鄭永年+錢繼偉

十八大以來，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人和政府在政治、經(jīng)濟、 社會等方面開始實施新的以頂層設(shè)計為先導(dǎo)的改革措施。尤其值得注意的是，2013年的十八屆三中全會所通過的改革方案強調(diào)，在發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用的同時更好地發(fā)揮政府的作用，為未來的改革定下了基調(diào)。究其本質(zhì)，這個基調(diào)就是為了解決政府和市場之間的關(guān)系問題。這個問題也是今天所有經(jīng)濟體所面臨的最為關(guān)鍵的政治經(jīng)濟學(xué)問題。不過，現(xiàn)實地說，要在市場和政府之間找到一個均衡點也是一個極其困難的問題。自近代以資本為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟建制產(chǎn)生以來，人們都在尋找這個均衡點，但在很多時候并不那么成功。兩者一旦失衡，經(jīng)濟危機不可避免隨之而來。中國歷史上也存在著市場經(jīng)濟，但都是一些地方平臺上的市場交易活動，資本從來沒有占據(jù)市場的主導(dǎo)地位。近代以來，隨著外國資本的進(jìn)入，在一些地區(qū)，資本逐步開始發(fā)揮作用，但建國之后隨著計劃經(jīng)濟體制的確立，資本和市場退出舞臺。這種情況在改革開放之后的今天得到了完全的改觀。今天中國的市場經(jīng)濟儼然已經(jīng)成為一個資本主導(dǎo)的舞臺，和其他市場經(jīng)濟體并沒有多大的差別，所不同的是，除了外國資本、本國資本、民營資本等一般資本外，中國還有龐大的國家資本在市場上活動。不管什么資本，當(dāng)資本成為市場經(jīng)濟先導(dǎo)的時候，就要嚴(yán)肅看待政府和市場的作用了。如果說改革開放以來改革的歷程是資本（不管是國際資本還是國內(nèi)資本，不管是民間資本還是國有資本）自由主導(dǎo)的歷程，那么我們現(xiàn)在所需要的是要建構(gòu)一個資本和政府作用均衡的建制?；蛘哒f，如果前面三十多年政府的角色是扶持資本發(fā)揮作用，那么今天政府必須在扶持資本和節(jié)制資本之間實現(xiàn)均衡。如何實現(xiàn)這個目標(biāo)？我們認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在法治、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會建設(shè)上強化其作用，同時應(yīng)當(dāng)避免極端的經(jīng)濟自由主義和極端的經(jīng)濟民粹主義。從現(xiàn)實情況看，要實現(xiàn)市場的主導(dǎo)作用，那么就需要強化國家規(guī)制能力以避免經(jīng)濟利益集團化?！罢母笞饔谩蹦耸潜３忠粋€開放的經(jīng)濟體，一個社會各階層都能參與、都能受惠的經(jīng)濟體。

新自由主義經(jīng)濟學(xué)在中國的命運

歷史地看，自由放任在中國的改革過程中有其必然性。1980年代開始的中國經(jīng)濟可以說是對計劃經(jīng)濟的反動，而自蘇聯(lián)產(chǎn)生并擴散的計劃經(jīng)濟本身又是對西方自由放任經(jīng)濟的反動。在計劃經(jīng)濟下，消滅了所有的市場，政府主導(dǎo)資源分配。改革就是把市場“請回來”，讓市場在發(fā)展經(jīng)濟過程中扮演一個重要角色。在整個1980年代，盡管人們對自由市場談?wù)摰煤芏啵袌龅目臻g實際上很小，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包制（即從集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到家庭經(jīng)濟）、在城市容許和鼓勵在國有企業(yè)之外生長出一個非國有的民營部門、中央向地方政府放權(quán)讓利，在財政上實行包干制等。同時，因為當(dāng)時的改革還沒有觸動到國有部門，城市里的企事業(yè)單位仍然能夠提供一定的教育、醫(yī)療、住房等社會福利。

