張群

摘要：經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理改革是整個(gè)外匯管理體制改革的戰(zhàn)略起點(diǎn)和重要組成部分，引領(lǐng)和推動著外匯管理改革進(jìn)程。目前經(jīng)常項(xiàng)目正處于改革的關(guān)鍵時(shí)期，還需要進(jìn)一步深入推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：經(jīng)常項(xiàng)目；轉(zhuǎn)型；建議

根據(jù)國務(wù)院和總局的相關(guān)文件精神，今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，外匯管理改革的發(fā)展方向是全面實(shí)現(xiàn)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，通過取消行政許可、簡化單證審核推進(jìn)便利化；由重流出、輕流入的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒鋈氩⒅氐木夤芾?；由審批、核?zhǔn)工作為主的事前管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)測、分析為主的事后管理；由對逐筆交易行為的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷灰字黧w外匯收支的綜合性監(jiān)管。結(jié)合經(jīng)常項(xiàng)目現(xiàn)有管理轉(zhuǎn)型進(jìn)程來看，貨物貿(mào)易外匯管理的有效性得到了各層面的普遍認(rèn)可，服務(wù)貿(mào)易改革也如期推出，促進(jìn)貿(mào)易便利化和提升了監(jiān)管效率。但還存在許多傳統(tǒng)的外匯管理理念和手段與主體監(jiān)管之間不適應(yīng)、不到位、不配套的地方，需要繼續(xù)深入推進(jìn)轉(zhuǎn)型。

一、轉(zhuǎn)型尚缺的物質(zhì)條件

主體監(jiān)管的工作方式是企業(yè)基本信息為基礎(chǔ)，利用非現(xiàn)場核查軟件，通過設(shè)定一系列的指標(biāo)，對監(jiān)管主體的全部涉外數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選比對，形成重點(diǎn)監(jiān)管主體，結(jié)合地區(qū)外匯收支形勢，把符合監(jiān)管方向和重點(diǎn)的外匯主體篩選出來，對其進(jìn)行優(yōu)先監(jiān)測核查一種分類監(jiān)管模式。綜上，主體監(jiān)管需要具備完善的法規(guī)基礎(chǔ)、集中的綜合信息系統(tǒng)、有效的監(jiān)測指標(biāo)體系以及高素質(zhì)的監(jiān)管人才。

結(jié)合目前經(jīng)常項(xiàng)目改革進(jìn)程來看，目前轉(zhuǎn)型存在兩個(gè)方面的問題，一是目前能實(shí)施的主體監(jiān)管還只是在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等條塊分割后的小范圍內(nèi)的主體監(jiān)管，經(jīng)常項(xiàng)目一體化管理，尤其是以主體為線索對企業(yè)不同性質(zhì)的外匯業(yè)務(wù)，包括貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)管缺乏聯(lián)動；二是經(jīng)濟(jì)金融一體化進(jìn)程的加快發(fā)展，以表面真實(shí)性審核為主要手段的管理方式對當(dāng)前嫁接在真實(shí)貿(mào)易背景上，但明顯脫離企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的資金套利行為缺乏有效的識別和制約手段。表現(xiàn)在：

