高晶

一、賬戶實名制的概念與制度沿革

賬戶實名制，目前并沒有統(tǒng)一的定義，但就賬戶實名制本身來講，就是用真實的姓名、名字、名稱及有關(guān)實名證件開立賬戶。我國在中共十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中明確提出要“建立法人對支付個人收入的申報制、個人收入申報制和儲蓄存款實名制?！边@是最早提到實名制的中央文件；2000年，國務(wù)院頒布了《個人存款賬戶實名制規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式正式確立了個人銀行賬戶的實名制度；2003年，中國人民銀行發(fā)布了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，以部門規(guī)章形式進一步明確了單位及個人銀行結(jié)算賬戶實名制的相關(guān)規(guī)定；中共中央2005年1月印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》明確提出，要“建立健全金融賬戶實名制”；2006年，國家頒布了《中華人民共和國反洗錢法》，以國家法律形式確立了金融賬戶實名制的要求。2007年6月22日，中國人民銀行會同公安部建成并運行了聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)，連接了全國17萬個銀行機構(gòu)網(wǎng)點，實現(xiàn)全國銀行機構(gòu)對公民身份信息的聯(lián)網(wǎng)核查。2012年3月，中國人民銀行印發(fā)了《支付機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，第二章第十條規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)支付機構(gòu)在為客戶開立支付賬戶時，應(yīng)當識別客戶身份，登記客戶身份基本信息，通過合理手段核對客戶基本信息的真實性”，以人民銀行規(guī)范性文件形式規(guī)定支付賬戶的客戶身份識別要求。

從制度沿革來看，賬戶實名制的發(fā)展是漸進式的，目前對銀行機構(gòu)的賬戶實名制，已經(jīng)基本形成了比較完整的制度管理體系，但對第三方支付機構(gòu)的賬戶來講，對其實名制的制度規(guī)范及監(jiān)管要求還處于初級階段。

二、賬戶實名制應(yīng)用到第三方支付的必要性

第三方支付服務(wù)模式隨著中國電子商務(wù)的快速發(fā)展以及電子支付產(chǎn)業(yè)巨大的需求和市場空間應(yīng)運而生，并得到迅猛發(fā)展。目前使用較多的第三方支付主要是指獨立于銀行和電子商戶之外的第三方，為網(wǎng)絡(luò)賣方和網(wǎng)絡(luò)買方提供支付服務(wù)，承擔(dān)信用中介和支付中介的職能，并最終實現(xiàn)網(wǎng)上資金劃撥的機構(gòu)（本文主要討論基于網(wǎng)絡(luò)的第三方支付）。常見的此類第三方支付機構(gòu)有阿里巴巴的支付寶、騰訊的財付通等。2010年9月1日《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》正式實施，標志著一直處于監(jiān)管空白地帶的第三方支付機構(gòu)的行業(yè)地位被中央銀行所認可，并正在逐步成為支付體系不可或缺的一部分，在與銀行機構(gòu)在一邊競爭一邊合作的態(tài)勢下共同服務(wù)于國內(nèi)社會公眾的支付需求。

第三方支付行業(yè)主要有兩種模式，一種是“網(wǎng)關(guān)模式”，一種是“賬戶模式”?！熬W(wǎng)關(guān)模式”的用戶無需事前注冊為第三方機構(gòu)的用戶，進行網(wǎng)上支付時，通常是通過第三方支付平臺跳轉(zhuǎn)到各銀行機構(gòu)的網(wǎng)上銀行來完成支付?！百~戶模式”則需要用戶注冊成為第三方支付的用戶，在進行網(wǎng)上支付時，需要通過登陸用戶名和密碼來完成網(wǎng)上交易。

“網(wǎng)關(guān)模式”下，用戶直接通過銀行賬戶進行網(wǎng)上支付，受銀行賬戶實名制的制約。而在“賬戶模式”下，第三方支付用戶在完成注冊支付賬戶后，可以方便地通過互聯(lián)網(wǎng)、手機等實現(xiàn)資金的轉(zhuǎn)移支付，其中收付款管理、轉(zhuǎn)賬匯款、信用卡還款、網(wǎng)上繳費、網(wǎng)上基金、網(wǎng)上保險等與銀行機構(gòu)網(wǎng)上銀行的功能并無明顯差異，客戶無需辦理網(wǎng)上銀行就能便利地實現(xiàn)大部分支付需求，便捷的支付服務(wù)和良好的客戶體驗為支付賬戶使用者帶來了高效、便捷的同時，也帶來了相應(yīng)的風(fēng)險。由于其支付的匿名性、隱蔽性、快速性、便利性及交易主體跨地域等特點，使其成為洗錢犯罪、金融詐騙的新手段，為公款私存、藏匿資金、洗錢等違法犯罪活動提供了便利。因此追蹤支付賬戶資金的來龍去脈，隨時掌控賬戶實際持有人的信息，落實支付賬戶實名制十分必要。

