楊益波

近年來(lái)，由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速放緩、企業(yè)盈利增長(zhǎng)乏力以及稅收政策調(diào)整等因素的影響，我國(guó)財(cái)政收入告別了前些年的高速增長(zhǎng)，增速大幅下降，而同時(shí)許多民生領(lǐng)域的財(cái)政支出呈剛性增加，財(cái)政收支矛盾逐漸擴(kuò)大。因此，在財(cái)政增量資金面臨增長(zhǎng)瓶頸的情況下，國(guó)務(wù)院提出了盤(pán)活存量財(cái)政資金的方針政策。2013年7月3日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，提出要進(jìn)一步盤(pán)活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，把擠占挪用的錢(qián)歸位，把“跑冒滴漏”的錢(qián)堵住。集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高資金使用效益。就筆者看來(lái)，此項(xiàng)舉措對(duì)推動(dòng)我國(guó)財(cái)政體制改革，提高財(cái)政資金使用效益具有重大意義，下面筆者就我國(guó)財(cái)政存量資金形成的原因和盤(pán)活途徑進(jìn)行分析，提出幾點(diǎn)愚見(jiàn)。

一、財(cái)政存量資金形成的主要原因

一是預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時(shí)難以到位。主要是在預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有充分考慮項(xiàng)目的客觀情況，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：給不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排了預(yù)算資金而無(wú)法執(zhí)行；沒(méi)有充分考慮項(xiàng)目工程進(jìn)度，在一年預(yù)算中安排多年支出，按項(xiàng)目進(jìn)度當(dāng)前無(wú)需動(dòng)用；部分預(yù)算編制粗放，沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，致使預(yù)算無(wú)法執(zhí)行；還有的甚至給已經(jīng)完工的項(xiàng)目安排預(yù)算，實(shí)際上無(wú)法支出而形成結(jié)余。有的預(yù)算支出年初安排比較籠統(tǒng)，沒(méi)有細(xì)化到部門(mén)和項(xiàng)目；有的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金也沒(méi)有及時(shí)確定分配的地區(qū)從而形成結(jié)余。

二是國(guó)庫(kù)集中支付改革不徹底，部分財(cái)政存量資金滯留在預(yù)算單位。首先是部分預(yù)算單位沒(méi)有納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍，導(dǎo)致預(yù)算資金撥付到預(yù)算單位后沒(méi)有及時(shí)支出而形成財(cái)政存量資金。其次有部分預(yù)算單位除了財(cái)政零余額賬戶外在商業(yè)銀行還有其他實(shí)體賬戶存放財(cái)政資金，有的甚至多年滾存從而形成結(jié)余。

三是財(cái)政收支管理不規(guī)范，形成隱性存量資金。個(gè)別地方政府當(dāng)年財(cái)政收入增長(zhǎng)過(guò)快，當(dāng)?shù)卣疄榉喇?dāng)年增幅太大影響下年財(cái)政增收，人為調(diào)節(jié)當(dāng)年財(cái)政收入，主要是將當(dāng)年部分收入存放在財(cái)政匯繳專戶上延緩上繳，甚至存放到下一年度再上繳從而形成財(cái)政存量資金。此外，有的地方財(cái)政部門(mén)將年底來(lái)不及支出的預(yù)算資金虛列支出掛往來(lái)，導(dǎo)致形成存量資金。

四是財(cái)政部門(mén)為了應(yīng)對(duì)無(wú)法預(yù)計(jì)的支出，一般會(huì)在年初預(yù)算時(shí)留存部分財(cái)力以便應(yīng)付突發(fā)情況。但有的財(cái)政部門(mén)預(yù)留的財(cái)政資金過(guò)大，而當(dāng)年又沒(méi)有太多需要?jiǎng)佑妙A(yù)留資金的情況發(fā)生，導(dǎo)致年底要么突擊花錢(qián)，要么形成結(jié)余。

五是尚未理順政府與市場(chǎng)關(guān)系，導(dǎo)致財(cái)政向融資平臺(tái)和企業(yè)借款較多，有些甚至無(wú)法收回。國(guó)家規(guī)范和控制地方融資平臺(tái)融資行為后，部分地方政府融資平臺(tái)由于需要?dú)w還銀行貸款而自身現(xiàn)金流不足、續(xù)建或新開(kāi)工項(xiàng)目需要大量建設(shè)資金又無(wú)法從金融機(jī)構(gòu)融資，從而從財(cái)政借款，有的甚至無(wú)法歸還，將金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給財(cái)政。

