江斯，熊舟，熊孟清

（1.廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東廣州510170；

2.廣州市第三市政工程有限公司，廣東廣州510060；3.廣州市城市管理委員會，廣東廣州510030）

垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式

江斯1，熊舟2，熊孟清3

（1.廣州市城市管理技術(shù)研究中心，廣東廣州510170；

2.廣州市第三市政工程有限公司，廣東廣州510060；3.廣州市城市管理委員會，廣東廣州510030）

探討垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式的理念、運(yùn)行方式、特點(diǎn)，問題與對策。指出垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式的核心是通過強(qiáng)化低值物的回收利用促進(jìn)垃圾分類，關(guān)鍵是確保第三方企業(yè)化運(yùn)作，重點(diǎn)是回收、二次分選和督導(dǎo)源頭分類“三合一”。

垃圾分類；回收利用；第三方；企業(yè)化運(yùn)作

理論上，垃圾分類是垃圾排放者應(yīng)盡的責(zé)任，垃圾排放者在享受垃圾處理服務(wù)的同時應(yīng)按規(guī)定分類排放垃圾。實(shí)際上，一方是政府大力推廣垃圾分類，而關(guān)鍵的一方是公眾普遍存在看客心理，垃圾分類叫好不叫座。在排放者沒有形成自覺分類習(xí)慣，而政府人力、財(cái)力及分類垃圾處理能力等資源不足時，如何握緊政府的“有形之手”和公眾的“公益之手”呢？國內(nèi)外垃圾分類處理的成功案例，如巴西塞普利回收、德國雙元回收、美國再生銀行回收，臺北四合一回收、深圳鹽田區(qū)餐廚垃圾資源化利用和廣州低值可回收物回收利用，給出了答案，那就是垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)。文中探討垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式的理念、運(yùn)行方式、特點(diǎn)及問題與對策。

1 模式理念

垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)，是由從事低值可回收物（簡稱低值物）的第三方（企業(yè)、社會組織或事業(yè)單位），前延至垃圾產(chǎn)生源頭，一并提供垃圾分類服務(wù)。

該模式以干垃圾（低值物）的回收（包括運(yùn)輸）、二次分選和督導(dǎo)源頭分類三個環(huán)節(jié)合而為一為基本框架，以政府購買低值物回收利用及垃圾源頭分類第三方服務(wù)為經(jīng)濟(jì)手段，以低值物回收方為垃圾源頭分類服務(wù)第三方，依托資源回收利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，在政府與公眾共同督導(dǎo)下，拓延利益鏈，持續(xù)發(fā)展低值物回收利用及垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)。

為與原有垃圾收運(yùn)、處理體系兼容，大件垃圾、餐廚垃圾（濕垃圾）、有害垃圾和其他垃圾沿用以前收運(yùn)與處理體系。在政府購買大件垃圾、餐廚垃圾回收利用辦法出臺及相關(guān)條件成熟后，大件垃圾、餐廚垃圾回收利用流程可與低值物回收利用流程整合。

第三方的主要職責(zé)是從源頭和環(huán)衛(wèi)工有償回收干垃圾（低值物），組織二次分選，再將分選出來的高值資源賣給資源利用企業(yè)（利廢企業(yè)）；督導(dǎo)源頭分類；申報(bào)并配合監(jiān)管部門核實(shí)低值物等相關(guān)數(shù)量和配合相關(guān)部門的監(jiān)管工作。第三方可以是傳統(tǒng)的資源回收商、資源利用企業(yè)（利廢企業(yè)）、環(huán)衛(wèi)公司等盈利性企業(yè)，也可以是非盈利性的社會企業(yè)。

垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式的核心是通過強(qiáng)化低值物的回收利用促進(jìn)垃圾分類，關(guān)鍵是政府對低值物回收給予財(cái)政補(bǔ)貼，協(xié)助第三方搭建業(yè)務(wù)運(yùn)作平臺，確保第三方企業(yè)化運(yùn)作，重點(diǎn)是“三合一”——干垃圾（低值物）的回收（包括運(yùn)輸）、二次分選和督導(dǎo)源頭分類3個環(huán)節(jié)捆綁經(jīng)營。

2 運(yùn)行方式

垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式的物流與資金流如圖1所示。

圖1 垃圾分類第三方服務(wù)模式的物流與資金流

首先，源頭（居民、單位）將垃圾粗分，起碼將干垃圾、濕垃圾、大件垃圾和有害垃圾分開，并將干垃圾交給第三方，將大件垃圾、濕垃圾和有害垃圾交給原收運(yùn)與處理主體。