1有利于保障賬戶持有人的利益。

在非實名條件下，賬戶持有人可以按照本人的意愿隨意注冊用戶名和密碼。從表面關(guān)系上看，由于用戶名和密碼只有賬戶持有人自己掌握，其能夠發(fā)揮保障資金安全的作用。但實際上，由于不具有對應(yīng)的身份證件，所以一旦發(fā)生密碼遺忘、資金被盜等情況，賬戶持有人就很難通過提供有效的合法證件來證明其支付賬戶的歸屬權(quán)，以保障自身的利益。而在實名制賬戶條件下，客戶信息錄入的是真實有效的姓名和證件號碼，所以即便忘記密碼或賬戶被盜等情況下，賬戶持有人仍然可以憑借其有效身份證件來證明其支付賬戶的歸屬權(quán)。

2有利于打擊各類違法犯罪行為。

如果支付賬戶是非實名注冊，由于查不到資金的真實所有人，不知道資金的具體流向和歸屬，對于洗錢、詐騙、偷逃騙稅、貪污受賄等犯罪分子來說，是一個較好的犯罪渠道。但如果支付賬戶是實名認證，就可以查清資金歸屬、交易明細、資金流向等具體信息，可以有效追蹤資金的來龍去脈。這種實名制的要求，同時也會在客觀上形成一種制度約束，對違法犯罪行為起到一定的震懾作用。

3有利于提高支付機構(gòu)內(nèi)控管理水平，降低經(jīng)營風(fēng)險。

如果是非實名注冊，對于支付賬戶涉嫌洗錢、詐騙、偷逃騙稅、貪污受賄等違法犯罪行為時，支付機構(gòu)無法查清賬戶實際持有人的信息，不利于協(xié)助有關(guān)部門破案，也容易成為違法犯罪行為人的幫兇；在涉及賬戶之間劃轉(zhuǎn)錯誤時，也不利于賬戶資金的糾錯。但如果在實名認證條件下，上述問題都可以通過聯(lián)系支付賬戶持有人的方式加以解決。

三、加強賬戶實名制在第三方支付中貫徹落實的政策建議

1完善支付賬戶實名制的制度規(guī)定

中國人民銀行發(fā)布施行的《支付機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》，以人民銀行規(guī)范性文件形式發(fā)布了對支付機構(gòu)客戶身份識別的要求，制度約束力有限，且法律位階較低，且對支付賬戶實名制沒有明確的制度規(guī)定。建議出臺法律位階較高的法律規(guī)范，對支付賬戶實名制加以具體的規(guī)范和約束。

2建立落實支付賬戶實名制的有效手段

從制度上規(guī)定，在支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)界面或者機構(gòu)網(wǎng)點引入聯(lián)網(wǎng)核查公民身份信息系統(tǒng)，通過對客戶居民身份證件的姓名、號碼、照片進行網(wǎng)絡(luò)核對，各項內(nèi)容核對一致后，才給予注冊開戶，并留存居民身份證件等有效身份證件的復(fù)印件或影印件及核對信息，作為身份證件資料保存，并做好客戶信息的保護工作。從措施和手段上強制落實支付賬戶實名制，以確保實名開戶。

3對存量支付賬戶開展支付賬戶持有人身份信息真實性核實工作

對存量客戶身份的聯(lián)網(wǎng)核查作出強制性要求，要求對在用的第三方支付賬戶開展賬戶持有人身份信息真實性核實工作，對于符合實名制要求的，可以繼續(xù)業(yè)務(wù)辦理；對于不符合實名制要求的，限制其全部或部分業(yè)務(wù)辦理，督促支付賬戶持有人積極辦理身份核實工作。

4修改《反洗錢法》，加大對未落實支付賬戶實名制的處罰

我國《反洗錢法》第三條規(guī)定“應(yīng)當履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)，應(yīng)當依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度”，第三十五條“應(yīng)當履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機構(gòu)的范圍、其履行反洗錢義務(wù)和對其監(jiān)督管理的具體辦法，由國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。”《支付機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法》第四十九條規(guī)定“支付機構(gòu)違反本辦法的，由中國人民銀行或其分支機構(gòu)按照《中華人民共和國反洗錢法》第三十一條、第三十二條的規(guī)定予以處罰”。由規(guī)范性文件對法律作出解釋，一旦實施行政處罰，容易引起行政復(fù)議，建議修改法律條款，直接將第三方支付機構(gòu)與金融機構(gòu)一并納入《反洗錢法》進行管理和處罰，加大處罰力度，提升違規(guī)成本，嚴格落實支付賬戶實名制。