寧攸涼

（中國林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京，100091）

理論研究

中國新集體林改驅(qū)動因素研究

寧攸涼

（中國林業(yè)科學(xué)研究院 林業(yè)科技信息研究所，北京，100091）

分析新集體林改的主要制度創(chuàng)新者及其利益，對新集體林改的驅(qū)動因素進(jìn)行系統(tǒng)剖析，進(jìn)而得到如下結(jié)論：新集體林改屬于政府主導(dǎo)型，具有“自上而下”推動的特征；政府與林業(yè)主管部門推動了宏觀與中觀層面制度創(chuàng)新，而農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等林業(yè)經(jīng)營主體從事微觀層面制度創(chuàng)新，其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能虛化、弱化，其職能多被村委會代理執(zhí)行；新集體林改的驅(qū)動因素包括內(nèi)部驅(qū)動與外部驅(qū)動因素兩類，前者包括多種利益追求、經(jīng)營效率提升與農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)，后者包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化與社會對林業(yè)需求的變化。在上述分析結(jié)論基礎(chǔ)上，提出了深化集體林改的目標(biāo)設(shè)想及推進(jìn)深化改革的若干政策建議。

新集體林改；利益主體；驅(qū)動因素

2003年6月中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》文件，明確提出“深化林業(yè)體制改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”。同年，福建省率先開展新集體林改（即新一輪集體林權(quán)制度改革）試點；其后，其他一些省份也加入到試點改革隊伍。2008年6月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》文件，標(biāo)志著新集體林改（即新一輪集體林權(quán)制度改革）在中國全面推廣實施。通過五年（2008-2013年）的改革攻堅，第一階段“明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證”的改革任務(wù)基本完成。2013年底，全國確權(quán)到戶的集體林地將近1.8億hm，占集體林地總面積的99%，約有9 000萬戶農(nóng)戶拿到了林權(quán)證（王安寧，2014）[1]。新集體林改第二階段任務(wù)是全面深化改革，即通過加強(qiáng)林權(quán)管理，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，健全林業(yè)社會化服務(wù)體系等等改革措施解決第一階段改革尚未解決好的問題（如林權(quán)糾紛頻發(fā)、林業(yè)經(jīng)營動力不足、林地破碎化等）。2013年十八屆三中全會決定和2014年、2015年的中央1號文件均提出，要繼續(xù)深化集體林改。從改革的成效看，中國新集體林改取得了顯著成效，調(diào)動了農(nóng)戶造林育林護(hù)林的積極性，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)戶財產(chǎn)與收入，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的統(tǒng)一（顧仲陽，2010[2]；賈治邦，2011[3]；賀東航等，2011[4]）。同時，中國新集體林改積累的經(jīng)驗也得到了國際社會的廣泛關(guān)注和高度好評。例如，世界產(chǎn)權(quán)與資源組織總裁安迪·懷特認(rèn)為，中國新集體林改是世界林業(yè)史上最大規(guī)模、最具影響、最有成效的改革；世界銀行中國局局長、駐華代表杜大偉認(rèn)為，中國新集體林改經(jīng)驗可以成為他國效仿的典范，應(yīng)該把中國經(jīng)驗介紹給別的發(fā)展中國家，讓更多的人知道、學(xué)習(xí)、借鑒（中國林業(yè)網(wǎng)，2011[5]）。從中可以看出，總結(jié)與分享中國新集體林改經(jīng)驗是一件非常緊迫而有重要意義的事情，而系統(tǒng)研究新集體林改驅(qū)動因素正是做好這項工作的重要基礎(chǔ)研究任務(wù)之一。本文將首先分析新集體林改的主要利益主體，然后探究新集體林改驅(qū)動因素，最后總結(jié)結(jié)論并提出深化新集體林改的幾條政策建議。

1 新集體林改的主要制度創(chuàng)新者及其利益分析

新集體林改涉及面廣、政策性強(qiáng)，相關(guān)利益主體眾多。從制度創(chuàng)新角度看，這些利益主體也是新集體林改的制度創(chuàng)新者。從空間影響范圍看，主要包括如下三大類。

1.1 宏觀制度創(chuàng)新者

中央政府與國家林業(yè)局負(fù)責(zé)宏觀層面制度創(chuàng)新，其中，中央政府負(fù)責(zé)全國集體林權(quán)頂層設(shè)計，國家林業(yè)局負(fù)責(zé)頂層設(shè)計的基礎(chǔ)工作以及全國集體林改工作的組織實施。

①中央政府。中央政府是新集體林改的最高決策人，追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會多種利益目標(biāo)。這具體表現(xiàn)在中共中央、國務(wù)院先后出臺了兩個重要文件《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（2003年6月）與《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（2008年6月）上。前者提出了“深化林業(yè)體制改革，增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力”；后者提出了要“用5年左右時間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)”，進(jìn)而實現(xiàn)“資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧”。2013年11月，中共中央文件《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又提出了深化新集體林改的要求，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

