曹姣星

[摘 要]要扭轉(zhuǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府失范行為，實現(xiàn)政府行為的理性回歸，必須從以下幾個方面入手：明確方向，樹立生態(tài)責任意識；轉(zhuǎn)變內(nèi)核，強化生態(tài)服務(wù)職能；夯實基礎(chǔ)，助推生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展；搭建平臺，建立生態(tài)補償機制；加強引導(dǎo)，完善生態(tài)評估指標；創(chuàng)新制度，構(gòu)建生態(tài)政策體系。只有這樣，才能確保自然資源有序開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)合理布局，進而推動我國經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)功能區(qū)；政府行為；理性回歸

[中圖分類號]D035；X171.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）05-0080-07

一、問題的提出

從世界范圍來看，作為人類社會賴以生存和發(fā)展的基本條件——生態(tài)環(huán)境，從未像今天這般受到全人類的高度關(guān)注。雖說生態(tài)環(huán)境的改變是受到各種物理、化學和其他生物體共同作用的結(jié)果，但自從人類誕生后，就日益成為影響生態(tài)環(huán)境變化的“主力軍”。隨著全球工業(yè)化進程的加快，特別是工業(yè)革命之后，人們在創(chuàng)造了大量物質(zhì)財富、滿足自身消費需求的同時，也引發(fā)了史無前例的生態(tài)環(huán)境問題。臭氧層破壞、溫室效應(yīng)、廢物質(zhì)污染及轉(zhuǎn)移、酸雨侵蝕、海洋污染、核污染、森林面積減少、生物多樣性減少、水資源枯竭和噪音污染①等不斷惡化的生態(tài)環(huán)境問題，無一不是阻礙人類社會可持續(xù)健康發(fā)展的“瓶頸”，無一不是導(dǎo)致人類社會面臨生存危機的“助推器”。如何治理生態(tài)環(huán)境問題、保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，成為擺在世界各國人民面前亟待解決的重大難題。上世紀60年代，西方發(fā)達國家的包括政治家、科學家及普通民眾在內(nèi)的不同群體已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性有了初步認識，并采取了系列環(huán)境運動進行探索。建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，作為人類探索治理生態(tài)環(huán)境問題的全新模式被適時提出。世界上許多中小城市的政府正是按照生態(tài)功能區(qū)的目標進行區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)，例如美國的克利夫蘭和伯克利市、德國的埃爾蘭根和弗賴堡、巴西的庫里蒂巴等，這些地方堪稱當今世界生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的典范。

縱觀國內(nèi)，我們與世界其他國家一樣，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中也引發(fā)了嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。為緩解困境，一些城市早在上世紀90年代末，就自發(fā)地開展生態(tài)環(huán)境治理。他們以行政區(qū)域為單位，致力于建立經(jīng)濟發(fā)達、生態(tài)高效的產(chǎn)業(yè)體系，構(gòu)建體制合理、社會和諧的文化氛圍，打造生態(tài)健康、景觀適宜的人居環(huán)境，以實現(xiàn)在社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展。2008年7月，由國家環(huán)保部和中國科學院聯(lián)合頒布的《全國生態(tài)功能區(qū)劃》明確提出，要建立維護區(qū)域生態(tài)安全的生態(tài)功能區(qū)，這對過去“單打獨斗式”的生態(tài)環(huán)境治理提出了更高要求。建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，既是科學開展生態(tài)環(huán)境保護工作的重要手段，也是指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)的重要依據(jù)。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性、長期性、系統(tǒng)性和重要性，決定了它只能由政府來主導(dǎo)。因為政府是生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的“規(guī)劃制定者”、“制度供給者”、“服務(wù)提供者”、“融資投資者”和“價值引領(lǐng)者”，可以說，政府行為正確與否將直接關(guān)系到生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的成敗。受理念偏差、利益驅(qū)使、機會存在和監(jiān)管不力等誘發(fā)因素的影響，生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為容易出現(xiàn)能力夸大、手段單一、目標短視、運轉(zhuǎn)盲目和結(jié)果自利等失范行為。因此，作者認為有必要探討實現(xiàn)政府行為理性回歸的路徑，以確保自然資源有序開發(fā)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)合理布局，進而推動我國經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

