李明敬

9月21日，繼國(guó)家新預(yù)算法亮劍之后，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。 有一句話這樣說(shuō)：有墻會(huì)扶著，沒(méi)墻就會(huì)走著。這回，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，倒逼“走著”的時(shí)候到了。

地方債“越拖越大、久拖要炸”

從2013年起，國(guó)內(nèi)的地方債進(jìn)入還本付息的高峰階段。2013年7月到12月和2014年到期的債務(wù)，占比高達(dá)44.8%，債務(wù)利率基本在6%左右，利息累積加本金還付的壓力加大。對(duì)于棘手的地方債問(wèn)題，有的地方政府能拖就拖，先穩(wěn)住局面，即便危機(jī)局部破裂，中央財(cái)政還有余地兜底。據(jù)報(bào)道，湖南部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于負(fù)債嚴(yán)重，居民討債最激烈時(shí)，曾有人摘鎮(zhèn)政府招牌，政府的欠條成為流通貨幣能打折買東西。專家指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“老債”表面平靜的背后，是掛賬計(jì)息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。

那地方政府如何消化債務(wù)呢？地方政府償債主要是靠出售部分政府資產(chǎn)，比如說(shuō)土地，這是去杠桿化最快的方式。此外，還通過(guò)資產(chǎn)管理公司重組現(xiàn)有債務(wù)和中央政府直接扶持等方式?！度嗣袢?qǐng)?bào)》就曾發(fā)表文章稱地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

我國(guó)并非聯(lián)邦制，而且政府家底較厚，關(guān)鍵時(shí)刻，中央政府對(duì)消解地方局部風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)置之不理。但不能掉以輕心，償債能力下降，融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟待建立切實(shí)可行的地方債管理制度，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光融資“，防止隱形債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

十年磨一劍，新預(yù)算法終于審議通過(guò)。相比于原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上了預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”?！斑^(guò)去地方政府發(fā)債，潛規(guī)則替代明規(guī)則是既定事實(shí)，地方政府的負(fù)債余額絕大部分是隱形負(fù)債，規(guī)范性、透明度不足，無(wú)從知道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)如何發(fā)生，更談不上防范。”全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在接受采訪時(shí)表示，新修訂的預(yù)算法允許地方在一定條件下自發(fā)債，讓其陽(yáng)光化，更利于控制地方債風(fēng)險(xiǎn)。

9月21日，繼國(guó)家新預(yù)算法亮劍之后，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。也就是中央政府對(duì)地方政府明確“不兜底”。

中央為啥“不兜底”

多年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔(dān)保體系。雖然過(guò)去地方債未被納入政府預(yù)算中，但卻是一種隱形的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。地方政府對(duì)城投債等提供了隱形擔(dān)保，在理財(cái)產(chǎn)品或信托行業(yè)則稱之為剛性兌付。一些和政府項(xiàng)目無(wú)關(guān)的信托產(chǎn)品，受到政府的示范作用的影響壓力，也都會(huì)各種形式的無(wú)條件兜底，或被投資者理解為剛性兌付。

有專家認(rèn)為，中央不救地方債是真降息。降息是央行貨幣政策的一種操作手段。利率是貨幣政策中介目標(biāo)，通過(guò)利率高低影響投資和消費(fèi)，從而改變總支出（特別是投資），從而影響經(jīng)濟(jì)最終產(chǎn)出（GDP）。由于地方債有國(guó)家的隱形擔(dān)保，屬于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率。所以在我國(guó)目前的金融體系下，降息的刺激效果已經(jīng)失效。社會(huì)上的融資者和投資者，在決定是否開(kāi)動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目或投資一個(gè)項(xiàng)目之前，都需要參考無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率。如果項(xiàng)目回報(bào)率超過(guò)要求的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，那項(xiàng)目就可以融資，也會(huì)有人愿意投資，反之也不行。如果無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率不合理的高，就意味著許多合理的投資項(xiàng)目無(wú)法上馬，在價(jià)格上擠出了其他的投資，比如民間項(xiàng)目的融資。

中央不再救助地方債，將打破地方政府對(duì)城投債的隱形擔(dān)保、打破理財(cái)信托產(chǎn)品的剛性兌付，降低社會(huì)無(wú)風(fēng)險(xiǎn)利率，從而降低社會(huì)融資成本，這才是真正的降息。他認(rèn)為，打破隱形擔(dān)保和剛性兌付，將重塑金融體系的邏輯。

如何消化20萬(wàn)億地方債？

靠著的“墻”沒(méi)了，背著地方債的政府該如何“走”下去呢？國(guó)務(wù)院的《意見(jiàn)》給出了辦法：要建立幾個(gè)機(jī)制，舉債融資機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制等。首先把地方債的規(guī)矩立好，監(jiān)督做好，讓地方債預(yù)警像霧霾預(yù)警一樣有數(shù)可查，人人看得見(jiàn)。

那中國(guó)目前到底有多少地方債呢？摩根大通中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、大中華區(qū)經(jīng)濟(jì)研究主管朱海斌在《財(cái)經(jīng)》年會(huì)2014上表示，他個(gè)人估計(jì)，審計(jì)署公布數(shù)據(jù)在15到16萬(wàn)之間，如果加上地方政府以公司名義投資的數(shù)據(jù)，大概估計(jì)20萬(wàn)億元。

不論如何，償還地方債在沒(méi)有中央救助的情況下，將何去何從還是人們關(guān)注的問(wèn)題。記者獲悉，財(cái)政部初步擬定了對(duì)地方政府性存量債務(wù)的一攬子解決方案。鎖定債務(wù)余額后，將分類納入預(yù)算管理?！兑庖?jiàn)》中也提出，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項(xiàng)目數(shù)量、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。當(dāng)?shù)胤秸y以自行償債時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

中央不再救助地方債，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)有怎樣的影響呢？華爾街見(jiàn)聞網(wǎng)分析認(rèn)為，地方債新規(guī)對(duì)能夠被納入預(yù)算管理的存量城投債將是利好，其違約風(fēng)險(xiǎn)下降，稀缺性加大。但城投債目前利率已經(jīng)很低，民生證券認(rèn)為不宜“追漲”。而對(duì)于未被納入預(yù)算管理的城投債及其他非標(biāo)融資則是利空。由于融資平臺(tái)等重要融資方式被堵，未來(lái)地方政府將更加依賴稅收，這勢(shì)必更加重視房產(chǎn)稅、資源稅等政策，有分析認(rèn)為地方房地產(chǎn)政策也會(huì)進(jìn)一步放寬。

雖然說(shuō)《意見(jiàn)》中，中央明確原則上不救助地方債務(wù)，但是在實(shí)際操作上還是有困難。有分析認(rèn)為到地方債真正需要救助的時(shí)候，中央不得不幫，但目前“不救助”的原則至少在形式上走出了良好的一步。在地方發(fā)債的管理上，也體現(xiàn)了往前走的姿態(tài)。endprint