1992年中共十四大提出了“社會主義市場經(jīng)濟”的概念，這具有劃時代的意義，意味著中國正式向計劃經(jīng)濟告別，在走上資本主導(dǎo)經(jīng)濟道路的同時開啟了中國經(jīng)濟融入世界的過程。市場體制在資源分配上的作用越來越大，自由主義和市場化成為中國經(jīng)濟的主流。經(jīng)濟方面，國有企業(yè)改革和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策開始實施。1993年起對國企進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要措施包括兼并破產(chǎn)、組建大型企業(yè)集團等;1997年中共十五大正式形成“抓大放小”的改革戰(zhàn)略，國有企業(yè)開始大規(guī)模改制。國有企業(yè)的改制造成了大部分當(dāng)時處于虧損狀態(tài)的中小型國有企業(yè)尤其在地方層面的民營化（即中國特色的“私有化”）。同時，另外一部分留下來的國有企業(yè)也通過減少教育、醫(yī)療等福利，把包袱拋給社會。很顯然，新自由主義經(jīng)濟學(xué)在中國的影響主要是中小型國有企業(yè)的民營化和福利的市場化。前者表現(xiàn)為必然，因為大量虧損的國有企業(yè)的存在勢必拖垮整個國民經(jīng)濟;而后者則導(dǎo)致了諸多沒有預(yù)想到的結(jié)果。國有企業(yè)（尤其是大型國有企業(yè)）本身并沒有實現(xiàn)市場化，到今天為止這些國企仍然是行政和政治組織，但其所負(fù)擔(dān)的社會福利則被市場化。

從經(jīng)濟增長的角度來看，新自由主義經(jīng)濟學(xué)成績斐然。改革的績效通過國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP以及財政收入等的高速增長體現(xiàn)出來。1990年到2000年，名義GDP年增長率達(dá)到18%。學(xué)界所說的“國家能力”（state capacity）在1990年代以后迅速增強。稅收特別是中央政府的稅收收入維持高速增長。自1990年代中期以來，財政收入增長持續(xù)超過GDP增長。同時，政府在基礎(chǔ)設(shè)施及其他固定資產(chǎn)上的投資大增。

但在企業(yè)和資本獲得自由的同時，社會就沒有那么幸運了。政府在監(jiān)管企業(yè)、保障公平競爭、提供社會公共服務(wù)等方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。傳統(tǒng)上計劃經(jīng)濟負(fù)責(zé)的領(lǐng)域如醫(yī)療、教育、 住房等逐漸市場化和貨幣化。1990年代后期，新自由主義首先進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域，使得這個領(lǐng)域成為暴富領(lǐng)域，其主體醫(yī)院、醫(yī)生、制藥商成為暴富者，同時直到2003年，中國一半以上的居民沒有醫(yī)療保險。1997年亞洲發(fā)生金融危機，當(dāng)時的人們把應(yīng)付危機僅僅理解成為維持高GDP增長，結(jié)果導(dǎo)致了教育領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化。在中國的傳統(tǒng)中，家長們?yōu)榱讼乱淮?，可以不顧一切地投入。盡管官方從來沒有正式提倡過或者承認(rèn)過教育的產(chǎn)業(yè)化，但實際上教育產(chǎn)業(yè)化成為當(dāng)時應(yīng)付危機的一個有效手段。直到今天，中國的教育可以說是世界上最具有產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)的。2008年世界金融危機之后，住房的產(chǎn)業(yè)化也愈演愈烈，房地產(chǎn)成為中國的經(jīng)濟支柱。至此，中國所有主要的社會領(lǐng)域都被貨幣化和市場化。這和西方剛好走了一條相反的道路。在西方，隨著經(jīng)濟的增長和發(fā)展，這些社會領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化和貨幣化程度呈現(xiàn)下降趨勢。因為民主的抵制，新自由主義沒有攻克這些社會領(lǐng)域。在大多數(shù)發(fā)展中國家，例如印度，這些社會領(lǐng)域的市場化和貨幣化程度也遠(yuǎn)較中國為低。只有拉丁美洲國家，新自由主義經(jīng)濟學(xué)在右派政治強權(quán)（例如軍人政權(quán)）的扶持下進(jìn)入社會領(lǐng)域。不過，必須意識到，拉美國家的社會福利遠(yuǎn)較中國為高，因為這些國家在反殖民地統(tǒng)治過程中實現(xiàn)了相當(dāng)長時期的民主政治，工會、宗教和市民社會等力量有能力為社會爭取到社會福利。也就是說，就對社會的影響而言，新自由主義在中國較拉美來得深刻。

