張曉美，王 晴

(貴州大學(xué)管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025)

1982年，中共中央第51號(hào)文作出的市管縣體制的決定，對(duì)加快城市化進(jìn)程，帶動(dòng)以地級(jí)市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政治理環(huán)境和手段的變化［1］，“市管縣”這種行政體制逐漸顯現(xiàn)出行政管理成本高、行政效率低下、縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)重、縣級(jí)資源配置不足等弊端。2009年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，明確提出了在2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外，全面推行省直接管理縣的財(cái)政體制改革的總體目標(biāo)。貴州省2009年開始對(duì)部分縣市進(jìn)行省直管縣的財(cái)政體制改革，截至2013年年底共有42個(gè)改革試點(diǎn)縣市。六盤水市位于貴州西部，號(hào)稱中國(guó)“涼都”，是“三線建設(shè)”誕生的一座年輕工業(yè)城市。在省直管縣體制改革后，六盤水市的經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，2013年末人均GDP僅次于省會(huì)貴陽(yáng)。盤縣是六盤水市4個(gè)縣級(jí)政區(qū)中下轄縣鎮(zhèn)最多、常住人口最多的縣。

本文以盤縣為研究對(duì)象，分析省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)盤縣經(jīng)濟(jì)的影響，以從盤縣經(jīng)濟(jì)的變化來(lái)分析省直管縣對(duì)貴州省縣域經(jīng)濟(jì)的影響。

一、貴州盤縣省直管縣財(cái)政體制改革的基本情況

盤縣隸屬于貴州省六盤水市，擁有118萬(wàn)人口，4 056平方公里的國(guó)土面積。2008年盤縣的全年GDP為153.54億元，農(nóng)民人均純收入為2 740元。與我國(guó)西部地區(qū)的縣城相比，盤縣財(cái)力相對(duì)較好，2008年全年財(cái)稅總收入363 599萬(wàn)元，其中縣級(jí)財(cái)政收入125 866萬(wàn)元，全年財(cái)政一般預(yù)算支出210 995萬(wàn)元，財(cái)源較依賴國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付。

省直管縣財(cái)政體制改革，按照“分稅分享、統(tǒng)一規(guī)范，存量不動(dòng)、增量調(diào)整，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，精簡(jiǎn)高效、注重基層”的基本原則推行。一方面，擁有更多的對(duì)經(jīng)濟(jì)的自主支配權(quán)和更豐富的財(cái)政資源使得盤縣可以進(jìn)一步集中財(cái)力發(fā)展本縣域的經(jīng)濟(jì);另一方面，由于盤縣自然資源豐富，現(xiàn)已探明的礦產(chǎn)資源有煤、鐵、銅、黃金等20多種，其中煤炭資源儲(chǔ)量大、品種全、質(zhì)量?jī)?yōu)，探明儲(chǔ)量105億噸，遠(yuǎn)景儲(chǔ)量380億噸，境內(nèi)有盤江精煤公司，盤南煤礦、松河煤礦，盤縣電廠、盤南電廠等大中型公有制煤電企業(yè)和200多家小型地方煤炭企業(yè)，是貴州省的重點(diǎn)產(chǎn)煤縣和“黔電送粵”的重要電源點(diǎn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為活躍，稅源后勁較足，使得新體制對(duì)推動(dòng)盤縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利。

省直管縣財(cái)政體制改革后，縣級(jí)總體財(cái)政收入有了明顯的提高。盤縣2009年開始體制改革，其2009—2013年的縣級(jí)財(cái)政收入分別為160 613萬(wàn)元、210 285萬(wàn)元、336 107萬(wàn)元、428 452萬(wàn)元、479 078萬(wàn)元，較之于2008年的縣級(jí)財(cái)政收入125 866萬(wàn)元，環(huán)比增長(zhǎng)幅度分別為 27.61%、30.93% 、59.83%、27.47%、21.12%，財(cái)政收入增幅在2011年達(dá)到最高峰，在2013年落回至一般水平。根據(jù)以上的數(shù)據(jù)分析，①論文中所用數(shù)據(jù)根據(jù)盤縣統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的各年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理?？梢园l(fā)現(xiàn)省直管縣財(cái)政體制改革一定程度上提高了縣級(jí)的總體財(cái)政收入。

二、省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響

省直管縣財(cái)政體制改革推動(dòng)力縣級(jí)與省級(jí)財(cái)政的直接結(jié)算，大大精簡(jiǎn)了資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，使得財(cái)政資金流動(dòng)更快、使用效率更高。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度的增加，使縣級(jí)財(cái)政可以擁有更大的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)和更多的財(cái)政權(quán)力，從而更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不斷提升縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，有力地支持了省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。