二、思路的探索

生態(tài)功能區(qū)，是一個集生態(tài)環(huán)境保護治理、生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明健康和諧于一體的概念，是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局在空間運行機制上的有機統(tǒng)一。盡管國外政府在建設(shè)生態(tài)功能區(qū)方面已有眾多成功案例，國外學者的理論研究和政府的具體措施對我們建設(shè)生態(tài)功能區(qū)有一定的示范作用和借鑒意義，但也不可一味照搬照抄，更需要我們緊密結(jié)合自身國情和本地發(fā)展的具體情況與特點，辯證地借鑒其經(jīng)驗，循序漸進地開展生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。要清醒認識到推進生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)政府行為的理性回歸，并非是一項簡單的行為安排，而是對政府行為提出了更高的要求，是一個涉及到政府的意識、職能、基礎(chǔ)、機制、指標和制度等多方面因素的系統(tǒng)工程。這些因素環(huán)環(huán)相扣，彼此相依，一旦其中某項缺乏或走偏，勢必會影響到政府行為的矯正效果。因此，針對當前國內(nèi)被劃定為生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域普遍存在經(jīng)濟發(fā)展滯后、政府財力薄弱、資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護間的矛盾較其它地方更為突出等現(xiàn)實情況，以及政府行為失范的各種原因，筆者認為，政府行為的理性回歸要從明確方向、轉(zhuǎn)變內(nèi)核、夯實基礎(chǔ)、搭建平臺、加強引導(dǎo)和創(chuàng)新制度等層面入手，使生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為從整體上實現(xiàn)責任回歸、職能回歸、價值回歸、目標回歸和制度回歸。

（一）明確方向：樹立生態(tài)責任意識

在不同的歷史時期，政府行為的責任被賦予了不同的時代內(nèi)涵。農(nóng)業(yè)社會時期，政府行為的服務(wù)對象是擁有無限權(quán)力的君王，其責任被界定在君王狹隘的個人意志范圍內(nèi)。工業(yè)社會時期，社會呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，公眾也獲得了更廣闊的自由活動空間，此時政府行為的責任也表現(xiàn)出了多元化的內(nèi)容。長期以來，政治責任、法律責任和道德責任被認定為政府行為的主要責任。由于近年來生態(tài)環(huán)境問題的日趨惡化，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的重要因素。因此，生態(tài)責任作為現(xiàn)代民主政治條件下，人類社會發(fā)展特殊階段的必然產(chǎn)物，被世界各國公認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的政府行為責任的重要內(nèi)容。明確提出這一責任，說明政府行為的責任包含了更多面對公眾和社會的內(nèi)容，是對政治責任、法律責任和道德責任合乎邏輯的延伸，是人類社會的一大進步。所謂生態(tài)責任，指政府行為在致力于追求與實現(xiàn)人與自然的自然性和諧的過程中，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，以可持續(xù)發(fā)展為原則，以生態(tài)環(huán)境承載力為依據(jù)，為促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、保持生態(tài)環(huán)境所應(yīng)承擔的責任，它包含了對自然、經(jīng)濟、人類和政府自身等多方面的責任。

較之于其他地方，作為生態(tài)功能區(qū)的政府行為，為了實現(xiàn)“協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系、協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系、增強生態(tài)支撐能力、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”①的建設(shè)目標，其肩負的生態(tài)責任則更為重大。具體而言，一是生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)責任強調(diào)政府行為要立足全局。公共選擇理論認為，政府行為的偏好容易受所在區(qū)域的自然、區(qū)位、人才和歷史條件等因素的影響。面對經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、總體發(fā)展水平不高的生態(tài)功能區(qū)，政府行為應(yīng)從保護和維護區(qū)域生態(tài)安全的全局出發(fā)，限制對生態(tài)環(huán)境資源的直接開發(fā)利用。二是生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)責任強調(diào)政府行為要著眼長遠。生態(tài)功能區(qū)建設(shè)是一項“功在當代而利長遠”的系統(tǒng)工程，尋求的是代際公平，非短期效果。政府行為在計算其行政成本時，不可用簡單的投入產(chǎn)出比去考慮眼前利益，而應(yīng)將有限的人、財、物等資源配置到生態(tài)環(huán)境保護等長遠發(fā)展的領(lǐng)域。三是生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)責任強調(diào)政府行為要注重協(xié)調(diào)。環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是一個矛盾的兩個方面，兩者既是相互依存也是相互制約。建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，政府行為既不能單純?yōu)榱谁h(huán)境保護而忽視經(jīng)濟發(fā)展的重要性，也不能為追求高速經(jīng)濟增長而置生態(tài)環(huán)境治理于不顧，而是要兼顧二者實現(xiàn)雙贏。endprint