在政府權(quán)力扶持下，資本主導(dǎo)的經(jīng)濟所產(chǎn)生的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。單向面“親商”，政府缺位監(jiān)管經(jīng)濟成為必然。政府對企業(yè)的監(jiān)管不力導(dǎo)致了食品安全問題、 水污染、 豆腐渣工程等等?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出過度投資的趨向，例如，橋梁、公路和碼頭等拆了又造、造了又拆。盡管GDP有了，但對一些不可再生的自然資源造成了過度的浪費。此外，居民收入不平等加劇。全國居民收入基尼系數(shù)達(dá)到了國際公認(rèn)的警戒線。2008年的基尼系數(shù)達(dá)到了0.491。除了收入之外，資產(chǎn)的分配也相當(dāng)不平等。一線城市出現(xiàn) “蟻族”， 而房屋卻大量空置。最近西南財經(jīng)大學(xué)一項研究估計中國的城鎮(zhèn)房屋空置率2013年達(dá)到22%，其中一線城市空置率達(dá)到21%。

客觀地說，在過去的十來年里，中國政府也開始了醫(yī)療和義務(wù)教育改革，在社會保障方面也努力不少，也有一些制度上的建樹。但這些努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵消不了醫(yī)療、教育和住房等重大社會領(lǐng)域的“新自由主義化”所帶來的惡果?？床‰y、看病貴、房價居高不下等等問題始終存在。產(chǎn)業(yè)政策上，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也困難重重。制造業(yè)主要集中在中低端上，許多高端產(chǎn)品依賴進(jìn)口，比如手機的芯片、 汽車發(fā)動機、精密儀器等等主要依賴進(jìn)口。產(chǎn)業(yè)升級緩慢，產(chǎn)品附加值低下，經(jīng)濟整體缺失動力，諸類現(xiàn)象早已經(jīng)引發(fā)出中國是否會陷入中等收入陷阱的憂慮和爭論。

政府和市場的重新定位

2013年的十八屆三中全會所頒布的《決定》在如何處理政府和市場的關(guān)系上提出了兩個要點：第一，“使市場在資源配置中起決定性作用”;第二，“更好發(fā)揮政府作用”。對政府和市場關(guān)系的重新定義非常迫切，因為前面三十多年已經(jīng)給予人們諸多寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)。但是“深化改革”不應(yīng)當(dāng)被理解成為毫無止境的市場主義，市場的“決定性作用”必須限定在經(jīng)濟領(lǐng)域。如果市場的“決定性作用”繼續(xù)在社會領(lǐng)域發(fā)揮，那么中國社會會變得更難以治理。在社會領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮更大的作用。即使在經(jīng)濟領(lǐng)域，也不應(yīng)把市場的“決定性作用”理解成為政府的退出。雖然市場在資源配置中起著決定性作用，但政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會政策上的作用不可替代。

首先，政府必須提供一個法制框架。政府、企業(yè)、個人都在這個法制框架下活動。在理想狀態(tài)下，國家通過一個公平的規(guī)則保證市場機制下競爭的自由和公正。政府在這方面的角色不可或缺。改革開放以來，中國已經(jīng)有了文本意義上的法律，即法制，但法治仍然很微弱。這里，主要是法律執(zhí)行力很低，很多法律只作為文本而存在。

