文｜齊鵬飛

香港基本法保持香港長期繁榮穩(wěn)定的“定海神針”

文｜齊鵬飛

目前香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，它最初的、也是唯一的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)，就是來自香港基本法，而不是其它。

2015年是香港基本法頒布25周年。25年來香港回歸和特區(qū)“一國兩制”的偉大實(shí)踐，充分證明了“一國兩制”的“大憲章”—香港基本法，是維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益和保持香港長期繁榮穩(wěn)定的“定海神針”，也是香港徹底結(jié)束舊時代英人治港殖民體制全面邁向新時代港人治港民主政治的法治利器，是特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程之“發(fā)動機(jī)”和“方向盤”。

兩個“制高點(diǎn)”

眾所周知，在香港回歸以前、英人治港的舊香港時代，香港的政治體制是典型的英屬殖民政治，是英國總督獨(dú)裁和英國總督專制，而絕非什么民主體制，香港同胞即香港本地華人的政治參與權(quán)力極其有限。就拿舊香港時代香港政治體制中最重要的兩個“制高點(diǎn)”來看：一個是香港總督、一個是香港立法局。

先看香港總督，從1843年上任的第一任總督樸鼎查，一直到1992年上任的最后一任總督彭定康，28個舊香港的直接統(tǒng)治者，無一不是由英國女王、英國政府派出的。

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再看香港立法局，情況也基本一樣。一直到1984年中英談判成功正式簽署香港將于1997年7月1日回歸中國的中英“聯(lián)合聲明”以前，香港的立法局都不是一個具有獨(dú)立地位、具有實(shí)質(zhì)意義的立法機(jī)構(gòu)，僅僅是備總督立法時咨詢的御用機(jī)構(gòu)。香港的立法局，最初叫定例局，在1984年以前，其議員由當(dāng)然議員(即布政司、財(cái)政司、律政司)、政府官員出任的官守議員、民間人士出任的非官守議員三部分組成。除了當(dāng)然議員外，其余成員皆由總督委任。沒有一個人是香港人民民主選舉產(chǎn)生的。香港總督掌握有香港的絕對立法權(quán)，他是立法局的主席，可以任命和罷免議員，可以決定立法局的開會和休會，可以決定立法局的成立和解散。

這里，有一個情況必須特別說明，在英國人統(tǒng)治香港的最后一段時間(即自“舊香港”至“新香港”的“十二年過渡時期”)里，香港立法局的地位和功能、香港立法局議員的產(chǎn)生和議員結(jié)構(gòu)的確發(fā)生了重大改變，開始引入所謂“代議制”因素、開始引入民主選舉的成分：即1985年立法局的部分議員開始實(shí)行間接選舉；1991年立法局的部分議員開始實(shí)行直接選舉；1995年“舊香港”的最后一屆立法局的60名議員，全部由選舉產(chǎn)生—地區(qū)直接選舉20席、功能組別間接選舉30席、選舉委員會間接選舉10席。立法局的主席也不再由香港總督擔(dān)任，而是由議員互選產(chǎn)生。

那么，為什么立法局在這時候會產(chǎn)生如此重大變化？這必須有一個清醒的認(rèn)識—那就是經(jīng)過中英談判，英國人已經(jīng)非常明確地意識到他們在香港的殖民統(tǒng)治已經(jīng)無法再繼續(xù)下去了，在1997年7月1日他們必須把香港交還給中國。因此英國人為了能夠在1997年7 月1日香港回歸以后繼續(xù)保持他們對香港的影響力甚至是控制力，才決定在香港的“過渡時期”突擊搞有利于他們的政治安排，以便在他們“光榮撤退”以后，在香港還有可以代表他們利益和意志的“政治代理人”，香港回歸以后還可以是一個“沒有英國人的英國社會”。他們搞這種政治安排的突破口，就選在立法局—因?yàn)樗麄冎老愀畚磥淼奶貐^(qū)行政長官，他們不好控制；但是香港未來的立法局—即香港特區(qū)立法會，他們可以在一定程度上有所控制—因?yàn)榱⒎〞x舉出來，僅僅需要報(bào)中央政府備案而不是批準(zhǔn)。所以，如果這個選舉制度設(shè)計(jì)好了，至少可以保證他們中意的“政治代理人”可以在其中占據(jù)很大一部分—至少是關(guān)鍵少數(shù)。因此，在“過渡時期”，英國人通過1984年《代議政制綠皮書》、1985年的《代議政制白皮書》和《立法局(權(quán)力及特權(quán))條例》、1992年彭定康的“政制改革方案”，逐步實(shí)施和完成了這一戰(zhàn)略布局。這也就是為什么，英國人在香港100多年的殖民統(tǒng)治期間都不搞“民主”，而偏偏在“光榮撤退”前的十幾年間突然在香港突擊搞“民主”的真實(shí)原因。也就是說，英國人于“過渡時期”在香港突擊搞的“民主”，其出發(fā)點(diǎn)并不是他們所標(biāo)榜的“還政于港”、“還政于民”，而是為了最大化地保證英國人在1997年香港回歸以后的利益以及影響力甚至是控制力。

因此，我們歷史地看，香港的民主絕不是英國人在“英人治港”的殖民統(tǒng)治時代“恩賜”給香港人民的，在那個時代香港人民是沒有任何政治參與權(quán)力、沒有任何民主選舉權(quán)力的。這是英國人在“英人治港”的殖民統(tǒng)治時代給香港人留下的非?！皩擂巍钡臍v史遺產(chǎn)。