（二）轉(zhuǎn)變內(nèi)核：強化生態(tài)服務(wù)職能

履行什么樣的職能是政府行為的具體表現(xiàn)，是政府行為的內(nèi)在核心。同時，政府行為的職能也并非一成不變?，F(xiàn)代政府職能不再是簡單的發(fā)布“號令”，應(yīng)當有“身份”的轉(zhuǎn)變：即由注重管理轉(zhuǎn)向為公眾、企業(yè)和社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。當前，面對社會渴望生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷改善的訴求，政府行為的職能設(shè)計應(yīng)重新定位，不斷強化政府行為的生態(tài)服務(wù)職能，促進經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。值得一提的是，生態(tài)服務(wù)職能不同于傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能。因為生態(tài)服務(wù)職能突出政府行為的“生態(tài)性”，而傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能的設(shè)置，只是作為其社會職能中的一部分存在。在通常情況下，往往只有政府環(huán)保部門才實際具備這一專項職能，其它政府部門并未將其列入重要的職能范疇。而生態(tài)服務(wù)職能則是要求政府將局部、專門的環(huán)保職能轉(zhuǎn)換為整個政府首要、全面的職能，從而使生態(tài)服務(wù)職能成為政府行為中最具整合力的主要職能之一。同時，生態(tài)服務(wù)職能突出政府行為的“服務(wù)性”。在以“政府為中心”的“管制型”生態(tài)環(huán)境治理模式中，政府行為是以“管理者”、“監(jiān)督者”和“執(zhí)法者”的“身份”展現(xiàn)在公眾中。而生態(tài)服務(wù)職能則需凸顯政府行為的“服務(wù)者”角色，其治理模式是以“生態(tài)為中心”的“服務(wù)型”，環(huán)保職能被納入到整個政府行為的公共服務(wù)職能體系中，成為最重要的組成內(nèi)容。

在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，強化政府行為的生態(tài)服務(wù)職能，是為了改變政府行為的泛經(jīng)濟化傾向，是為了自然、經(jīng)濟和社會這三個密不可分又各具特征的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是生態(tài)功能區(qū)的政府行為要服務(wù)于自然生態(tài)。無論是對自然生態(tài)的恢復(fù)，還是對污染廢氣、廢水、廢渣的防治，都將耗資巨大，而由此所衍生的生態(tài)產(chǎn)品具有公益屬性，因此，只能由政府來承擔。政府行為服務(wù)于自然生態(tài)，改變了傳統(tǒng)以“人類為中心”的生態(tài)環(huán)境倫理觀，是實現(xiàn)人與自然和諧相處所需要的。二是生態(tài)功能區(qū)的政府行為要服務(wù)于市場主體。市場的本質(zhì)在于追求利益最大化，市場行為通常會產(chǎn)生如水土流失、環(huán)境污染等影響環(huán)境的現(xiàn)象，需要通過管制、獎懲等系列政府行為來予以彌補。與傳統(tǒng)的政府環(huán)保職能所不同，生態(tài)服務(wù)職能的“管制”并非是目的而是手段，是以執(zhí)法監(jiān)督的政府行為去維護大多數(shù)達標環(huán)保企業(yè)的根本利益。三是生態(tài)功能區(qū)的政府行為要服務(wù)于全社會。解決與社會層面聯(lián)系密切的生態(tài)政策、生態(tài)體制、生態(tài)危機處理機制等問題，是政府履行生態(tài)服務(wù)職能的重點領(lǐng)域。政府行為要將生態(tài)政策轉(zhuǎn)化為帶有普遍性、強制性的法律法規(guī)，為全社會的生態(tài)環(huán)境保護提供制度保障。同時，加大對生態(tài)的教育、宣傳和研究工作，提升全社會的生態(tài)責任感，也是生態(tài)服務(wù)職能的重要體現(xiàn)。