其次，監(jiān)管是國家治理體系中不可或缺的一環(huán)。和法制相互補足，政府監(jiān)管可以實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的干預(yù)。如果產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量有問題，民眾可以通過訴訟在事后追究企業(yè)的責(zé)任。而政府監(jiān)管的重要之處在于可以相對更有效率地事前監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)，保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。 同時，市場機制難以有效的配置公共物品如環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共交通等等 （“市場失靈”），往往由政府提供這些公共物品。政府監(jiān)管在提供和配置公共物品上非常重要。

《決議》也強調(diào)了混合所有制的概念。在這個體制下，非國有資本可以入股國有企業(yè)，社會資本可以參與基本設(shè)施建設(shè)等。不過，在“混合所有制”的情況下，政府監(jiān)管變得更加重要，也更加困難。政府要通過監(jiān)管體系，承擔(dān)起監(jiān)管產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任，但從結(jié)構(gòu)而言，“混合所有制”會導(dǎo)致“左手監(jiān)管右手”的現(xiàn)象。

這方面，世界各國都有很多經(jīng)驗教訓(xùn)。例如美國在20世紀(jì)初出現(xiàn)了大規(guī)模的公共食品危機，大企業(yè)行為缺乏監(jiān)管，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重等等。為了解決這些危機，美國建立了許多獨立的政府監(jiān)管機構(gòu)像FDA等等。種種危機通過加強政府獨立監(jiān)管逐漸得以緩解。目前的中國，政府監(jiān)管的困難主要是監(jiān)管機構(gòu)不夠獨立甚至沒有獨立性，監(jiān)管能力自然不足，監(jiān)管投入自然不夠。比如監(jiān)管機構(gòu)受地方政府管轄，獨立性不強，受地方和部門利益影響很大。在“混合所有制”的前提下如何產(chǎn)生獨立的監(jiān)管機構(gòu)，這是中國經(jīng)濟法制化的一個最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其三，政府可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策提高企業(yè)競爭力。除了傳統(tǒng)的財政和貨幣政策之外，政府可以通過戰(zhàn)略性行業(yè)的國企，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟。2006年國資委提出對包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)“保持絕對控制力” 。這里的問題在于如何在“絕對控制力”條件下這些部門不會演變成壟斷性的既得利益，而是具有足夠的動力通過產(chǎn)業(yè)升級，而非通過壟斷來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)政策還包括政府可以對節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的或?qū)ζ髽I(yè)研發(fā)投入的補貼等等來鼓勵某些行業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級是未來經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級決定了生產(chǎn)率的提高。目前中國的勞動生產(chǎn)率只有美國的13%，大量的生產(chǎn)和出口集中在低附加值的部分。比如中國只生產(chǎn)了蘋果手機iPhone附加值的4%，大量的利潤被其他國家拿走。目前國家支持的七大新興產(chǎn)業(yè)是好的開始。

第四， 在社會體制改革方面，政府首先要對社會上的弱勢群體提供社會安全網(wǎng)（safety net）， 包括低保、養(yǎng)老金、失業(yè)保障等等。同時對大多數(shù)民眾提供基本醫(yī)療、義務(wù)教育、公共住房等基本公共服務(wù)。

