馮劍玉

摘要：從20世紀(jì)中葉開(kāi)始，政府投融資發(fā)展越來(lái)越快，政府越來(lái)越注意到投融資平臺(tái)的重要性。近年來(lái)，我國(guó)政府投融資主要投資方向?yàn)槲覈?guó)的基礎(chǔ)建設(shè)和公用事業(yè)，這些基礎(chǔ)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但是這些投資項(xiàng)目都存在項(xiàng)目期長(zhǎng)，資金耗用大等特點(diǎn)，因此很難由個(gè)人投資者完成投資。我國(guó)的政府投融資較國(guó)外的投融資起步較晚，在發(fā)展的過(guò)程中暴露出不少的問(wèn)題，比如投融資主體和方式往往是一個(gè)平臺(tái)公司完成難免會(huì)發(fā)生融資資金管理不規(guī)范的現(xiàn)象，加大了地方政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，如何有效防范政府投融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善政府投融資機(jī)制，對(duì)我國(guó)地方政府投融資的研究具有舉足輕重的意義。因此，本文首先從政府投融資理論角度出發(fā)，闡述了其相關(guān)理論，然后介紹我國(guó)地方政府投融資存在的主要問(wèn)題，最后提出筆者自己對(duì)于完善地方政府投融資機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資；對(duì)策

我國(guó)從1994年分稅制改革以來(lái)，中央和地方的財(cái)政出現(xiàn)了財(cái)政分配的不均衡，地方政府財(cái)力事權(quán)不匹配矛盾日益突出。在亞洲金融危機(jī)發(fā)生之后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)走向了擴(kuò)張型道路，政府為了刺激經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一度成為了資金投向的首要領(lǐng)域。但是面臨地方財(cái)政長(zhǎng)期赤字的矛盾，政府的財(cái)政越來(lái)越感覺(jué)到壓力，為了籌集地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，并不斷的創(chuàng)新，為地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但是，近幾年來(lái)地方政府投融資平臺(tái)的極度擴(kuò)張導(dǎo)致了政府負(fù)債規(guī)模的持續(xù)攀升，因債務(wù)危機(jī)引起社會(huì)關(guān)注的違約事件屢見(jiàn)不鮮，學(xué)術(shù)界正在對(duì)地方政府投融資進(jìn)行更加深入的研究，在借鑒國(guó)外融資平臺(tái)的基礎(chǔ)上探析地方政府投融資問(wèn)題。

一、政府投融資相關(guān)概念

1政府投融資的概念約定

政府投融資是指政府為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政策目標(biāo)，以信用手段進(jìn)行背書(shū)，采取直接或著間接的籌資方式進(jìn)行融資，由地方政府統(tǒng)一管理，并根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，采用投資、融資的方式把資金投向基礎(chǔ)建設(shè)、公用事業(yè)。從本質(zhì)上來(lái)講，它是以政府為背景，為基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和公用事業(yè)項(xiàng)目兜底。

2政府投融資平臺(tái)的概念約定

政府投融資平臺(tái)是指由地方政府組建的公司，他們的類型有所不同，包括城投公司、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司、城建投資公司等。地方政府通過(guò)行政劃撥土地等方式組建一個(gè)可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，融入的資金主要投向城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)和公用事業(yè)項(xiàng)目。政府投融資平臺(tái)從不同的角度出發(fā)又有不同的分類：（1）從平臺(tái)公司政府背景分類，可以分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)（2）從城建項(xiàng)目和還款來(lái)源分類，可以分為經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)公司和非盈利性平臺(tái)公司。（3）從是否上市公司融資來(lái)分來(lái)，可以分為上市城投公司和非上市城投公司，在我國(guó)，云南城投就是屬于上市的地方政府投融資平臺(tái)公司。

3政府投融資特點(diǎn)介紹

政府投融資既有一般財(cái)政信用的特點(diǎn)，又不同于公司金融活動(dòng)，它是一種特殊的財(cái)政金融活動(dòng)，其特點(diǎn)包括四點(diǎn)：公共性、有償性、靈活性、運(yùn)營(yíng)主體和資金投向的特殊性。公共性是指政府投融資資金使用的目的僅僅是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，是為百姓服務(wù)的，而不是為了利益。有償性是指政府投融資是國(guó)家信用進(jìn)行籌集資金，并且是有償使用，到期必須歸還本金和利息。靈活性，對(duì)于地方政府投融資，由于不是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，靈活采取多種融資方式進(jìn)行融資需求。運(yùn)營(yíng)主體為中央和地方政府，不同于一般的公司企業(yè)，資金投向也主要是投向我國(guó)各個(gè)省份的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè)。