其次，第三方參照市場價格向源頭和環(huán)衛(wèi)工收購干垃圾或低值物，并對干垃圾（低值物）進(jìn)行二次分選等預(yù)處理，將干垃圾分成低值物和其他垃圾，將低值物變成高值資源。

第三，第三方將高值資源按市場價格賣給資源利用企業(yè)（利廢企業(yè)），將其他垃圾交給原收運(yùn)與處理主體。

第四，第三方向政府主管部門申報(bào)回收利用的低值物數(shù)量，經(jīng)相關(guān)部門核實(shí)后，領(lǐng)取低值物處理費(fèi)（服務(wù)費(fèi)或補(bǔ)貼費(fèi)）。低值物處理費(fèi)是干垃圾回收（包括購買、運(yùn)輸）、二次分選和督導(dǎo)源頭分類的補(bǔ)貼費(fèi)用的總和。

從圖1可以看出，垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式實(shí)際上采用了垃圾二級分類法：先源頭粗分，再對干垃圾進(jìn)行二次細(xì)分。

源頭分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨收運(yùn)、處理管道動態(tài)調(diào)整，基本標(biāo)準(zhǔn)是做到干垃圾、濕垃圾、大件垃圾和有害垃圾分類排放，而且保證濕垃圾不混入干垃圾，為干垃圾二次分選創(chuàng)造有利條件。大件家具、家電對運(yùn)輸和處理方法有特殊要求，有些經(jīng)修復(fù)或再制造后可重復(fù)使用，有些家電含環(huán)境有害物，需要特殊工藝與場所進(jìn)行拆解回收，應(yīng)與其他生活垃圾分開排放、收運(yùn)與處理。逐步引導(dǎo)源頭對干垃圾進(jìn)行細(xì)分，如將玻璃、竹木、舊衣服等低值物分類排放，逐步減少二次分選工作量，直至取消二次分選，實(shí)現(xiàn)源頭分類標(biāo)準(zhǔn)與后續(xù)處理方式一致。

源頭分類投放的作業(yè)方式應(yīng)因地制宜，切實(shí)可行。爭取逐步實(shí)現(xiàn)定時定點(diǎn)分類投放和低值物（甚至分類垃圾）定點(diǎn)（不定時）智能回收，逐步實(shí)現(xiàn)低值物分類投放、分類駁運(yùn)和回收同時完成的直收直運(yùn)，以便于第三方督導(dǎo)服務(wù)。

3 模式特點(diǎn)

垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式具有3個特點(diǎn)，一是堅(jiān)持二級分類法，二是以低值物回收利用促進(jìn)源頭垃圾分類，三是堅(jiān)持企業(yè)化運(yùn)作。二級分類法是一種現(xiàn)實(shí)選擇，是培育公眾自覺分類的手段。以回收促分類是模式的核心，回收、二次分選和源頭分類服務(wù)三合一是模式的基本框架，推動源頭分類是模式的目的。企業(yè)化運(yùn)作是模式的動力和推動源頭分類的保障。

二級分類法是一種現(xiàn)實(shí)選擇。我國垃圾分類目前仍處于培育公眾自覺分類階段，做不到源頭細(xì)分，施行“源頭粗分+二次細(xì)分”的二級分類法是理智可行的。源頭將干濕分開或?qū)⒖苫厥瘴锱c餐廚垃圾（或其他垃圾）分開即可（必須將大件垃圾和有害垃圾分類排放），第三方再按資源利用要求集中對干垃圾（可回收物）進(jìn)行二次分選。

以回收促分類是模式的核心。政府購買低值物服務(wù)的項(xiàng)目不僅僅是低值物的回收（包括運(yùn)輸）和二次分選，還應(yīng)包含第三方（回收方）提供源頭分類服務(wù)，督導(dǎo)源頭按有關(guān)規(guī)定分類排放。因此，垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式實(shí)際上是一種第三方集回收、二次分選和源頭分類服務(wù)三項(xiàng)業(yè)務(wù)于一身的“三合一模式”，其核心就是以回收促源頭分類，以二次分選提高低值物的資源價值。

推廣垃圾分類的終極目的是實(shí)現(xiàn)源頭自覺細(xì)分，模式提倡第三方進(jìn)行二次分選，只是一種過渡性安排，不得已而為之；模式借助業(yè)務(wù)鏈上離源頭更近的回收方提供源頭分類服務(wù)更方便和更具效力，目的就是為了培育源頭自覺分類，引導(dǎo)源頭逐步細(xì)分。