（一）傳統(tǒng)的管理方式對于“真貿(mào)易，真套利”和“假貿(mào)易，假套利”缺乏識別手段。

傳統(tǒng)的管理方式側(cè)重于表面真實(shí)性監(jiān)管，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢的復(fù)雜多變，市場上還充斥著許多虛構(gòu)交易背景，以融資套利為目的交易。一是轉(zhuǎn)口貿(mào)易。轉(zhuǎn)口貿(mào)易目前是跨境資金流動的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，其已經(jīng)異化成不通過買賣價(jià)差賺錢利潤，而是通過制造虛假合同、提單或者重復(fù)使用提單來使境外資金提前流入境內(nèi)，賺取匯差和利差。目前系統(tǒng)監(jiān)測和核查手段主要功能在于對企業(yè)物流和資金流的總量核查和比對，對總量平衡且具有短期流動特征的純套利轉(zhuǎn)口貿(mào)易監(jiān)測識別的可能性較低。二是超長期限和超大金額的貿(mào)易信貸。目前對貿(mào)易信貸的管理方式是事后報(bào)告，企業(yè)自己掌握，企業(yè)報(bào)告后，程序合規(guī)，往往沒有辦法從法規(guī)上進(jìn)行管理和控制，異常資金通過貿(mào)易信貸實(shí)現(xiàn)跨境資金流動的風(fēng)險(xiǎn)加大。三是關(guān)聯(lián)公司交易。關(guān)聯(lián)公司之間業(yè)務(wù)往來頻繁，資金運(yùn)作相互配合，目的性強(qiáng)，企業(yè)的資金運(yùn)作方式往往都符合表面真實(shí)性，符合現(xiàn)行政策規(guī)定，無明顯違規(guī)行為，但每一筆運(yùn)作均利用特定的背景和手法實(shí)現(xiàn)利益最大化，監(jiān)測和管理的難度較大。當(dāng)前外匯管理對“真貿(mào)易、真套利”和“假貿(mào)易，真套利”的整體資金流動路線圖都缺乏有效的識別和控制手段。

（二）組織框架條塊分割，只能側(cè)重合規(guī)性監(jiān)管。

目前，經(jīng)常項(xiàng)目內(nèi)部崗位設(shè)置和職能劃分仍按照交易項(xiàng)目貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個(gè)人等進(jìn)行分領(lǐng)域管理，這種管理模式與國際收支分項(xiàng)目管理的模式相適應(yīng)，可有效地監(jiān)管交易的真實(shí)性。但也帶來了兩個(gè)的問題，一是單兵作戰(zhàn)對交易的真實(shí)性方面僅能實(shí)現(xiàn)合規(guī)性監(jiān)管。從貨物貿(mào)易外匯管理改革來看，企業(yè)對物流和資金流不匹配的情況，往往可以用時(shí)間差（貿(mào)易信貸）來解釋。二是重復(fù)監(jiān)管，在對涉匯主體進(jìn)行非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查時(shí)各自為戰(zhàn)，易出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，加重了外匯局的監(jiān)管成本和市場主體的管理成本。

（三）業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)性不夠，綜合分析和監(jiān)測預(yù)警功能難以全面實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)交易性質(zhì)的分類管理需要，細(xì)分后的業(yè)務(wù)基本上都有相對獨(dú)立的監(jiān)管系統(tǒng)。長期以來的行為監(jiān)管，使我們的系統(tǒng)多具有面向業(yè)務(wù)管理、面向流程處理的特征，各個(gè)系統(tǒng)處于自身管理需要抓取數(shù)據(jù)，口徑不統(tǒng)一，既缺少能夠抓取、相互轉(zhuǎn)換的信息共享機(jī)制，也缺少一個(gè)能夠涵蓋多系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、加工和傳輸為一體的數(shù)據(jù)交換平臺，自然難以全面掌握企業(yè)經(jīng)常項(xiàng)目全部的外匯活動信息，違規(guī)信息難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，綜合分析和監(jiān)測預(yù)警的功能也難以全面實(shí)現(xiàn)。如果要投入大量的人力進(jìn)行后期的整合分析，監(jiān)測預(yù)警的及時(shí)性和準(zhǔn)確性也難以保證。

（四）缺乏有效的監(jiān)測指標(biāo)體系，對資本的異常流動風(fēng)險(xiǎn)提示不夠。

非現(xiàn)場監(jiān)測核查指標(biāo)是從龐大的數(shù)據(jù)庫中篩選異常企業(yè)和異?？缇迟Y金流動的主要抓手。從目前的改革進(jìn)程來看，我們的監(jiān)測分析大多停留在數(shù)字、指標(biāo)的增減上，如企業(yè)結(jié)售匯數(shù)據(jù)往往依賴于銀行的手工匯總報(bào)送，對這類數(shù)據(jù)僅能進(jìn)行簡單的手工統(tǒng)計(jì)、匯總和分析。對政策的掌握程度、數(shù)據(jù)的分析水平、判斷水平及業(yè)務(wù)操作的能力和經(jīng)驗(yàn)上不足，使得監(jiān)測分析對資本的異常流動和風(fēng)險(xiǎn)的揭示程度不夠，分析的廣度和深度有待提高。此外，日常監(jiān)管中缺乏一整套科學(xué)合理的非現(xiàn)場分析方法，沒有將一些科學(xué)的分析方法引入實(shí)踐，在分析中往往多定性分析，少定量分析，缺乏對數(shù)據(jù)變化的敏感性。

