□ 王鴻燕 史紹雨

國(guó)外遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策發(fā)展現(xiàn)狀

□ 王鴻燕 史紹雨

隨著遙感技術(shù)的蓬勃發(fā)展，衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用拓展到社會(huì)生活的方方面面。到目前為止，各國(guó)紛紛出臺(tái)了遙感數(shù)據(jù)政策，對(duì)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范和管理。我國(guó)的遙感事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的全速發(fā)展期，亟需建立起一整套適合中國(guó)國(guó)情的遙感數(shù)據(jù)政策，以適應(yīng)我國(guó)日益蓬勃的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展需求

遙感衛(wèi)星技術(shù)是指根據(jù)電磁波的理論，應(yīng)用衛(wèi)星上搭載的各種傳感儀器對(duì)遠(yuǎn)距離目標(biāo)所輻射和反射的電磁波信息，進(jìn)行收集、處理，并最后成像，從而對(duì)地面各種景物進(jìn)行探測(cè)和識(shí)別的一種綜合技術(shù)。國(guó)際上衛(wèi)星遙感技術(shù)的迅猛發(fā)展，將人類帶入了一個(gè)多層、立體、多角度、全方位和全天候?qū)Φ赜^測(cè)的新時(shí)代。隨著遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)分辨率和精度的日益提高、獲取途徑的日益便捷，遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用更加廣泛和深入。當(dāng)前，全球約有51個(gè)國(guó)家擁有或者運(yùn)營(yíng)著高分辨率衛(wèi)星遙感系統(tǒng)，并廣泛用于國(guó)家安全、土地利用、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究和減災(zāi)救災(zāi)等領(lǐng)域。出于國(guó)家安全和外交利益考慮，以及發(fā)展本國(guó)遙感產(chǎn)業(yè)的需要，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、印度等國(guó)家紛紛制定了相關(guān)的遙感數(shù)據(jù)政策，對(duì)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)分發(fā)與應(yīng)用進(jìn)行規(guī)范和管理。隨著我國(guó)改革的不斷深入，“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的提出，以及對(duì)相關(guān)國(guó)家、地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，對(duì)高分辨率衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)的需求都將與日俱增。我國(guó)的遙感衛(wèi)星事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展期，這種發(fā)展的新常態(tài)需要逐步建立起一整套適合中國(guó)國(guó)情的遙感數(shù)據(jù)政策，以適應(yīng)我國(guó)日益蓬勃的遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展需求。

出于國(guó)家安全和外交利益考慮，以及發(fā)展本國(guó)遙感產(chǎn)業(yè)的需要，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本、印度等國(guó)家紛紛制定了相關(guān)的遙感數(shù)據(jù)政策

國(guó)外遙感數(shù)據(jù)政策發(fā)展特點(diǎn)及趨勢(shì)

日益重視遙感政策制定，紛紛出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和政策，以提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)范國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

隨著對(duì)地觀測(cè)技術(shù)的高速發(fā)展，衛(wèi)星遙感技術(shù)已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家科技發(fā)展水平的重要尺度?，F(xiàn)在不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都十分重視衛(wèi)星遙感技術(shù)的發(fā)展。衛(wèi)星數(shù)據(jù)尤其是高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，也為各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、科學(xué)、文化和社會(huì)發(fā)展提供了極大的支撐服務(wù)。各國(guó)政府希望通過(guò)先進(jìn)的衛(wèi)星遙感技術(shù)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛提供強(qiáng)大的推動(dòng)力和可靠的戰(zhàn)略決策依據(jù)，由此形成的對(duì)成熟數(shù)據(jù)政策框架的強(qiáng)烈需求也促使各國(guó)政府將遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)政策的制定提上日程，擁有衛(wèi)星遙感能力的大多數(shù)國(guó)家正在著手或準(zhǔn)備著手進(jìn)行遙感立法。