二、我國(guó)地方政府投融資存在的主要問(wèn)題

1我國(guó)政府投融資平臺(tái)法律治理不健全

在我國(guó)擔(dān)保法中明確規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人。但是我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的擔(dān)保模式都是以政府為擔(dān)保人進(jìn)行兜底。政府融資平臺(tái)的擔(dān)保模式主要有“打包貸款”和質(zhì)押兩種擔(dān)保方式。其中“打包貸款”方式是指政府作為償債條款的兜底人，把所有項(xiàng)目打包在一起，作為項(xiàng)目融資主體進(jìn)行融資，最后政府作為一種特殊的保證人進(jìn)行還款背書(shū)，可見(jiàn)政府作為保證人不符合我國(guó)法律規(guī)定的政府不能以財(cái)政承諾作為還款來(lái)源，如果出現(xiàn)違約事件，銀行則無(wú)法通過(guò)法律途徑維護(hù)自身的權(quán)益。其中“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是指政府投融資平臺(tái)公司將土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)向銀行進(jìn)行質(zhì)押融資，質(zhì)押標(biāo)的沒(méi)有具體的東西，是具有很大不確定性的或有債權(quán)，按照現(xiàn)行的法律要求，我國(guó)擔(dān)保法關(guān)于質(zhì)押標(biāo)的規(guī)定還存在模糊性。如果一旦質(zhì)押標(biāo)的喪失，那么政府投融資平臺(tái)公司就有可能面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致違約事件的發(fā)生，銀行貸款則存在較大的風(fēng)險(xiǎn)暴露，產(chǎn)生一連串的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2地方政府債務(wù)規(guī)模過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)

2012年國(guó)家地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了90%多，有些地方政府平臺(tái)公司甚至達(dá)到了400%，而在國(guó)際上，合理數(shù)據(jù)為08到12之間。地方政府的債務(wù)規(guī)模逐日攀升，存在較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，地方政府投融資平臺(tái)公司主要是通過(guò)謹(jǐn)慎的項(xiàng)目審核來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制，但是這些平臺(tái)公司都是國(guó)有產(chǎn)權(quán)，并沒(méi)有按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，在項(xiàng)目的審核方面難免存在一些弄虛作假的嫌疑，這樣就增大了政府投融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資主要存在兩種風(fēng)險(xiǎn)（1）政府投融資平臺(tái)公司破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)（2）銀行貸款損失風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于第一種風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在由于平臺(tái)公司只是政府直接出資或者間接出資設(shè)立的，資金的使用者和管理者是平臺(tái)公司，但是項(xiàng)目的受益人不屬于平臺(tái)公司，貸款的使用實(shí)際上是脫離了借款的監(jiān)督，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)公司一旦破產(chǎn)，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目存在巨大的償付風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于第二種銀行貸款損失風(fēng)險(xiǎn)，其主要體現(xiàn)在由于法律強(qiáng)制規(guī)定國(guó)家政府不能作為貸款的擔(dān)保人，但是現(xiàn)在的平臺(tái)公司主要是用質(zhì)押權(quán)進(jìn)行融資，質(zhì)押權(quán)存在法律瑕疵，一旦公司償付出現(xiàn)違約，那么銀行則處于十分被動(dòng)的地位。

3缺乏完善的投融資平臺(tái)信用體系和績(jī)效評(píng)估體系

由于我國(guó)特殊的背景，在我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)往往不是完全參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，平臺(tái)公司可能存在公司治理不規(guī)范的現(xiàn)象，商業(yè)模式，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性都存在其特殊性。按照常規(guī)的信用評(píng)級(jí)方法則不能完全應(yīng)用于地方政府投融資平臺(tái)公司，從全國(guó)來(lái)看，投融資平臺(tái)公司的評(píng)估體系仍然存在大量的問(wèn)題。政府對(duì)投融資平臺(tái)的公司的業(yè)績(jī)考核也缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)的平臺(tái)公司都是以起主營(yíng)業(yè)務(wù)作為考核指標(biāo)，但是這些業(yè)務(wù)量的完成程度都是根據(jù)政府的工作計(jì)劃制定的，領(lǐng)導(dǎo)在制定具體指標(biāo)時(shí)顯得有些主觀。再者，平臺(tái)公司信用評(píng)價(jià)體系缺乏長(zhǎng)期考核指標(biāo)。由于平臺(tái)公司投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都具有建設(shè)期長(zhǎng)，回收緩慢等特點(diǎn)，而目前投融資信用評(píng)價(jià)主要是基于平臺(tái)公司短期的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃，導(dǎo)致了一些公司盲目進(jìn)行項(xiàng)目投資，難免會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)公司的短視行為。