(一)省直管縣財(cái)政體制促進(jìn)縣域公共產(chǎn)品更有效供給

省直管縣財(cái)政體制改革使縣級(jí)政府的可用財(cái)力增加，縣級(jí)財(cái)政部門的對(duì)資金運(yùn)用的自主性增加，盤縣可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，積極改善社會(huì)民生，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，健全社會(huì)保障體系，使縣級(jí)政府能更好地為本縣域提供更加周到的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如表1所示，在實(shí)施省直管縣財(cái)政體制改革前5年，固定資產(chǎn)投資額一直都是小幅增長(zhǎng)，增幅最高僅為39.33%;改革后5年，固定資產(chǎn)投資額的增長(zhǎng)速度逐漸加快，從2009年的31.94%到2012年的111.60%，投資總額在2013年達(dá)到5 760 000元。2009年到2010年，其他投資金額成倍增長(zhǎng)，2009年以后，對(duì)基本建設(shè)和更新改造的投資以大于50%的比率增長(zhǎng)，增幅最大達(dá)到100%以上。

表1 盤縣2004—2013年固定資產(chǎn)投資表

以上結(jié)論從圖1可以很直觀地看出。大量的固定資產(chǎn)投資快速完善了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如完善城市污水處理系統(tǒng)、城區(qū)路面硬化、完善社會(huì)保障體系等，加大了環(huán)境保護(hù)力度和對(duì)安全生產(chǎn)工作的關(guān)注度。省直管縣財(cái)政體制改革增加了盤縣的縣域財(cái)力，使縣域公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給最優(yōu)化成為可能。

圖1 盤縣2004—2013年固定資產(chǎn)投資

(二)省直管縣財(cái)政體制有利于縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

依托豐富的自然資源，盤縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，2004年到2008年，盤縣完成了三大產(chǎn)業(yè)比重由11.60%∶60.70%∶27.70% 到 6.90% ∶71.00% ∶22.10% 的轉(zhuǎn)變，省直管縣財(cái)政體制改革后的2009年到2013年，三大產(chǎn)業(yè)的比重基本保持不變。隨著各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級(jí)，在以第二產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，盤縣不斷提高第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量，增加招商引資的數(shù)量，大力發(fā)展旅游業(yè)，逐漸提高第三產(chǎn)業(yè)的比重，力爭(zhēng)使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

在第一產(chǎn)業(yè)方面，盤縣政府投入更多的財(cái)力以促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、高效化、規(guī)模化、可持續(xù)化為發(fā)展目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)民收入的提高。2010年和2011年，由于自然災(zāi)害較為嚴(yán)重，盤縣的糧食總產(chǎn)量個(gè)下降了10個(gè)百分點(diǎn)以上。針對(duì)這種情況，2011年和2012年盤縣對(duì)縣及縣以下的投資額分別為49 500萬(wàn)元和1 075 466萬(wàn)元，增幅均在100個(gè)百分點(diǎn)以上。對(duì)50萬(wàn)元以下農(nóng)村住戶投資分別在398 451萬(wàn)元和1 128 823萬(wàn)元，增幅為302.98%和605.5%，增速明顯快于2008年的92%，2009年的 －55.43%，2010年的145.90%，顯示出了財(cái)政體制改革對(duì)于扶持和發(fā)展本縣的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的極大優(yōu)勢(shì)。

此外，省直管縣財(cái)政體制改革后，在對(duì)外進(jìn)行招商引資和發(fā)展本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)，縣級(jí)政府可以投入更多的財(cái)力和擁有更多的話語(yǔ)權(quán)。盤縣統(tǒng)計(jì)局在網(wǎng)上公布的省直管縣財(cái)政體制改革以后年度的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，盤縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速:2009年，其年末從業(yè)人數(shù)149 512人，總產(chǎn)值完成2 024 352萬(wàn)元、比上一年增加679 896萬(wàn)元，其中:工業(yè)增加值485 282萬(wàn)元;2010年，年末從業(yè)人數(shù)151 553人，總產(chǎn)值完成2 451 891萬(wàn)元，比上一年增加799 422萬(wàn)元，其中:工業(yè)增加值614 459萬(wàn)元;2011年以后公布的數(shù)據(jù)為非公有制經(jīng)濟(jì)或者民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)、供、銷一體化的發(fā)展，還能使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得到更好更有效的安置，實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的類別多樣化對(duì)于本縣的第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣有著重要的貢獻(xiàn)。

在第二產(chǎn)業(yè)方面，基于盤縣自身的自然資源豐富，尤以煤炭資源儲(chǔ)量最為豐富的優(yōu)勢(shì)，借助于財(cái)政體制改革的契機(jī)，盤縣加大了對(duì)基本建設(shè)和更新改造的投資力度，這不僅有利于本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，而且更多的境外企業(yè)落戶盤縣提供了良好的投資環(huán)境。財(cái)政體制改革的前一年，盤縣共引進(jìn)68個(gè)外來(lái)投資項(xiàng)目，2 055 100萬(wàn)元的項(xiàng)目投資總額，其中實(shí)際到位的項(xiàng)目資金有188 000萬(wàn)元。根據(jù)表2的數(shù)據(jù)，實(shí)施財(cái)政體制改革后，盤縣引進(jìn)內(nèi)資新建和續(xù)建投資項(xiàng)目數(shù)在不斷增加，比起2008年，投資金額增幅較大。