（五）對銀行理財(cái)產(chǎn)品的創(chuàng)新缺乏跟蹤認(rèn)識。

銀行是外匯資金和外匯金融產(chǎn)品的主要供給者，是外匯管理政策傳導(dǎo)的核心環(huán)節(jié)。改革的主要特征是簡化單證和手續(xù)，實(shí)現(xiàn)真實(shí)性審核權(quán)限下發(fā)，銀行代位監(jiān)管的作用日益突出，而銀行往往處于利益動機(jī)，創(chuàng)新理財(cái)產(chǎn)品幫助企業(yè)套利，特別是對明顯脫離企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際需要、帶有明顯套取境內(nèi)外利差匯差性質(zhì)的銀行貿(mào)易融資產(chǎn)品及組合。

（六）人員轉(zhuǎn)型效果不明顯，監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)和敏感性不足。

長期以來的行為監(jiān)管模式，使經(jīng)常項(xiàng)目管理人員熟悉了程序化的管理模式，非現(xiàn)場監(jiān)測剛有所涉足，也基本上由年輕的高學(xué)歷人員擔(dān)任，目前的經(jīng)濟(jì)積累往往側(cè)重在提升對數(shù)據(jù)的加工能力，通過對數(shù)據(jù)的處理和運(yùn)用來對企業(yè)的物流和資金流數(shù)據(jù)進(jìn)行比對，核實(shí)企業(yè)的物流和資金流匹配情況。深層次的監(jiān)測核查經(jīng)驗(yàn)如通過企業(yè)的資金運(yùn)作情況來甄別企業(yè)的財(cái)務(wù)能力，資金來源的真實(shí)性以及跟蹤資金的流向、判斷企業(yè)的資金運(yùn)作意圖等方面的能力尚比較欠缺。

二、加快管理轉(zhuǎn)型的建議

從中長期來看，隨著我國涉外經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展、加速融入世界經(jīng)濟(jì)金融一體化以及資本項(xiàng)目的逐步可兌換，外匯管理所面臨的環(huán)境、任務(wù)、制度、手段等都會發(fā)生根本性的變化。一是跨境收支數(shù)據(jù)巨大，交易活動錯(cuò)綜復(fù)雜，直接對微觀經(jīng)濟(jì)主體的監(jiān)管社會成本較高，管理效果加速遞減。二是隨著資本項(xiàng)目的有序開放，外匯管理原來設(shè)置的管制門檻基本消失，可能面臨“沒牙”的尷尬。三是隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，外匯管理主要側(cè)重于宏觀風(fēng)險(xiǎn)防范，對微觀主體主要是保障市場環(huán)境和提供政策服務(wù)。因此，外匯管理需要順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，退出對涉匯主體微觀運(yùn)行行為的監(jiān)管，轉(zhuǎn)向宏觀運(yùn)行監(jiān)測和總量工具運(yùn)用。為此，要緊扣“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，深入發(fā)掘外匯管理的宏觀審慎政策與監(jiān)管功能，將外匯管理納入宏觀審慎政策框架并建立健全相應(yīng)的工具箱。

（一）打破業(yè)務(wù)邊界，推進(jìn)貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的一體化管理。

一是打破以往一類業(yè)務(wù)一個(gè)系統(tǒng)的條線分割管理模式，實(shí)現(xiàn)一個(gè)系統(tǒng)、一鍵式進(jìn)入，監(jiān)管所有的經(jīng)常項(xiàng)目業(yè)務(wù)，將現(xiàn)有的系統(tǒng)進(jìn)行歸并，為實(shí)行管理轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)依托。二是調(diào)整內(nèi)設(shè)部門或崗位，按照主體管理方式對業(yè)務(wù)實(shí)行流程式管理，不再區(qū)分業(yè)務(wù)種類。對行政許可等柜臺業(yè)務(wù)，對涉及多個(gè)職能部門且經(jīng)常發(fā)生的對外業(yè)務(wù)，應(yīng)設(shè)計(jì)統(tǒng)一格式的文本，且最好植入各相關(guān)部門的系統(tǒng)中，以規(guī)范操作，便利企業(yè)，提高行政審批等辦事效率。