（三）夯實基礎(chǔ)：助推生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展

傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，以“高開采、低利用、高排放”為特征，主要目的是追求物質(zhì)生產(chǎn)的高速度發(fā)展以滿足人們的物質(zhì)需求，其物質(zhì)流動和表現(xiàn)形式屬于“資源開采—產(chǎn)品生產(chǎn)—污染排放”的單向線性流動經(jīng)濟，由此造成了自然資源瀕臨枯竭、環(huán)境質(zhì)量急劇惡化的嚴重“苦果”。生態(tài)經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展，是人類對人與自然關(guān)系深刻認識和反思的結(jié)果，是人類在社會經(jīng)濟高速發(fā)展中陷入資源危機、環(huán)境危機、生存危機而深刻反省自身發(fā)展模式的產(chǎn)物。所謂生態(tài)經(jīng)濟，“是指在一定區(qū)域內(nèi)，以生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展為核心，遵循生態(tài)學原理和經(jīng)濟規(guī)律，把區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、自然資源的合理利用、生態(tài)的恢復(fù)與該區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展及城鄉(xiāng)建設(shè)有機結(jié)合起來，通過統(tǒng)一規(guī)劃，科學統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展?！雹倏梢哉f，生態(tài)經(jīng)濟詮釋的是一種生態(tài)生產(chǎn)觀、生態(tài)消費觀、生態(tài)經(jīng)濟觀、生態(tài)價值觀和生態(tài)系統(tǒng)觀。作為發(fā)展“生態(tài)經(jīng)濟”主推手的政府行為，應(yīng)在有效保護自然再生產(chǎn)的前提下擴大經(jīng)濟再生產(chǎn)，把發(fā)展經(jīng)濟建立在生態(tài)環(huán)境可承載的范圍內(nèi)，以尋求建立實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、自然良性循環(huán)的復(fù)合型生態(tài)系統(tǒng)。

生態(tài)功能區(qū)承載著保護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重任，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，應(yīng)將生態(tài)效益擺在優(yōu)先位置，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟。由于生態(tài)經(jīng)濟有著“天然”的外部性，因此要以積極有效的系列政府行為助推生態(tài)經(jīng)濟健康發(fā)展，可采取以下途徑幫助實現(xiàn)。一是采取直接行動。發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟是一項長期的系統(tǒng)工程，必須要以制訂科學的中長期發(fā)展規(guī)劃為前提，將現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機食品加工、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)的投資方向、區(qū)域布局和項目規(guī)劃等予以具體化。同時，政府行為還要以加快生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，增加生態(tài)環(huán)境投資，加大生態(tài)科技創(chuàng)新研制為重點，夯實生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。二是提供經(jīng)濟激勵政策。適度的政策環(huán)境是鼓勵和動員經(jīng)濟主體參與發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的有效手段。政府行為要從生態(tài)功能區(qū)的實際出發(fā)，充分調(diào)動社會廣泛參與的主動性和積極性，通過運用價值機制，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源配置的優(yōu)化，通過創(chuàng)新稅費體制，減少污染排放量，通過優(yōu)惠政策鼓勵生態(tài)投資，大力培育發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的主體。三是實施框架管制?！翱蚣芄苤剖钦\用規(guī)則限制或法律懲罰的威脅，強制經(jīng)濟主體采取或放棄某種行動?！雹俦M管發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟要培養(yǎng)大批經(jīng)濟主體，但不是毫無原則。對于不具備或不愿意保護生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟主體，要堅決將其排斥在外，即使是已獲準的經(jīng)濟主體，若因主客觀原因達不到生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護要求，也要堅決依法取締。