表2 招商引資表

在第三產(chǎn)業(yè)方面，依托本縣豐富的旅游資源，在政府不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和更新改造的投資的前提下，盤縣每年接待的游客總?cè)藬?shù)持續(xù)上升，帶來(lái)了其旅游總收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

作為一個(gè)以第二產(chǎn)業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱，尤其以高耗能工業(yè)為經(jīng)濟(jì)重心的縣城，在這次省直管縣財(cái)政體制改革的機(jī)會(huì)中，盤縣除了對(duì)三大產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)外，還鼓勵(lì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，走可持續(xù)發(fā)展的道路。盤縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了工業(yè)廢棄物的綜合利用水平，使瓦斯發(fā)電的裝機(jī)容量達(dá)到2.4萬(wàn)千瓦。污染治理和淘汰落后產(chǎn)能工作的開展，使得一些污染嚴(yán)重的工廠被取締關(guān)閉。對(duì)工廠污水、礦井水排放為主的水環(huán)境治理工作的開展，以及污水處理廠和垃圾填埋場(chǎng)的建成投入使用，進(jìn)一步推動(dòng)了對(duì)重點(diǎn)水域的治理和保護(hù)工作的開展。節(jié)能減排工作取得一定進(jìn)展，有效降低了單位生產(chǎn)總值能耗，其中2011年，二氧化硫、氮氧化物和化學(xué)需氧量分別減排917.5噸、112.18噸和611噸。營(yíng)造林、治理石漠和水土流失工程的開展，使得森林覆蓋率在2012年達(dá)到42.07%，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

(三)省直管縣財(cái)政體制有利于縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展

省直管縣財(cái)政體制改革使盤縣擁有更多的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)和更多的財(cái)政資源，盤縣通過(guò)加大對(duì)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入力度來(lái)支持小城鎮(zhèn)的發(fā)展?？h級(jí)政府通過(guò)對(duì)本縣域小城鎮(zhèn)和農(nóng)村投入更多的財(cái)政資源，進(jìn)一步完善其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并大力發(fā)展教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，提高小城鎮(zhèn)容納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力，同時(shí)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的不斷發(fā)展壯大提高就業(yè)率，有效安置農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

此外，省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著一定的促進(jìn)作用:縣級(jí)財(cái)力的增加使縣級(jí)財(cái)政能夠更多地投入資金以完善本縣域農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。改革后5年，盤縣對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)的投入力度不斷加大，如修復(fù)水利設(shè)施、提高農(nóng)民生活用水煤氣的質(zhì)量等，加大改造農(nóng)村公路和中小學(xué)危房的力度，提高農(nóng)村的教育文化生活質(zhì)量并改善其衛(wèi)生條件等。并依據(jù)自身的能源優(yōu)勢(shì)，利用財(cái)政體制改革的大好時(shí)機(jī)，加大招商引資力度，發(fā)展富有盤縣特色的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和提高資源的綜合利用水平，發(fā)展與時(shí)代要求相一致的環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)，加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，以便更好地支持小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(四)省直管縣財(cái)政體制有利于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

省直管縣財(cái)政體制改革后，縣級(jí)財(cái)政擁有更多的財(cái)政自主權(quán)和財(cái)政資源，可以更好地支持重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)借助專項(xiàng)補(bǔ)貼、資金配套和貸款貼息等手段，促使信貸資金更多地向重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域集聚，有力地推動(dòng)了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的前提下合理快速發(fā)展。2011年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)企業(yè)年末從業(yè)人數(shù)156 533人，總產(chǎn)值完成3 032 805萬(wàn)元，比上年增加1 002 460萬(wàn)元;2012年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)年末從業(yè)人數(shù)163 766人，比上年增長(zhǎng)4.62%，總產(chǎn)值完成4 114 165萬(wàn)元，比上年增加1 383 896萬(wàn)元;2013年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)年末從業(yè)人數(shù)180 675人，比上年增長(zhǎng)10.33%，總產(chǎn)值完成4 940 031萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)20.07%，實(shí)現(xiàn)增加值1 851 734萬(wàn)元，財(cái)政體制改革以來(lái)，盤縣的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)良好趨勢(shì)。

三、結(jié)束語(yǔ)

省直管縣財(cái)政體制的改革賦予了縣域財(cái)政自主權(quán)。劉佳等人研究表明省直管縣改革在人口規(guī)模較大的縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣政策效應(yīng)更高。本文通過(guò)研究改革后盤縣公共品的供給、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、城鎮(zhèn)化和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)變化，發(fā)現(xiàn)省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)盤縣的經(jīng)濟(jì)影響是正效應(yīng)。因此，在當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政迫切需要解困的背景下，加快城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程，有必要全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。但不容忽視的是，配套改革的滯后使省直管縣改革從長(zhǎng)期看不利于縣級(jí)財(cái)政狀況的改善。因此，為使省直管縣財(cái)政體制改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生正的政策效應(yīng)，各地在穩(wěn)步推進(jìn)改革的同時(shí)應(yīng)同時(shí)出臺(tái)配套措施，制定適宜的政策并采取合適的策略，以確保省直管縣財(cái)政體制改革取得成功。

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