（二）建立完善的經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理內(nèi)部控制制度，保證依法行政。

一是建立完善的經(jīng)常項(xiàng)目內(nèi)控制度，將內(nèi)部分工進(jìn)一步明確細(xì)化，避免責(zé)任不明，互相推諉。二是始終強(qiáng)調(diào)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序，完善內(nèi)控措施，注重保障企業(yè)包括B/C類企業(yè)的合法權(quán)益及正常外匯業(yè)務(wù)需求。

（三）設(shè)定科學(xué)的指標(biāo)體系。

一是要完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。完整采集企業(yè)多口徑數(shù)據(jù)，以企業(yè)機(jī)構(gòu)代碼為核心要素，采集企業(yè)進(jìn)出口、收付匯以及結(jié)售匯數(shù)據(jù)，從物流環(huán)節(jié)、收付環(huán)節(jié)、匯兌環(huán)節(jié)全方位監(jiān)測。二是構(gòu)建指標(biāo)體系，一方面將目前貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易有效的指標(biāo)整合成一個(gè)完整的指標(biāo)總體框架，另一方面對新增的數(shù)據(jù)來源，進(jìn)行對比篩查，形成新的指標(biāo)設(shè)置。實(shí)現(xiàn)既建立對單一數(shù)據(jù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測的大額指標(biāo)、高額指標(biāo)和趨勢指標(biāo)，又建立關(guān)聯(lián)指標(biāo)，對具備邏輯關(guān)系的不同項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行比對。三是建立多維度監(jiān)測分析模型，利用數(shù)據(jù)對比、時(shí)間跨度分析、數(shù)量模型等方法，科學(xué)設(shè)定各項(xiàng)分析指標(biāo)的預(yù)警值，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（四）建立人員轉(zhuǎn)型工作機(jī)制。

一是增強(qiáng)調(diào)查研究的能力，密切關(guān)注熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，提高調(diào)研的針對性、延伸調(diào)研的深度，力求全面了解和掌握趨勢性問題。二是要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流，采取各種方式積極主動地、有針對性地參加各類業(yè)務(wù)交流培訓(xùn)，不斷更新相關(guān)業(yè)務(wù)知識，全面提高綜合能力和業(yè)務(wù)水平，以適應(yīng)新形勢下外匯管理工作的要求。

（五）補(bǔ)充和完善政策框架，并建立相應(yīng)的工具箱。

貨物貿(mào)易外匯管理改革起步較早，結(jié)合改革的經(jīng)驗(yàn)來看，有些項(xiàng)目沒有統(tǒng)籌考慮，政策的低洼地帶較多，一體化轉(zhuǎn)型過程中要對監(jiān)管難點(diǎn)項(xiàng)目做提前設(shè)想，總體布局。一是提高核查信息申報(bào)質(zhì)量，加強(qiáng)對企業(yè)國際收支申報(bào)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并進(jìn)一步規(guī)范銀行國際收支申報(bào)工作，提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保證監(jiān)測核查效率。二是完善關(guān)聯(lián)交易管理手段。三是兼顧本幣，實(shí)現(xiàn)本外幣協(xié)同監(jiān)管。四是重視發(fā)揮市場化手段的運(yùn)用，減少行政化手段。要求銀行新型融資產(chǎn)品上線要向所在地外匯分局報(bào)備，抓大放小，重點(diǎn)關(guān)注對本地區(qū)跨境收支影響較大的企業(yè)主體，提高管理的針對性和有效性，適當(dāng)引導(dǎo)對地區(qū)跨境資金流動較大的企業(yè)的預(yù)期，在地區(qū)外匯收支形勢出現(xiàn)較大偏差的時(shí)候，能夠抓住主要矛盾，在不影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)成本可控的情況下，通過引導(dǎo)企業(yè)的收付匯行為、貿(mào)易融資及結(jié)售匯周期，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控。