（四）搭建平臺：建立生態(tài)補償機制

在生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)中，出于生態(tài)環(huán)境保護的考慮，將失去許多經(jīng)濟發(fā)展的機會，在一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護者的積極性。作為一種制度安排，生態(tài)補償按照“誰使用誰補償，誰受益誰付費”的原則，采用經(jīng)濟手段，使生態(tài)相關(guān)者的利益關(guān)系得以調(diào)節(jié)，其目的在于，解決生態(tài)環(huán)境這一特殊公共產(chǎn)品消費中的“搭便車”現(xiàn)象，實現(xiàn)對生態(tài)功能區(qū)的價值補償（生態(tài)環(huán)境成本補償）或?qū)嵨镅a償（維護良好生態(tài)環(huán)境所需的生產(chǎn)能力、恢復(fù)能力和補償能力）。生態(tài)補償機制則是促進生態(tài)環(huán)境保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制的綜合體，使生態(tài)功能區(qū)在取得生態(tài)效益的同時，也獲得經(jīng)濟效益和社會效益。盡管政府行為和市場方式均可在建立生態(tài)補償機制中發(fā)揮作用，但就目前的生態(tài)環(huán)境保護階段和市場經(jīng)濟發(fā)展境況來看，政府行為應(yīng)起主導(dǎo)作用。建立生態(tài)補償機制需要政府提供穩(wěn)定的資金來源，并為保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境提供強有力的政策支持；管理生態(tài)補償機制需要政府，在生態(tài)補償由最初的探索向試點實施轉(zhuǎn)變階段，需要不斷總結(jié)促進生態(tài)資源環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗；激勵生態(tài)補償機制需要政府，如在退耕還林、天然林保護等重點生態(tài)工程項目方面的投資，其實質(zhì)就是對生態(tài)環(huán)境保護進行經(jīng)濟補償；監(jiān)督生態(tài)補償機制需要政府，以稅收等政策對干擾生態(tài)環(huán)境保護的濫采濫用行為予以調(diào)節(jié)，將經(jīng)濟活動的外部性內(nèi)在化。endprint

建立生態(tài)補償機制，政府行為要重點解決三個核心問題：一是誰補償？基于“誰受益、誰付費”和“誰使用、誰付費”的原則，生態(tài)環(huán)境資源的所有受益者都應(yīng)向生態(tài)功能區(qū)支付相應(yīng)費用。政府行為按照生態(tài)收益的可計量性和生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)利用量進行核算，籌集生態(tài)環(huán)境補償資金，用于生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)。二是補償多少？即補償強度問題，政府行為要從經(jīng)濟社會的承受力、生態(tài)環(huán)境的變動情況等多方面因素進行考慮，制定核算生態(tài)補償標準的技術(shù)指南。既要核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值損失，又要核算生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的成本。為上下級政府間、相鄰的區(qū)域間，以及政企間的生態(tài)補償標準博弈提供技術(shù)規(guī)范，避免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境受益者的“光說不練”，或生態(tài)功能區(qū)的“獅子大開口”等問題。三是如何補償？即補償方式問題，生態(tài)補償?shù)膹?fù)雜性、系統(tǒng)性，表明單靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付是遠遠不夠的。政府行為還應(yīng)加大對生態(tài)補償制度改革和推進的力度，建立多層次、多渠道的生態(tài)補償機制，積極探索資源使（?。┯脵?quán)、排污交易權(quán)等市場化的生態(tài)補償模式，充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，引導(dǎo)企業(yè)、社會、公眾等參與到生態(tài)補償中。

（五）加強引導(dǎo)：完善生態(tài)評估指標

生態(tài)評估指標是綜合反映生態(tài)發(fā)展水平的依據(jù)，是描述、評價生態(tài)功能區(qū)的可量度參數(shù)的集合。它的確立與完善，是客觀、公正衡量生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為效果的前提。一是生態(tài)評估指標可以衡量政府行為目標的達成度。對于生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為而言，特定的行政目標和特定的生態(tài)服務(wù)職能，要求政府能夠圓滿完成生態(tài)環(huán)境管理目標，否則，若職能發(fā)揮失?；蛏鷳B(tài)環(huán)境管理目標難以實現(xiàn)，則無論投入多少資金建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，都將是浪費。二是生態(tài)評估指標可以衡量政府行為組成要素的合理度。政府行為的組成要素包括機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責體系、行政程序、規(guī)章制度、人員素質(zhì)、部門關(guān)系和信息傳遞等。要使這些要素在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中發(fā)揮積極作用，就必須權(quán)衡各要素的合理程度。三是生態(tài)評估指標可以衡量政府行為的社會效益大小。生態(tài)功能區(qū)的設(shè)置，其目標本身就是追求實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府行為必然涉及到社會效益，生態(tài)功能區(qū)的社會效益大，政府行為的社會效益就高，生態(tài)功能區(qū)的社會效益小，則政府行為的社會效益也就低。四是生態(tài)評估指標可以衡量政府行為成本費用的高低，為建立精干、高效的生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)提供依據(jù)。為此，引導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為，完善生態(tài)評估指標要遵循三大原則，即實用性原則，指標具有實際價值和推廣價值；系統(tǒng)性原則，能夠反映生態(tài)功能區(qū)的主要特征和狀況，以及生態(tài)系統(tǒng)的完整性；獨立性原則，注重綜合性和代表性，盡可能避免信息重疊太多。