模式解決了分類垃圾逆向物流的斷鏈問題。垃圾分類的目的就是為了分類處理、物盡其用，必須有相應(yīng)的分類處理設(shè)施。一些地方?jīng)]有分類處理設(shè)施卻強(qiáng)推分類，如沒有餐廚垃圾處理能力卻把分類重點(diǎn)放在餐廚垃圾分類，給人做表面文章、為了分類而分類的印象，導(dǎo)致公眾失去分類積極性。垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式將分類服務(wù)與后續(xù)分類處理捆綁，并根據(jù)回收利用的廢物量給予補(bǔ)貼，調(diào)動和強(qiáng)化分類垃圾逆向物流生產(chǎn)力的作用，保證了分類垃圾得到分類處理。

企業(yè)化運(yùn)作是模式的動力。模式要求第三方創(chuàng)新管理，自負(fù)盈虧，堅(jiān)持企業(yè)化運(yùn)作。低值物回收是微利甚至無利買賣，要堅(jiān)持企業(yè)化運(yùn)作，除財(cái)政適度補(bǔ)貼外，更需要第三方創(chuàng)新商業(yè)模式，圍繞垃圾治理業(yè)務(wù)構(gòu)建業(yè)務(wù)運(yùn)作平臺，跨界合作，拓展利益鏈，豐富利潤點(diǎn)。

例如，類似美國再生銀行做法，可以通過銀行卡、手機(jī)卡、購物卡等消費(fèi)卡工具與銀行、電信、商場等合作，直接將分類投放干垃圾（或低值物）所得（回饋）變現(xiàn)。商戶贏得固定客戶，第三方從商戶利潤中獲得一定收益。

也可像德國公廁經(jīng)營公司那樣，與快遞、廣告、電信等相關(guān)業(yè)合作，在回收站（點(diǎn)）增設(shè)快件收寄、廣告、手機(jī)充費(fèi)等業(yè)務(wù)，順便拓寬第三方的業(yè)務(wù)。

此外，第三方在提供垃圾分類督導(dǎo)服務(wù)的同時，也可同時承接其他社區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)（因此鼓勵物業(yè)服務(wù)公司、居（村）委會、社區(qū)志愿者服務(wù)組織等提供垃圾分類企業(yè)化服務(wù)），等等。垃圾分類第三方企業(yè)化服務(wù)模式支持且要求第三方通過垃圾治理業(yè)務(wù)建立開放、包容、合作共贏的業(yè)務(wù)運(yùn)作平臺，增強(qiáng)自身的營利能力。

4 問題與對策

4.1 主要問題

4.1.1 主體權(quán)責(zé)不分

居民、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、社區(qū)居（村）委會、第三方、政府的權(quán)責(zé)不分，關(guān)系不清。生產(chǎn)廠商難追溯和追責(zé)。

4.1.2 管理部門觀念偏頗

垃圾管理部門長期把物質(zhì)利用排斥在垃圾處理方式之外，致使低值物回收利用因不能享受財(cái)政補(bǔ)貼而得不到發(fā)展。造成這一偏頗認(rèn)識的重要原因之一是長期存在的體制分割：再生資源由經(jīng)貿(mào)部門管理，生活垃圾由建設(shè)（城管）部門管理等。體制分割而管理工作存在交集導(dǎo)致管理部門推諉扯皮和不作為。

4.1.3 法律、經(jīng)濟(jì)手段乏力

地方城市立法權(quán)力、稅收等經(jīng)濟(jì)工具有限，垃圾分類服務(wù)難以資本化計(jì)算，地方財(cái)政重末端處理輕視源頭減量和排放控制，導(dǎo)致第三方參與的利益驅(qū)動力不足。

4.1.4 評價與監(jiān)督存在困難

既然模式動用了財(cái)政扶持手段，政府就必須加強(qiáng)監(jiān)管。本來，在信息對稱和完善、監(jiān)管者秉公監(jiān)管并擁有足夠使用的監(jiān)管工具和手段、第三方誠信守法和具有高度的社會責(zé)任感時，第三方回收服務(wù)監(jiān)管就不是個問題。但因現(xiàn)階段這些前提都不具備，加上行政體制上傳統(tǒng)的資源回收與垃圾處理相割裂，垃圾處理行業(yè)即無骨干企業(yè)可以信賴，又缺失行業(yè)自律，再加上界定廢棄物的資源與經(jīng)濟(jì)價值、定量評價第三方服務(wù)績效等方面存在技術(shù)困難，致使第三方回收服務(wù)監(jiān)管將是一個棘手問題。