二、盤(pán)活財(cái)政存量資金的主要途徑

一是摸清底數(shù)，分類處理，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤(pán)活財(cái)政存量資金。進(jìn)一步對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行清理，摸清規(guī)模，加強(qiáng)分析，查找原因，把結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理與預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合，切實(shí)消化和壓縮結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模，提高財(cái)政資金使用效益。具體措施如下：（1）按年初確定的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。對(duì)年初預(yù)算已經(jīng)安排預(yù)算的項(xiàng)目，要盡快啟動(dòng)項(xiàng)目，按進(jìn)度加快預(yù)算支出。對(duì)年初代編預(yù)算，要分科目、分項(xiàng)目予以全面清理，及時(shí)做好資金分配方案的細(xì)化和指標(biāo)下達(dá)工作，并在以后的預(yù)算編制取消代編預(yù)算行為，對(duì)超過(guò)規(guī)定期限仍未落實(shí)到部門(mén)和單位的預(yù)算，要及時(shí)落實(shí)到預(yù)算執(zhí)行主體盡快開(kāi)始執(zhí)行。對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金要及時(shí)落實(shí)轉(zhuǎn)移支付給下級(jí)財(cái)政以便及時(shí)執(zhí)行；（2）清理、壓縮財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。對(duì)預(yù)計(jì)當(dāng)年能夠執(zhí)行完畢的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，要督促加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；對(duì)執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)計(jì)年底可能繼續(xù)形成較多結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余資金的項(xiàng)目，要及時(shí)調(diào)整用于其他支出項(xiàng)目；對(duì)經(jīng)清理確認(rèn)屬于已無(wú)法支出或已不需要支出的，要將資金收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排；（3）加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金管理。全面清理地方財(cái)政暫付款，該核銷的要按程序盡快核銷，違規(guī)占用的要及時(shí)清理，該收回的要及時(shí)收回，保障預(yù)算支出需要。以后要嚴(yán)格控制向融資平臺(tái)及企業(yè)的借款行為。繼續(xù)鞏固清理整頓財(cái)政專戶成果，進(jìn)一步精簡(jiǎn)壓縮專戶數(shù)量，強(qiáng)化財(cái)政專戶結(jié)余資金管理，減少財(cái)政專戶存放的財(cái)政資金規(guī)模，已安排預(yù)算執(zhí)行的要加快執(zhí)行進(jìn)度。

二是深化財(cái)政體制改革，完善預(yù)算管理體系，強(qiáng)化財(cái)政管理。一是建立科學(xué)預(yù)算編制機(jī)制，為加快預(yù)算支出進(jìn)度提供可靠保障。公共項(xiàng)目支出預(yù)算，要加強(qiáng)事前論證和調(diào)研，防止不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排大量財(cái)政資金；對(duì)于多年實(shí)施的項(xiàng)目，要科學(xué)編制項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，按進(jìn)度安排年度支出預(yù)算，切實(shí)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性；要細(xì)化預(yù)算編制管理，凡應(yīng)細(xì)化的預(yù)算支出，年初都要細(xì)化編制到使用單位和項(xiàng)目，提高預(yù)算資金年初分配的到位率和預(yù)算的可執(zhí)行性。

三是全面實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，將所有預(yù)算單位都納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍，預(yù)算資金及時(shí)支付給對(duì)方單位，減少中間環(huán)節(jié)。盡快取消預(yù)算單位實(shí)體賬戶，加快實(shí)體賬戶資金對(duì)應(yīng)

項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，加大實(shí)體賬戶資金支付力度，在資金支付完畢后立即取消相應(yīng)實(shí)體賬戶。

四是規(guī)范財(cái)政收支管理，預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)，不能將當(dāng)年預(yù)算收入留存在過(guò)渡賬戶用于調(diào)節(jié)收入進(jìn)度。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中嚴(yán)禁虛列支出，應(yīng)根據(jù)預(yù)算安排及時(shí)安排支出，保證預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性和嚴(yán)肅性。

五是適度控制預(yù)留財(cái)政資金規(guī)模。應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)以前年度預(yù)留財(cái)政資金執(zhí)行情況以及當(dāng)年實(shí)際情況合理安排預(yù)留財(cái)政資金規(guī)模，執(zhí)行過(guò)程中要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整避免此部分財(cái)政資金形成大量結(jié)余。

總的來(lái)說(shuō)，盤(pán)活財(cái)政存量資金，要從源頭開(kāi)始，在編制預(yù)算時(shí)就應(yīng)該科學(xué)合理，預(yù)算足夠細(xì)化方便執(zhí)行，在執(zhí)行過(guò)程中要嚴(yán)格按照年初批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，不能延緩執(zhí)行進(jìn)度，需要進(jìn)行調(diào)整的應(yīng)及時(shí)按程序辦理。只有這樣，才能切實(shí)減少財(cái)政存量資金，把有限的財(cái)政資源投入到穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要支出領(lǐng)域，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益。