生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為的生態(tài)評估指標構(gòu)成，要根據(jù)生態(tài)功能區(qū)的基本內(nèi)涵和設(shè)計原理，從實際情況出發(fā)，建立科學、合理的指標體系，以達到反映生態(tài)功能區(qū)的特征的目標。值得注意的是，指標設(shè)定必須超越狹隘的生態(tài)環(huán)境保護范疇，要從生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的深層次上進行構(gòu)思。一是生態(tài)環(huán)境管理成本考核指標。生態(tài)功能區(qū)的任何政府行為都應(yīng)進行成本考核，具體而言，就是以政府行為實際耗費的人力、物力、財力和時間，同開展這項生態(tài)環(huán)境管理活動所達到的效果作比較。二是生態(tài)環(huán)境管理效率指標，包括政府行為提供生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量、產(chǎn)品數(shù)目和單位成本等，即在一定的時間內(nèi)，政府行為的預(yù)算投入將會獲取怎樣的生態(tài)環(huán)境管理效果。三是評價生態(tài)環(huán)境管理績效的社會效益指標。針對生態(tài)環(huán)境管理中難以界定和量化的政府行為，一般以污染問題、生態(tài)破壞是否得以控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是否得以改善為指標內(nèi)容。四是生態(tài)環(huán)境管理績效的規(guī)范性指標。主要考核接受生態(tài)環(huán)境保護的團體或公眾個體能否得到規(guī)范性（公平）的待遇，特別是生態(tài)功能區(qū)的弱勢團體能否得到更多優(yōu)惠性的服務(wù)。

（六）創(chuàng)新制度：構(gòu)建生態(tài)政策體系

政策是實現(xiàn)政府職能的基本手段和重要工具。生態(tài)政策體系的構(gòu)建，為政府行為進行生態(tài)環(huán)境管理找到了制度淵源。生態(tài)政策有廣義和狹義之分，狹義的生態(tài)政策，即指“資源管理部門和環(huán)境保護主管部門制定和執(zhí)行的政策”，其直接目的是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；廣義的生態(tài)政策，即“指由政府其他綜合經(jīng)濟管理部門或產(chǎn)業(yè)管理部門制定實施的政策”①，具有生態(tài)含義，但不以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為直接政策目的，如能源政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策等。生態(tài)政策的制定、實施以及實施的效果都會受到其所處社會的政治、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)等因素的影響，各種因素的集合為生態(tài)政策的提供了創(chuàng)新空間。在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中，政府行為要創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境制度。這要求政府不僅要解放思想、大膽創(chuàng)新，更應(yīng)該認真進行調(diào)查研究，結(jié)合生態(tài)功能區(qū)的實際情況，科學創(chuàng)新。為做好以上幾點，生態(tài)功能區(qū)的政府首先要充分掌握本地生態(tài)環(huán)境方面的有關(guān)信息，減少創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境制度過程中的不確定性因素，提高其有效性。此外，政府構(gòu)建生態(tài)政策體系，還要基于三個方面的問題考慮：“一是改變當事人的各種選擇，二是改變同當事人相關(guān)的成本或利益，三是改變當事人對生態(tài)環(huán)境變化所賦予的優(yōu)先性和重要性。”②