三、完善地方政府投融資機(jī)制的政策建議

1增強(qiáng)地方政府財(cái)政收入，提高地方政府抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力

首先，擴(kuò)大地方中央稅的分配比例，增強(qiáng)地方財(cái)政力量。地方政府融資渠道受限是我國(guó)地方政府財(cái)政問(wèn)題的突出矛盾，是造成我國(guó)地方政府現(xiàn)金流短缺的首要原因。應(yīng)該在地方稅與中央稅之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，提高稅收收入在地方政財(cái)政中的比例，給與地方政府更多的稅收管理權(quán)，建立地方性水腫，保證地方稅稅收收入，建立完善的財(cái)產(chǎn)稅系統(tǒng)，保證地方稅能夠大量的保留在地方政府。其次，完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財(cái)政。我國(guó)長(zhǎng)期處于發(fā)展不均衡，公共服務(wù)更是出現(xiàn)明顯的二八原則。筆者建議多采用專項(xiàng)撥款，滿足地區(qū)的基本公共開(kāi)支，建立嚴(yán)格的考核機(jī)制，提高財(cái)政撥款的使用效率。使得地方政府權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等。

2擴(kuò)寬平臺(tái)公司多元化融資方式，改善地方政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況

地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展反過(guò)來(lái)又對(duì)地方政府的融資能力提出了新的要求，需要投融資平臺(tái)公司拓寬自身的融資渠道，確保地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)順利進(jìn)行，提高人民福祉。目前，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)公司能夠通過(guò)發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等債務(wù)性融資工具進(jìn)行融資，平臺(tái)公司的注冊(cè)資本較低，資本運(yùn)作能力差，不利于公司降低融資成本。因此，應(yīng)該把個(gè)大大小小的平臺(tái)公司進(jìn)行整合，不僅可以爭(zhēng)取到融資成本的最低化，還有利于政府部門(mén)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的把握。在拓展融資渠道方面，地方政府平臺(tái)公司也可以到資本市場(chǎng)上去進(jìn)行融資，比如采用借殼上市、發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券。另外還可以選擇產(chǎn)業(yè)投資基金，BOT/BT方式進(jìn)行多元融資，地方政府還可以借鑒國(guó)外的房地產(chǎn)投資基金（REITS），考慮更多的融資方式。

3建立適應(yīng)我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的信用評(píng)估指標(biāo)

地方政府投融資平臺(tái)的信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)該包括兩個(gè)方面，一是來(lái)自自身的信用評(píng)價(jià)；二是來(lái)自外部的信用評(píng)價(jià)。自身的信用評(píng)價(jià)是指平臺(tái)公司自身的一個(gè)財(cái)務(wù)狀況，應(yīng)該評(píng)價(jià)平臺(tái)公司的償債能力，觀察其到期能否正常償還本金及利息，它是對(duì)平臺(tái)公司內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)評(píng)估。外部的信用評(píng)價(jià)是指對(duì)平臺(tái)公司所處的外部宏觀形勢(shì)、地方政府負(fù)債情況進(jìn)行評(píng)估分析。對(duì)外部宏觀環(huán)境的分析主要包括了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域資本市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r。較高的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平能夠增強(qiáng)地方政府的財(cái)政收入，不同的資本市場(chǎng)成熟度具有不同的融資成本。再者，完善法律法規(guī)會(huì)降低企業(yè)違約的風(fēng)險(xiǎn)，建立地方政府投融資平臺(tái)公司的信用評(píng)價(jià)體系，包括三級(jí)指標(biāo)，指向不同的方向：地方整體環(huán)境、地方政府財(cái)政評(píng)價(jià)指標(biāo)、平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)指標(biāo)。

總而言之，地方政府投融資平臺(tái)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著巨大的作用。由于它帶有特定的經(jīng)濟(jì)背景和條件，不是完全的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使其地方政府投融資平臺(tái)存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。本文分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，然后給出了相應(yīng)的對(duì)策，以此達(dá)到規(guī)范政府投融資平臺(tái)公司的商業(yè)模式、規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、加大項(xiàng)目審核力度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

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