從各國(guó)政府制定遙感政策的初衷來(lái)看，主要集中在三個(gè)方面：第一，規(guī)范國(guó)內(nèi)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的管理、分發(fā)、應(yīng)用、出口和服務(wù)等相關(guān)事宜，促進(jìn)本國(guó)衛(wèi)星遙感事業(yè)的發(fā)展；第二，保持或增強(qiáng)自身的優(yōu)勢(shì)地位，提高在航天遙感領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)能力；第三，保障國(guó)家安全和外交政策利益不受侵害?？梢钥吹剑呀?jīng)頒布的相關(guān)法案和政策，在不同程度上起到了以上作用，也對(duì)于全球衛(wèi)星遙感事業(yè)的發(fā)展起了較為積極的推動(dòng)作用。

大力扶持遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)，全面推動(dòng)遙感衛(wèi)星技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)應(yīng)用，全球衛(wèi)星遙感商業(yè)化水平日益提高

各國(guó)政府通過(guò)制定有利政策、經(jīng)濟(jì)資助等手段大力扶持遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，通過(guò)放開(kāi)政策限制、制定扶持計(jì)劃、提供需求保障、明確政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)之間的管理和運(yùn)作關(guān)系等手段，鼓勵(lì)和支持商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府根據(jù)發(fā)展需求不斷調(diào)整政策，為遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多商機(jī)。經(jīng)濟(jì)上，政府則通過(guò)直接補(bǔ)貼私營(yíng)公司、簽署采購(gòu)合約、預(yù)付資金等方式推動(dòng)商業(yè)遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以支持商業(yè)遙感衛(wèi)星地面系統(tǒng)升級(jí)。同時(shí)，政府放寬對(duì)商業(yè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的許可證發(fā)放限制，首發(fā)的高分辨率圖像、更多新型衛(wèi)星數(shù)據(jù)和差異化服務(wù)模式將成為傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商保持高額利潤(rùn)的制勝法寶。

以美國(guó)為例，奧巴馬政府在2010年6月28日公布的新的《美國(guó)國(guó)家航天政策》中強(qiáng)調(diào)，將“致力于航天活動(dòng)商業(yè)化”。根據(jù)新政策，未來(lái)美國(guó)將為商業(yè)界提供更多參與航天活動(dòng)的機(jī)會(huì)，并承諾政府部門(mén)與商業(yè)部門(mén)是合作的關(guān)系，不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。同時(shí)提出將實(shí)施各種激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)航天活動(dòng)商業(yè)化的發(fā)展。奧巴馬政府新太空探索政策指出，未來(lái)將由商業(yè)部門(mén)提供美國(guó)近地軌道載人和貨物運(yùn)輸服務(wù)。這是美國(guó)太空探索戰(zhàn)略有史以來(lái)最大的一次變化。私營(yíng)公司將成為研發(fā)制造航天器的主力，NASA則扮演“監(jiān)工”的角色。在這種政府大力扶持的良好環(huán)境下，近l0年來(lái)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)市場(chǎng)平均以每年20%以上的速度增長(zhǎng)，商業(yè)衛(wèi)星遙感增值服務(wù)市場(chǎng)已成為繼通信衛(wèi)星后的第二大應(yīng)用領(lǐng)域，并逐步朝著產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展。

加強(qiáng)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的共享能力，逐步放寬數(shù)據(jù)獲取和流通的限制條件

各國(guó)政府一直致力于遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的共享，尤其是科學(xué)領(lǐng)域的共享應(yīng)用。如美國(guó)政府在科學(xué)數(shù)據(jù)管理方面采取了兩種不同的數(shù)據(jù)共享管理機(jī)制：政府擁有、產(chǎn)生和政府投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)納入“完全與開(kāi)放”的共享管理機(jī)制；私營(yíng)公司投資產(chǎn)生的數(shù)據(jù)納入“平等競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)化共享管理機(jī)制。兩種機(jī)制互相補(bǔ)充，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)的共享和廣泛應(yīng)用。在民用方面，提出了“保證盡最大可能使民用航天采購(gòu)過(guò)程和能力建設(shè)不出現(xiàn)重復(fù)”的航天方針。