推進生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)，政府行為對生態(tài)環(huán)境的管理必須遵循生態(tài)規(guī)律，不斷創(chuàng)新生態(tài)政策體系，保證生態(tài)價值目標的實現(xiàn)。一要構(gòu)建政府主導(dǎo)型的生態(tài)政策體系。建設(shè)生態(tài)功能區(qū)，政府行為理應(yīng)發(fā)揮更大的優(yōu)勢。在生態(tài)政策的制定、法律法規(guī)的完善、生態(tài)政策的執(zhí)行等方面，應(yīng)主動履行其職責，妥善處理人與自然的關(guān)系，保護和維護生態(tài)環(huán)境的平衡與安全。通過營造和培育良好的法治環(huán)境和文化來構(gòu)建生態(tài)功能區(qū)的保障體系。二要構(gòu)建市場推動型的生態(tài)政策體系。在生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)實踐中，市場經(jīng)濟的主體資格和活動方式需要通過法律方式確認?？梢哉f，市場主體的獨立性、市場競爭的有效性和市場秩序的有序性，若缺乏法治保障，則難以實現(xiàn)。為此，政府行為要加快機制創(chuàng)新的步伐，尤其是在市場體系的培育和完善、投入機制、多元化產(chǎn)權(quán)機制等方面需大膽探索，加快建立市場機制推進生態(tài)環(huán)境政策體系的建立。三是構(gòu)建公眾參與型的生態(tài)政策體系。隨著生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的不斷推進，保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)條件也不斷完善，此時，政府行為應(yīng)注重對公眾的生態(tài)宣傳教育，注重明確公眾的各項環(huán)境權(quán)益，注重為公眾創(chuàng)造和提供參與生態(tài)環(huán)境保護的條件和便利，從而使公眾的力量逐漸成長為推動生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的“主力”。endprint

三、結(jié)語

建設(shè)生態(tài)功能區(qū)是人類共同的愿景，是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其目的在于讓人的創(chuàng)造力和各種有利于推動人類發(fā)展的潛能充分釋放出來。在這個過程中，要保持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展、社會和諧進步和生態(tài)環(huán)境良好的高度統(tǒng)一，實現(xiàn)科學技術(shù)與自然生態(tài)的充分契合，使各種資源的配置和利用達到最佳效果。對于中國而言，建設(shè)生態(tài)功能區(qū)具有更為重要的現(xiàn)實意義。一方面，在歷經(jīng)了三十多年經(jīng)濟高速增長的“黃金期”之后，其“后遺癥”——生態(tài)環(huán)境問題也日益顯現(xiàn)，成為制約生態(tài)良好、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧的重要“瓶頸”。因此，當務(wù)之急是加強生態(tài)文明建設(shè)，重視解決生態(tài)環(huán)境問題，極力改變“自然資源取之不盡、用之不竭”的傳統(tǒng)觀念與“單純追求實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長”的行為方式。另一方面，建設(shè)生態(tài)功能區(qū)是貫徹科學發(fā)展觀，樹立生態(tài)文明理念，維護國家生態(tài)環(huán)境安全，增強區(qū)域生態(tài)支撐能力，實現(xiàn)人與自然和諧相處的必由之路；是建立生態(tài)環(huán)境良好、自然資源有序開發(fā)和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理，推動我國經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調(diào)健康發(fā)展，構(gòu)建環(huán)境友好型社會和資源節(jié)約型社會的“不二法門”。

政府行為是國家政權(quán)機關(guān)履行政府基本職能、承擔政府相應(yīng)責任、依法對社會進行組織、管理等一系列活動的總稱，是政府職能的外化表現(xiàn)，是將政府職能與政府責任具體化的實踐。生態(tài)功能區(qū)作為一項復(fù)雜性、系統(tǒng)性極強的長期工程，其重要意義和繁雜程度決定了只能由政府來主導(dǎo)，且是理所當然的建設(shè)主體，政府行為是政府履行這一職能和責任的表現(xiàn)形式。可以說，政府行為是否有效將直接影響到生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的成敗。面對生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中政府行為存在能力夸大、手段單一、目標短視、運轉(zhuǎn)盲目和結(jié)果自利等系列問題，筆者認為，政府行為的理性回歸需要從轉(zhuǎn)變理念、引導(dǎo)行為、構(gòu)建機制、創(chuàng)新制度等層面入手，使生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為從整體上、系統(tǒng)上達到最優(yōu)化。具體而言，就是樹立生態(tài)責任意識、強化生態(tài)服務(wù)職能、助推生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、建立生態(tài)補償機制、完善生態(tài)評估指標和構(gòu)建生態(tài)政策體系，以實現(xiàn)政府行為在生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的高效運行和推動作用?？傊?，建設(shè)生態(tài)功能區(qū)是社會發(fā)展的必然，在此情況下，政府行為必須重新定位其職能和責任，將生態(tài)服務(wù)職能視為政府的基本職能，將生態(tài)保護責任視為政府的重要責任，使生態(tài)功能區(qū)建設(shè)中的政府行為符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律。

責任編輯：鄭 穎endprint