在這方面， 中國可以從東亞其他經(jīng)濟體的發(fā)展過程中學(xué)到很多經(jīng)驗。日本和后來的“四小龍”走的道路和歐洲不同。在強調(diào)市場的作用方面，東亞經(jīng)濟體和歐洲類似，但社會發(fā)展和社會建設(shè)方面則很不相同。無論是經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展方面，東亞經(jīng)濟體的政府扮演了極其重要的作用，它們在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時也積極推動社會的發(fā)展。鑒于歐洲社會主義運動的經(jīng)驗，東亞政府往往先發(fā)制人，進(jìn)行社會改革和社會制度建設(shè)，從而避免了類似于歐洲那樣的長時期的、大規(guī)模的工人運動。在東亞，只有韓國有比較激烈的勞工運動，但仍然遠(yuǎn)較歐洲溫和，其他經(jīng)濟體由于社會政策的確立而得以和平發(fā)展和轉(zhuǎn)型。不難看到，這些東亞經(jīng)濟體在二十多年的時間里，不僅造就了經(jīng)濟奇跡，而且也造就了社會奇跡，即造就了龐大的中產(chǎn)階層。在日本，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和改進(jìn)能力、特有的企業(yè)終生雇傭制度、政府方面的工資倍增計劃等因素很快促成了中產(chǎn)階級的成長。在臺灣和香港地區(qū)，中產(chǎn)階級的成長主要是因為中小企業(yè)的大發(fā)展和政府方面的社會政策。新加坡政府的作用更大，建國之后就確立了“居者有其屋”的住房政策。后來又根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平不斷出臺和完善醫(yī)療和教育政策等，為中產(chǎn)階級造就了堅實的經(jīng)濟和社會制度基礎(chǔ)。

中國的社會政策剛剛開始，仍然需要大量的對社會基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校和醫(yī)院的投資。例如，中國的學(xué)校建筑尤其是從幼兒園到高中的建筑和教育設(shè)施，質(zhì)量極其低下。再如，因為老齡化社會來臨，醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施嚴(yán)重不足，需要大量的投資。不過，應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管這些社會投資對經(jīng)濟增長會有間接的正面影響，主要是通過建設(shè)消費社會的途徑，但社會投資已經(jīng)不可能支撐經(jīng)濟高增長，也不會成為新的經(jīng)濟增長點。

中國如果不能像東亞其他經(jīng)濟體那樣，通過社會制度建設(shè)，在保證社會穩(wěn)定的同時繼續(xù)推動經(jīng)濟的發(fā)展，那么中國就會面臨進(jìn)入“中等收入陷阱”的危險。從人均國民所得來說，中國已經(jīng)進(jìn)入中等收入國家。中國社會的各方面也一直在討論中國是否也會出現(xiàn)此類陷阱。從經(jīng)濟上說，要避免中等收入陷阱，就需要實現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟增長，主要是要建立內(nèi)需社會。但內(nèi)需社會的建設(shè)不僅關(guān)乎于經(jīng)濟，還有兩個方面的關(guān)鍵因素。一是在于社會政策方面的突破，二是勞動收入的持續(xù)增長。無論是歐洲還是東亞經(jīng)濟體，內(nèi)需社會都是依賴這兩個要素建立起來的。而這兩方面因素的發(fā)展必然造就一個龐大的中產(chǎn)階層的形成。實際上，內(nèi)需社會和中產(chǎn)階級社會是兩個可以互相替換的概念。

再者，社會體制和社會政策的確立也有助于基本社會公平的實現(xiàn)， 防止社會激進(jìn)化。社會公平對經(jīng)濟增長的意義很顯然，但往往被忽視。社會不公平不僅會影響到社會穩(wěn)定，而且更會影響到社會的精神層面，也就是職業(yè)倫理。社會的不公平和低職業(yè)倫理往往是同時存在的。通過提供公共服務(wù)而保證社會公平是政府的責(zé)任。在這方面，中國面臨的局勢非常嚴(yán)峻。例如教育，因為教育資源在社會各個群體之間的分配高度不均，中國社會呈現(xiàn)出封閉性。在名校，具有農(nóng)村背景的學(xué)生越來越少，即使是他們的學(xué)業(yè)優(yōu)秀，也往往缺少經(jīng)濟資源而不能進(jìn)入大學(xué)。保持社會的流動性是實現(xiàn)社會公平最重要的方面。當(dāng)然，這不僅僅是教育，各個領(lǐng)域都是如此，包括國有企業(yè)、政府等等。還有一個例子，兩億多農(nóng)民工目前還很難享受居住地的社會服務(wù)。如何保持社會的開放性也是社會政策的一部分。