對(duì)于利用遙感影像開(kāi)展科學(xué)研究的社會(huì)公益性事業(yè)應(yīng)用，各國(guó)政府通過(guò)遙感數(shù)據(jù)共享機(jī)制減少數(shù)據(jù)分發(fā)費(fèi)用。近幾年來(lái)，全球環(huán)境問(wèn)題的研究與監(jiān)測(cè)需要持續(xù)不斷的空間信息的支持，需要國(guó)際間的數(shù)據(jù)交換和持續(xù)監(jiān)測(cè)。美國(guó)航空航天局（NASA）和歐洲航天局（ESA）推出的衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)共享以及低價(jià)商業(yè)分發(fā)，極大促進(jìn)了遙感影像應(yīng)用于研究全球性環(huán)境變化等社會(huì)公益性事業(yè)。

隨著全球數(shù)據(jù)共享水平的不斷提高，各國(guó)政府尤其是具有領(lǐng)先地位的國(guó)家逐步放寬了對(duì)于商業(yè)衛(wèi)星影像銷售和分發(fā)的限制門(mén)檻，這種限制的放寬不僅體現(xiàn)在分辨率上，還體現(xiàn)在獲取的影像類型上。在光學(xué)衛(wèi)星數(shù)據(jù)方面，在短短的不到20年的時(shí)間里，美國(guó)商業(yè)遙感公司可銷售的衛(wèi)星影像分辨率從最初的10米提高到了0.5米，而在之后也逐步突破了0.5米的限制規(guī)則；而在雷達(dá)衛(wèi)星數(shù)據(jù)方面，美國(guó)放寬了對(duì)商業(yè)雷達(dá)衛(wèi)星許可證的限制，將之前禁止出售雷達(dá)成像數(shù)據(jù)的分辨率從3米放寬到1米。

在保證國(guó)家安全和外交政策利益的前提下，加大航天遙感出口，擴(kuò)大國(guó)際合作范圍

不可否認(rèn)，國(guó)家安全和外交利益的保障在各國(guó)遙感政策制定中是首要考慮的問(wèn)題。在商業(yè)數(shù)據(jù)的銷售和分發(fā)中，對(duì)于威脅到國(guó)家安全和外交政策利益的可能性，各國(guó)都有相關(guān)政策進(jìn)行嚴(yán)格的數(shù)據(jù)管控，限制對(duì)某特定區(qū)域進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和/或分發(fā)，或者延遲分發(fā)等。

在當(dāng)今相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)際社會(huì)環(huán)境下，各國(guó)政府利用航天出口、擴(kuò)大國(guó)際合作等途徑來(lái)刺激國(guó)內(nèi)衛(wèi)星遙感技術(shù)的提升，同時(shí)緩解衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)久以來(lái)因同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)造成的產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率增長(zhǎng)緩慢等問(wèn)題。隨著數(shù)據(jù)共享的逐步實(shí)現(xiàn)，全球遙感市場(chǎng)聯(lián)盟將繼續(xù)擴(kuò)大，民用遙感衛(wèi)星計(jì)劃的國(guó)際合作將成為主流。各遙感公司都通過(guò)分布在全世界的代理商開(kāi)展對(duì)外銷售。

美國(guó)新版《國(guó)家航天政策》中突出國(guó)際航天合作的主題，以期進(jìn)一步擴(kuò)大合作領(lǐng)域范圍，強(qiáng)調(diào)，“美國(guó)一直致力于擴(kuò)展航天活動(dòng)的國(guó)際合作，并將在空間科學(xué)和探索、對(duì)地觀測(cè)、氣候變化研究及環(huán)境數(shù)據(jù)共享、減災(zāi)以及空間碎片監(jiān)測(cè)和認(rèn)知等領(lǐng)域最大限度地尋求國(guó)際合作活動(dòng)”。