那么，目前新香港即香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，究竟是在哪里起步的？它的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)是什么？這里，有四句話可以說明問題—源自香港回歸的大背景，源自“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國策，源自“一國兩制”的“大法典”—香港基本法，源自中央政府的發(fā)動、推動和依法授權(quán)。

高度自治的新時代

1984年中英“聯(lián)合聲明”“正文”載明—“香港特別行政區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成。行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。

中英“聯(lián)合聲明”“附件一”《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》載明—“香港特別行政區(qū)政府和立法機(jī)關(guān)由當(dāng)?shù)厝私M成。香港特別行政區(qū)行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命。香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生?！?/p>

這也就是說，在1984年中英雙方通過外交談判達(dá)成的國際協(xié)議—中英“聯(lián)合聲明”正文及其附件中，對于未來香港特區(qū)行政長官和立法會的產(chǎn)生，僅僅有兩句話；一句是“行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，由中央人民政府任命”。一句是“香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生”。這里第一次指明了未來香港特區(qū)政治發(fā)展和政制改革之民主化的目標(biāo)和路向，但是無論是行政長官的產(chǎn)生還是立法會的產(chǎn)生，都還沒有任何涉及“普選”的字樣。

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而且，需要特別說明的是，香港回歸以后新香港要搞民主政治、搞民主選舉，這也并不是中英雙方外交談判“談”出來的，不是英國政府為香港人民向中國政府施加壓力爭取來的，而是中國政府依據(jù)“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的基本國策，從實(shí)現(xiàn)和保障香港人民在新香港“當(dāng)家作主”之民主權(quán)力的戰(zhàn)略考量出發(fā)，單方面作出的政治安排和政治承諾。道理很簡單，香港回歸以后，未來香港特區(qū)政治發(fā)展和政制改革怎么搞，完全是中國內(nèi)政，英國人是沒有資格、沒有權(quán)力參與和干涉的。

香港回歸以后香港特區(qū)行政長官和立法會的產(chǎn)生，不僅要搞民主選舉，而且要逐步發(fā)展到“雙普選”這一步的長遠(yuǎn)目標(biāo)，是中央政府領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)制訂的“一國兩制”的“大法典”—香港基本法第一次明確下來的。

也就是說，目前新香港即香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程，它最初的、也是唯一的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)，就是來自香港基本法，而不是其它。

而且，中央政府為了體現(xiàn)香港回歸以后在香港特區(qū)推行和落實(shí)民主政治、民主選舉的誠意和決心，為了使新香港以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程可以具有可行性、具有可操作性并有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，中央政府還在香港基本法的附件一《香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》、附件二《香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序》以及與香港基本法同時公布的《全國人民代表大會關(guān)于香港特別行政區(qū)第一屆政府和立法會產(chǎn)生辦法的決定》中，對香港回歸以后香港特區(qū)“頭十年”也就是1997年至2007年，“根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則”而逐步增加民主成分最終走向“雙普選”的長遠(yuǎn)目標(biāo)，進(jìn)行了非常具體的規(guī)定。

那么，“頭十年”過后怎么辦？香港基本法沒有也不可能規(guī)劃和設(shè)計(jì)得那么遠(yuǎn)，但是它有一個非常具有開放性的指引：香港基本法附件一規(guī)定：“2007年以后各任行政長官的產(chǎn)生辦法如需修改，須經(jīng)立法會全體議員2／3多數(shù)通過，行政長官同意，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。”香港基本法附件二規(guī)定：“2007年以后香港特別行政區(qū)立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規(guī)定進(jìn)行修改，須經(jīng)立法會全體議員2／3多數(shù)通過，行政長官同意，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案?！边@充分表達(dá)了中央政府對于在“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的新時代，在香港特區(qū)發(fā)展民主政治的堅(jiān)定信心和對已經(jīng)“當(dāng)家作主”的香港同胞可以管理好、發(fā)展好、建設(shè)好新香港的高度信任。

這里，還有一個問題必須補(bǔ)充說明：在香港基本法起草過程中，中央政府和各位香港基本法起草委員會委員達(dá)成了一個高度共識；香港回歸以后香港特區(qū)的民主政治建設(shè)及民主化進(jìn)程，必須遵循以下一些指導(dǎo)思想和基本原則：第一，必須符合“一國兩制”的原則，必須從香港的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，以保障香港的穩(wěn)定繁榮為目的。第二，必須兼顧社會各階層的利益，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第三，必須既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進(jìn)地逐步發(fā)展適合香港情況的民主制度。這些指導(dǎo)思想和基本原則，構(gòu)成了香港基本法的重要立法原意。

從以上有關(guān)香港基本法對于香港特區(qū)政治體制的具體規(guī)定，我們可以得出一個非常明晰的歷史結(jié)論：香港回歸以后香港特區(qū)民主政治的建設(shè)和發(fā)展，最根本的憲制基礎(chǔ)和法理根據(jù)就是憲法和香港基本法，中央政府就是香港特區(qū)以“雙普選”為目標(biāo)導(dǎo)向和主要內(nèi)容的政制改革和民主化進(jìn)程之總體方案及其“時間表”和“路線圖”的設(shè)計(jì)者、發(fā)動者、主導(dǎo)者、推動者和監(jiān)督者，也就是我們通常理解的“總設(shè)計(jì)師”、“總工程師”和“總監(jiān)理師”。

齊鵬飛 中國人民大學(xué)臺港澳研究中心主任