未來的風(fēng)險

政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會建設(shè)上的作用需要加強。然而，加強政府功能的改革可能遭遇到以下幾種風(fēng)險。

第一，極端自由主義思潮可能帶來風(fēng)險。自由主義過度強調(diào)經(jīng)濟增長和自由競爭，極端自由主義控制下的政府一方面忽視產(chǎn)業(yè)政策，另一方面，放任市場機制進(jìn)入社會領(lǐng)域，比如醫(yī)療、教育和住房的高度產(chǎn)業(yè)化和市場化。一旦如此，不可避免地會出現(xiàn)經(jīng)濟陷入中等收入陷阱，而社會的不平等化會推動社會的激進(jìn)化。

無論中國還是西方，經(jīng)濟自由主義一直在提倡私有化，因為他們把私有產(chǎn)權(quán)視為最重要的經(jīng)濟發(fā)展要素。產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟自由主義來說并不重要。在這個領(lǐng)域，中國面臨的問題是如何改革龐大的國有企業(yè)。有幾個因素的存在使得國家資本主義會繼續(xù)在中國存在下去。就目前國際經(jīng)濟格局和國際形勢來說，中國總體上仍然是后發(fā)展中國家，國家仍然需要通過產(chǎn)業(yè)政策繼續(xù)在提高中國企業(yè)在國際經(jīng)濟中的競爭力過程中扮演一個重要角色。就是說，國有企業(yè)可以強化中國的國際競爭力。通過產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)在整個國民經(jīng)濟的日常運作過程中可以扮演一個不可或缺的角色。自漢代《鹽鐵論》以來，人們對國企的功能已經(jīng)形成了諸多的共識，即國企要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域扮演關(guān)鍵作用，包括國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)付危機，平衡市場等。這些功能在當(dāng)代仍然在繼續(xù)。因此，國有企業(yè)改革的方向應(yīng)當(dāng)是市場化，而非私有化。

第二，同樣，民粹主義的抬頭對政府發(fā)揮應(yīng)有的作用也會產(chǎn)生巨大的風(fēng)險。民粹主義過度強調(diào)縮小收入差距的重要性，對經(jīng)濟增長和增強國際競爭力強調(diào)不足。民粹主義提倡通過二次分配（各種福利政策）縮小收入差距。然而福利的過度擴張一方面會給國家財政帶來巨大壓力，另一方面福利擴張會引起通貨膨脹，從而帶來宏觀經(jīng)濟的波動。其他國家在這方面有太多的教訓(xùn)。1990年代末，在民粹主義的影響下，拉美一些國家的社會支出可占其財政支出的百分之六七十，而經(jīng)濟增長卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，同時通脹愈演愈烈。有些國家隨之出現(xiàn)了大量資本外逃和債務(wù)危機。

第三，是否持續(xù)維持國家能力對政府發(fā)揮應(yīng)有的作用是另外一種風(fēng)險。這里的國家能力主要指財政的能力。目前經(jīng)濟每年能保持7%的增長，財政收入能保持雙位數(shù)的增長。政府債務(wù)在2013年還不到GDP的40%。社會改革應(yīng)抓住目前經(jīng)濟持續(xù)高速增長的時機，盡快建立社會保障制度。未來經(jīng)濟增長放緩后，財政資源相對緊張，同時社會快速老齡化，城鎮(zhèn)人口增多，社會保障開支增長。 屆時，要建立社會保障制度的難度增大，甚至變得不可能。