國(guó)外政策對(duì)我國(guó)民用衛(wèi)星政策發(fā)展的啟示

“十二五”期間，我國(guó)高分辨率對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)重大專項(xiàng)開(kāi)始逐步實(shí)施，高分一號(hào)、高分二號(hào)衛(wèi)星陸續(xù)成功發(fā)射，標(biāo)志著我國(guó)的遙感事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的全速發(fā)展期。隨著遙感衛(wèi)星正在由科研星、試驗(yàn)星運(yùn)行向業(yè)務(wù)化運(yùn)行方式發(fā)展，衛(wèi)星遙感的應(yīng)用模式也從政府化、行業(yè)化向商業(yè)化、大眾化模式發(fā)展。

2014年10月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)表示，要逐步引導(dǎo)民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，參與國(guó)家民用空間設(shè)施建設(shè)，研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)商業(yè)遙感衛(wèi)星。這將成為我國(guó)衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展和商業(yè)化的一個(gè)良好契機(jī)。因此，借鑒國(guó)外遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展和數(shù)據(jù)政策的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，加快我國(guó)衛(wèi)星遙感政策制定的步伐，將是我國(guó)遙感產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展的有力保證。

重視遙感政策制定規(guī)范行業(yè)行為

鑒于航天技術(shù)和遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和科技進(jìn)步中的重要推動(dòng)作用，政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)重視遙感政策的制定，從國(guó)家層面開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)和遙感政策體系的規(guī)劃工作，對(duì)衛(wèi)星遙感發(fā)展給予必要的政策支持，創(chuàng)造良好的政策法規(guī)環(huán)境，以規(guī)范衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。

同時(shí)，引導(dǎo)市場(chǎng)的正確走向，穩(wěn)步促進(jìn)商業(yè)遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同步推進(jìn)衛(wèi)星遙感商業(yè)化。對(duì)現(xiàn)行的衛(wèi)星遙感系統(tǒng)、以及將要發(fā)展的特別是高分辨率對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)、新型衛(wèi)星系統(tǒng)給予明確政策，使衛(wèi)星數(shù)據(jù)的獲取、分發(fā)以及接入和輸出都有據(jù)可依，保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、外交安全。

優(yōu)化統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)資源形成發(fā)展合力

高分辨率遙感衛(wèi)星研制、發(fā)射和地面運(yùn)營(yíng)投入巨大，需要衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行多渠道籌資。

由于我國(guó)衛(wèi)星遙感產(chǎn)業(yè)尚處于成長(zhǎng)初期，其增長(zhǎng)率和短期回報(bào)相對(duì)較低，需要相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和社會(huì)責(zé)任感的集團(tuán)公司或大型企業(yè)，以戰(zhàn)略勇氣和魄力來(lái)進(jìn)行投資決策。

商業(yè)遙感衛(wèi)星應(yīng)用需要充分利用這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，推出具有大視野、高平臺(tái)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)頭羊，從衛(wèi)星系統(tǒng)、地面系統(tǒng)以及數(shù)據(jù)加工和渠道分發(fā)等方面統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)各級(jí)優(yōu)勢(shì)資源，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，抓住時(shí)機(jī)，為中國(guó)遙感產(chǎn)業(yè)開(kāi)創(chuàng)一片新天地。

以推進(jìn)應(yīng)用為導(dǎo)向放寬使用限制

隨著遙感應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的不斷壯大，衛(wèi)星遙感的巨大市場(chǎng)潛力和牽引效益越來(lái)越明顯。在各項(xiàng)積極政策的支持和引導(dǎo)下，遙感衛(wèi)星在我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)和生活各領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴(kuò)大，我國(guó)民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用工作也取得了顯著成績(jī)。