4.2 對策

4.2.1 明確垃圾治理當(dāng)事方權(quán)責(zé)，健全第三方服務(wù)制度

一要正本清源，明確當(dāng)事雙方主體及其權(quán)責(zé)。明確垃圾排放者和享受垃圾治理效益的公眾是垃圾治理的當(dāng)事雙方；明確排放者承擔(dān)治理的主體責(zé)任，必須為垃圾治理付費(fèi)和承擔(dān)環(huán)境污染的法律責(zé)任；明確受益公眾擁有享受良好環(huán)境的權(quán)責(zé)。明確第三方必須按約履行垃圾治理責(zé)任，包括提供垃圾分類第三方服務(wù)。

二要規(guī)范競爭，健全第三方參與制度，保證垃圾治理由最合適的第三方承接。建立第三方信息庫并分類管理，保障足夠數(shù)量和質(zhì)量的企業(yè)參與公開招標(biāo)或競爭性談判。建立第三方參與程序和進(jìn)出門檻清單，讓第三方能夠清楚參與何種競爭，并自行決定是否參與，以營造公平競爭環(huán)境。建立市場負(fù)面清單，圍繞打破壟斷、管制外部性、消除信息不對稱和不完全等方面健全市場，消除投資的盲目性，避免資源配置失當(dāng)，避免監(jiān)管失效，防止市場失靈。建立政府審查（審批、核準(zhǔn)、備案）清單，改進(jìn)審查方式，提高審查效率，推進(jìn)審查便利化，有條件的地區(qū)建立聯(lián)合審查制度，在政府統(tǒng)一的政務(wù)審查平臺上實(shí)行并聯(lián)審查。

4.2.2 科學(xué)設(shè)計(jì)垃圾處理流程，正確反映垃圾處理的整體性

科學(xué)設(shè)計(jì)垃圾處理流程，形成先源頭減量和排放控制，再物質(zhì)利用、后能量利用，最后填埋處置的分級處理與逐級減量的層次結(jié)構(gòu)和整體規(guī)律，明確垃圾處理每個環(huán)節(jié)的進(jìn)出口參數(shù)，做到層次分明、先后有序、條理清楚、要素完備、秩序井然和功能可行。

建立分類排放與分類處理的匹配關(guān)系。明確分類主體、對象（標(biāo)準(zhǔn)）、方法與措施，鼓勵第三方參與、引導(dǎo)與監(jiān)督垃圾分類，切實(shí)推動源頭分類和二次分選，切實(shí)加強(qiáng)分類垃圾的回收利用，并且通過分類處理設(shè)施建設(shè)促進(jìn)垃圾分類。

鑒于傳統(tǒng)的資源回收企業(yè)的管理與垃圾管理之間存在體制割裂問題，而街道環(huán)衛(wèi)所（站）和垃圾運(yùn)輸車隊(duì)屬于行政性運(yùn)作，清掃保潔市場化出現(xiàn)諸多問題，建議行政主管部門整合國有資源回收企業(yè)、環(huán)衛(wèi)所（站）、運(yùn)輸車隊(duì)等力量，組建自己的國有環(huán)衛(wèi)企業(yè)，企業(yè)化經(jīng)營廢品回收利用（包括低值物回收利用）、垃圾收運(yùn)與處理、道路清掃保潔等業(yè)務(wù)。

4.2.3 出臺第三方服務(wù)管理辦法，解決分類服務(wù)的資本化難題

系統(tǒng)確定各種垃圾處理方式的指導(dǎo)價，形成與分級處理相適應(yīng)的價格級差，確保分級處理的協(xié)調(diào)性與經(jīng)濟(jì)性，以便確定捆綁服務(wù)的補(bǔ)貼價格，降低垃圾處理的總成本。根據(jù)廢棄物利用情況發(fā)布低值物回收利用目錄，確保低值物形成物流生產(chǎn)力，維持低值物回收利用秩序。鼓勵第三方圍繞垃圾治理業(yè)務(wù)開拓相關(guān)市場或與相關(guān)企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟，增加利潤點(diǎn)，整合利益鏈，擴(kuò)大市場規(guī)模，保障第三方合理收益。