第四，社會體制和社會政策的實施可能會有浪費和腐敗的風(fēng)險。社會政策需要大量的財政投入，但并不能簡單地認(rèn)為，錢越多，公共服務(wù)就越好。在很多時候，人們所面臨的往往不是錢的多少問題，而是錢如何用的問題。簡單的投入不僅不能促成體制的改善，反而會導(dǎo)致體制的衰敗。這已經(jīng)表現(xiàn)在各個方面。例如教育領(lǐng)域，這么多年來，因為沒有把重點放在教育和科研體制的改革上，而是放在財政投入上，這個領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模、大面積的腐敗。2012年教育經(jīng)費已達(dá)到2.2萬億元，而申請審批這些經(jīng)費的過程，往往出現(xiàn)腐敗，投入越大，腐敗越嚴(yán)重。又如公共住房，作為重要的社會產(chǎn)品，公共住房在這些年來得到了重視，但大部分公共住房設(shè)在交通和生活不便的郊區(qū)，并且聚集了大量的低下層社會群體，尤其是窮人。這個模式如果不能加以改變，公共住房模式可以演變成為歐洲和一些發(fā)展中國家已經(jīng)失敗了的模式，即“貧民窟”模式。要實現(xiàn)可持續(xù)的和健康的發(fā)展，社會政策必須注重這些細(xì)節(jié)，加強效率。

最后，利益集團或者寡頭對政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會建設(shè)上的副作用會帶來巨大的政治風(fēng)險。利益集團可能是來源于地方利益，也可能是經(jīng)濟寡頭或部門利益。中國經(jīng)濟寡頭的形成有其體制原因。在計劃經(jīng)濟時代，整個國民經(jīng)濟是官僚經(jīng)濟，各級政府管理所有經(jīng)濟活動。在這個體制下，國民經(jīng)濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領(lǐng)域，并且是從中央到地方的垂直治理，形成了一種變相的“封建制度”。改革開放后，中國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，但經(jīng)濟管理的部門化制度特征并沒有變，只不過是隨著產(chǎn)業(yè)的變化，增添了新的經(jīng)濟部門，例如電信和金融等。在1990年代中期，中國政府對大型國有企業(yè)進(jìn)行“抓大”的改革，就是組建龐大的國有企業(yè)集團，試圖增強企業(yè)的國際競爭力。這個改革的本意沒有錯，并且從企業(yè)盈利的角度來看也很成功。不過，因為以市場為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)沒有到位，國有企業(yè)在不同領(lǐng)域形成高度壟斷的局面。一個普遍的共識是，國有企業(yè)的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經(jīng)濟的高度壟斷性便是經(jīng)濟寡頭的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)。一旦經(jīng)濟寡頭轉(zhuǎn)化成為政治寡頭，那么國家的分裂型政治將變得不可避免，情況猶如今天的烏克蘭和葉利欽時代的俄國。在經(jīng)濟寡頭已經(jīng)形成的情況下，中國改革的要務(wù)一是盡快通過反腐敗切斷經(jīng)濟寡頭轉(zhuǎn)化成為政治寡頭的通路，二是通過企業(yè)制度的改革來限制和制約利益集團。

實際上，利益集團已經(jīng)深刻影響到中國的政治環(huán)境。首先，利益集團對法制的執(zhí)行實施有風(fēng)險。舉例來說，為什么與國有企業(yè)有關(guān)的一些法律和政策不能執(zhí)行下去？這里主要還是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的原因。沒有一個平衡的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，就不會有良好的法治和政策環(huán)境。在這里，馬克思的思考是正確的。馬克思認(rèn)為，法律是經(jīng)濟政治力量的反映。因此，經(jīng)濟改革從長遠(yuǎn)看也必須為法治造就一個良好的經(jīng)濟環(huán)境，那就是平衡的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。只要國有企業(yè)繼續(xù)占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，并且和政治結(jié)合在一起，那么法治就很難成為可能。法治，也就是法制的正常運作，取決于各方面的力量的旗鼓相當(dāng)。在力量較為平衡的情況下，作為法治核心的契約就成為可能。

