tǒng)，警務(wù)機制改革在中央主管部門的默許下自主實施，有“自選動作”色彩。由此，在一段時間內(nèi)，常常出現(xiàn)各地競相推行警務(wù)機制改革的“百花齊放”格局。源于不同政法部門的組織法的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)差異由此顯現(xiàn)。

司法體制改革的目標經(jīng)歷了一個常變交織的歷史演變過程。自20世紀80年代，中國開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、加強律師辯護、建設(shè)職業(yè)化法官和檢察官隊伍等為重點內(nèi)容的審判方式改革和司法職業(yè)化改革。2004年，中國啟動了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實施的大規(guī)模司法改革，目標是完善司法機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。2008年開始，中國啟動新一輪司法改革，目標被設(shè)定為，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設(shè)、加強司法經(jīng)費保障等四個方面提出具體改革任務(wù)。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議通過《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架建議》，強調(diào)完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，等等。這輪司法改革的各項舉措，集中著力于司法機關(guān)的組織維度，而且包括了重視解決基層民警的待遇問題，恰與地方公安機關(guān)開展的警務(wù)機制改革的具體內(nèi)容和功能指向相契。在政法運作的組織維度，講求組織內(nèi)部治理、關(guān)懷在組織中的職業(yè)群體及其個體的生存狀況，在這里，當(dāng)下的司法體制改革與警務(wù)機制改革殊途同歸。

權(quán)利意識的興起，是當(dāng)代中國社會觀念變遷史中的重要內(nèi)容。在新的歷史時期，訴諸“覺悟”、講求個體無私奉獻的意識形態(tài)話語的效能不可逆地式微，這一規(guī)律也適用于隸屬于政法組織的個體?！熬煲彩侨恕?，這個出于警察之口的重復(fù)性話語，反映了“警察也是權(quán)利主體”的個體觀念。從前述實地調(diào)查看，無論是警官還是警員，在根本的行動選擇心態(tài)上是一致的。經(jīng)濟學(xué)家西蒙提出了有限理性概念及怎樣面對非理性選擇的問題。西蒙的合作者卡尼曼的研究結(jié)論是，人們的大部分選擇行為不是根據(jù)嚴格的理性計算和邏輯推論，而是根據(jù)未經(jīng)計算的感覺、知覺或者直覺。在個體的多樣化選擇傾向的作用下，職級、待遇、職業(yè)前景、成就感甚至“閑暇”等組織內(nèi)部產(chǎn)生的利益形態(tài)，影響著組織中的個體的具體行動決策，進而通過執(zhí)法與司法過程影響組織外部的當(dāng)事人及社會。通過這個機理，警務(wù)機制與司法體制改革的組織維度的具體措施，實際決定著政法組織外部的社會治理效果。

（作者單位：湖北警官學(xué)院法律系）endprint