為了保持現(xiàn)有的發(fā)展勢(shì)頭，2012年12月，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、國(guó)家財(cái)政部面向全國(guó)發(fā)布了《關(guān)于2013年組織實(shí)施衛(wèi)星及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)的補(bǔ)充通知》（發(fā)改辦高技〔2012〕3581號(hào)）?！堆a(bǔ)充通知》中強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)支持高分辨率衛(wèi)星遙感技術(shù)應(yīng)用、衛(wèi)星技術(shù)綜合應(yīng)用服務(wù)示范，優(yōu)先支持由企業(yè)牽頭、采用社會(huì)化服務(wù)模式、示范意義重大的項(xiàng)目，著力推動(dòng)自主衛(wèi)星數(shù)據(jù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)發(fā)揮重要作用；支持高分辨率遙感小衛(wèi)星的自主研制及應(yīng)用，鼓勵(lì)開(kāi)展衛(wèi)星遙感商業(yè)應(yīng)用模式創(chuàng)新。

隨著高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)的激增和數(shù)據(jù)獲取日益國(guó)際化，社會(huì)各領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星數(shù)據(jù)特別是高分辨率遙感數(shù)據(jù)的需求顯著增長(zhǎng)，政府、企業(yè)、公眾甚至個(gè)人對(duì)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的類型、覆蓋范圍、可用性和可靠性等方面的要求也越來(lái)越高。

同時(shí)，希望衛(wèi)星數(shù)據(jù)能充分共享且獲取渠道暢通，獲取手段便捷且易于再開(kāi)發(fā)利用，利用程度高且效益明顯。因此，以往那種對(duì)外數(shù)據(jù)封鎖、對(duì)內(nèi)限制分發(fā)的思路在當(dāng)今社會(huì)是不可取的。在國(guó)家的政策引導(dǎo)下，以推動(dòng)遙感衛(wèi)星應(yīng)用為導(dǎo)向，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)廣大用戶積極使用民用衛(wèi)星數(shù)據(jù)，支持?jǐn)?shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)，扶持企業(yè)積極參與拓展衛(wèi)星數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。

此外，還應(yīng)從政策上鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)對(duì)不低于國(guó)際商用分辨率數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)與利用，以及對(duì)國(guó)家和政府擁有的遙感系統(tǒng)在政策允許范圍內(nèi)向公眾免費(fèi)平等開(kāi)放使用。

穩(wěn)步拓寬國(guó)際市場(chǎng)加強(qiáng)國(guó)際合作

通過(guò)政府及國(guó)際組織間交流和合作機(jī)制，我國(guó)與巴西、法國(guó)、挪威、瑞典、南非、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)以及國(guó)際空間與重大災(zāi)害國(guó)際憲章、國(guó)際衛(wèi)星對(duì)地觀測(cè)委員會(huì)等組織和機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交流與合作，積極推進(jìn)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)在國(guó)外落地，擴(kuò)大國(guó)產(chǎn)遙感衛(wèi)星國(guó)際化應(yīng)用領(lǐng)域。

從2007年至目前，我國(guó)政府已經(jīng)與巴西、南非以及泰國(guó)政府簽署多個(gè)國(guó)際遙感衛(wèi)星合作協(xié)議，在此基礎(chǔ)上，我國(guó)成功實(shí)現(xiàn)CBERS衛(wèi)星在南非落地和環(huán)境減災(zāi)衛(wèi)星A星在泰國(guó)分發(fā)服務(wù)。

國(guó)際遙感衛(wèi)星商業(yè)化已經(jīng)形成規(guī)模，高分辨率遙感數(shù)據(jù)不斷涌入市場(chǎng)，但是目前關(guān)于遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)全球分發(fā)的政策還沒(méi)有制定。建議在符合國(guó)家安全和外交政策前提下，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，鼓勵(lì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)向外國(guó)政府和商業(yè)用戶提供遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)，加強(qiáng)國(guó)際間的合作與交流，提升我國(guó)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平和規(guī)模?！?/p>

（作者單位分別為國(guó)家測(cè)繪地理信息局衛(wèi)星測(cè)繪應(yīng)用中心、.武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）