可以舉一個有關(guān)民營企業(yè)的例子。中國已經(jīng)修改了《憲法》，賦予私有財產(chǎn)合法的地位。更進(jìn)一步，中國也制定了《物權(quán)法》，保護(hù)私有財產(chǎn)。但客觀的現(xiàn)實是，大多數(shù)民營企業(yè)家仍然感覺不到安全，并不相信政府有能力保護(hù)他們的財產(chǎn)。因此這些年來，他們努力逃避中國，大量往海外移民。政策層面也有類似的情況。中央政府已經(jīng)制定了很多政策，容許和鼓勵民營企業(yè)的發(fā)展，但是在實際層面，民營企業(yè)還是沒有辦法獲得政策文本所規(guī)定的那些好處。

其次，利益集團對產(chǎn)業(yè)政策有相當(dāng)大的影響。關(guān)于國家對技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的支持，國有企業(yè)和非國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)一視同仁。值得指出的是，接受國家資本的往往是國有企業(yè)，而非民營部門。盡管從中國現(xiàn)實的情況來說，很多國有企業(yè)承擔(dān)著國家技術(shù)創(chuàng)新的責(zé)任，但這并不是說民營企業(yè)就不能創(chuàng)新了。中國民營企業(yè)的創(chuàng)新能力并不比國有企業(yè)低。因此，科技投資的分配必須把民營企業(yè)考量在內(nèi)。日本、韓國和中國臺灣這些經(jīng)濟體都是通過培植民營企業(yè)的科技創(chuàng)新而崛起的。中國如果一味地把科技創(chuàng)新的大量投資注入國有企業(yè)而歧視民營企業(yè)，那么科技創(chuàng)新不僅沒有效率，國有部門反而會演變成既得利益，把科技創(chuàng)新演變成為追求自身利益的工具，科技創(chuàng)新最終必然會演變成經(jīng)濟活動的簡單擴張。同時，從長遠(yuǎn)來看，民營企業(yè)發(fā)展不起來，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)會處于長期的失衡狀態(tài)。

第三，利益集團對政府監(jiān)管和社會建設(shè)也有負(fù)面影響。“監(jiān)管俘獲”的現(xiàn)象可能出現(xiàn)。“監(jiān)管俘獲”指的是在強大的利益集團的作用下，監(jiān)管者反而為被監(jiān)管的利益集團服務(wù)。比如說控?zé)煴O(jiān)管，煙草集團上繳的利潤稅收占一些地方政府財政收入的相當(dāng)一部分。這樣，煙草集團對地方上控?zé)煴O(jiān)管的執(zhí)行影響極大。另外的一個例子有關(guān)社會建設(shè)。2009年后的醫(yī)療改革建立了全民醫(yī)保，開展了基層醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)。然而公立醫(yī)院的改革舉步維艱。公立醫(yī)院改革之難主要是由于公立醫(yī)院的巨額收入牽涉到大量的既得利益，而相關(guān)改革要減少群眾的醫(yī)療支出，就要觸動這些利益。如何能擺脫利益集團對改革的羈絆是未來政府需要面對的重大挑戰(zhàn)。

1990年代以來的自由放任式的經(jīng)濟改革已經(jīng)難以為繼。自由放任時代的終結(jié)需要重新界定市場和政府之間的關(guān)系。但中國的困境是，要終結(jié)經(jīng)濟領(lǐng)域的放任自由，那么就要繼續(xù)推進(jìn)和深化市場化導(dǎo)向的改革。但在既得利益已經(jīng)強大的經(jīng)濟領(lǐng)域，市場化導(dǎo)向的改革談何容易！要終結(jié)社會領(lǐng)域的放任自由，那么就要求政府起到更大和更好的作用。但在社會力量極其弱小的社會領(lǐng)域，要獲得政府更多的投入談何容易！人們必須意識到，要重新界定政府和市場的關(guān)系就首先要界定經(jīng)濟和社會的關(guān)系;政府和市場的關(guān)系關(guān)乎的是資本，而經(jīng)濟和社會的關(guān)系關(guān)乎的是人民百姓。

（作者單位：新加坡國立大學(xué)東亞研究所）