廣州市通過與低值物回收利用捆綁，采用焚燒填埋處理綜合單價作為低值物分類、第三方分類服務(wù)、回收、運(yùn)輸與利用等一系列捆綁業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼單價，并根據(jù)回收利用的低值物量予以補(bǔ)貼，成功解決垃圾分類第三方服務(wù)的資本化難題，為財(cái)政補(bǔ)貼制度化和施行第三方服務(wù)績效管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。條件成熟時，可整合生活垃圾終端處理設(shè)施階梯式計(jì)費(fèi)、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度和低值物回收利用補(bǔ)貼辦法，上升到法規(guī)位階，進(jìn)一步強(qiáng)化政府、社會組織、企業(yè)和居民的良性互動，推動垃圾治理社會化、市場化和產(chǎn)業(yè)化新局面。

4.2.4 推動全民監(jiān)督和第三方全程綜合評價，強(qiáng)化政府監(jiān)管，切實(shí)保障第三方服務(wù)的績效

重點(diǎn)做好以下事宜。

一是建立治理目標(biāo)清單。做好本底調(diào)查，合理確定治理目標(biāo)，為科學(xué)考核考評第三方服務(wù)績效和保障第三方的合理權(quán)益奠定基礎(chǔ)，尤其要注意低值物回收利用量與焚燒填埋垃圾量之間的此消彼長關(guān)系。

二是建立第三方信息庫。依據(jù)資質(zhì)、人才儲備、財(cái)務(wù)狀況、同類業(yè)績和信用等資源篩選企業(yè)入庫并分類管理，保障足夠數(shù)量和質(zhì)量的第三方參與公開招標(biāo)或競爭性談判。建立第三方參與程序和進(jìn)出門檻清單，以營造公平競爭環(huán)境。

三是建立第三方回收服務(wù)負(fù)面清單。完善第三方垃圾分類服務(wù)實(shí)施細(xì)則，建立源頭、運(yùn)輸方、回收方、利用方和街（鎮(zhèn)）聯(lián)單制度，建立電子交易暨電子聯(lián)單與監(jiān)管平臺，禁止在回收量和回收地上造假，禁止區(qū)外垃圾偷運(yùn)至區(qū)內(nèi)，禁止偷排低值物和降低源頭分類服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。適時調(diào)整低值物目錄，禁止用高值資源套取低值物回收利用補(bǔ)貼。

四是對重點(diǎn)環(huán)節(jié)施行第三方綜合評價。開展垃圾分類第三方服務(wù)、低值物回收和二次分選的決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)和運(yùn)營方案及其實(shí)施影響的綜合評價，將負(fù)面影響消除于萌芽狀態(tài)。

五是強(qiáng)化招投標(biāo)和治理過程中程序、績效、市場負(fù)面清單、法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、國有資產(chǎn)使用狀況等主要內(nèi)容的監(jiān)督。建立評價監(jiān)督信息共享與公開平臺，定期發(fā)布黑名單，并將黑名單踢出第三方信息庫。

六是推進(jìn)綜合執(zhí)法，強(qiáng)化司法介入，防止相關(guān)方相互勾結(jié)、非法倒賣和偷排垃圾，維持市場秩序、效率、正義與公平。

[1]熊孟清.第三方服務(wù)有助垃圾分類[N].中國環(huán)境報(bào)，2015-05-22(2).

[2]熊孟清.廣州垃圾分類推第三方服務(wù)[N].中國建設(shè)報(bào)，2015-05-01(2).

[3]熊孟清.建立清單制度推進(jìn)第三方治理[N].中國環(huán)境報(bào)，2015-02-04(2).

Discussion on the Third Party Participation Model for waste sorting

JIANG Si1,XIONG Zhou2,XIONG Mengqing3
（1.Guangzhou Urban Management&Research Institute,Guangzhou 510170,China；2.Guangzhou Third Municipal engineering Company,Ltd,Guangzhou 510060,China；3.Guangzhou City Administration Commission,Guangzhou 510030,China）

The concept,operation mode,features,problems and countermeasures of waste sorting were discussed, and the the third party participates as an enterprise.It pointed out that the core is strengthening waste sorting by recycling,and the key is to ensure the third party running as an enterprise,and the importance is to integrate recycling, secondary sorting and supervision into one strategy.

waste sorting;recycling;the third party

X705；X799.3

A

1674-0912（2015）08-0015-04

2015－06－01）

江斯（1976-），男，大學(xué)本科，長期從事垃圾管理、處理和治理工作。