②國家林業(yè)局。國家林業(yè)局是主管林業(yè)工作的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)擬訂集體林權(quán)制度改革意見并指導(dǎo)監(jiān)督實施，是中央政府推進(jìn)集體林改工作的“參謀部”和“執(zhí)行部”。國家林業(yè)局是新集體林改的中央組織者，也追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會利益目標(biāo)，但同時，也希望通過新集體林改擴(kuò)大林業(yè)部門在國內(nèi)、國際的影響力。

1.2 中觀制度創(chuàng)新者

①地方政府。地方政府扮演多重角色，包括上級政府決策的探索者、執(zhí)行者和本級政府的決策者（李怡等，2012）[6]。早在2003年4月，福建省在全國率先出臺了《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》；隨后2004年8月，江西省又出臺了《關(guān)于深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。正是福建與江西等省份集體林改的成功探索與試點，促進(jìn)中央政府下決心全面推動新集體林改工作。2008年中央文件出臺之后，地方政府扮演者上級政府決策執(zhí)行者與本級政府的決策者，設(shè)計與推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)新集體林改工作。從追求目標(biāo)看，地方政府也是包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會利益三個方面。但隨著政府層級下降，地方政府越偏好經(jīng)濟(jì)與社會利益。

②地方林業(yè)主管部門。地方林業(yè)主管部門主要由各省、自治區(qū)設(shè)立的林業(yè)廳（局）及縣、市級林業(yè)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站組成。他們是所屬行政范圍內(nèi)新集體林改工作的具體組織者與實施者，接受本級政府行政管理與上級林業(yè)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)。新集體林改進(jìn)度的快慢、效果好壞直接與他們的政績掛鉤。與地方政府一樣，地方林業(yè)主管部門也追求生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會利益；但同時，還追求自己的部門利益，即：一方面，希望通過新集體林改擴(kuò)大林業(yè)部門的影響力；另一方面，希望通過本次改革將基層單位（林業(yè)工作站與木材檢查站）納入同級財政預(yù)算，穩(wěn)定林業(yè)管理隊伍（周足奇，2011）[7]。

1.3 微觀制度創(chuàng)新者

農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)專業(yè)合作社與林業(yè)企業(yè)四類林業(yè)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)微觀層面制度創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在林業(yè)經(jīng)營組織形式與經(jīng)營模式選擇上。

①農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是村集體林地所有者。在實踐中，盡管絕大多數(shù)行政村都成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是其功能虛化、弱化，村集體經(jīng)濟(jì)組織被村委會行使所有者權(quán)力的現(xiàn)象十分普遍（徐增陽等，2010）[8]。因此，在新集體林改過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織并未表現(xiàn)出什么作為，相反，村委會（代理集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)）在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好“明晰產(chǎn)權(quán)、穩(wěn)定承包關(guān)系、制定承包方案、加強(qiáng)合同管理、及時勘界發(fā)證”工作方面，扮演者村莊領(lǐng)導(dǎo)者與組織者的角色。村委會推進(jìn)新集體林改的進(jìn)度和質(zhì)量與其實施改革的機(jī)會成本直接相關(guān)（徐晉濤等，2008）[9]。從追求目標(biāo)看，村委會屬于基層組織，追求社會穩(wěn)定。社會穩(wěn)定是基層組織（包括村委會）進(jìn)行新集體林改的重要約束，他們盡量避免因為推行新集體林改而造成農(nóng)民上訪（胡武賢等，2012）[10]。

另外，盡管根據(jù)《村民委員會組織法》（2010年）規(guī)定，村委會是基層群眾性自治組織，其職能是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；但從實踐來看，其職能經(jīng)常發(fā)生偏離。這集中體現(xiàn)在兩個方面：一是附屬行政化（董紅等，2009）[11]。根據(jù)《村民委員會組織法》（2010年）的規(guī)定，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間只有協(xié)助與被指導(dǎo)的關(guān)系，不存行政隸屬關(guān)系。在新集體林改工作中，二者之間卻變成事實上的行政隸屬關(guān)系，村委會完全聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)遣，忽視對村民的意愿與利益；二是濫用職權(quán)（董紅等，2009）[11]。濫用職權(quán)是指村委會超出了法律的規(guī)定行使自治權(quán)，擅自做出不屬于自己職權(quán)范圍的決定。

②農(nóng)戶。農(nóng)戶是數(shù)量最多的林業(yè)經(jīng)營主體，其目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益。在新集體林改之后，廣大農(nóng)戶獲得了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)。李周（2008）[12]認(rèn)為新集體林改不僅僅是“讓利于民”，還是“還權(quán)于民”。新集體林改本質(zhì)含義是把原本屬于農(nóng)戶的林權(quán)歸還給農(nóng)戶。

農(nóng)戶具有濃厚的傳統(tǒng)色彩，不是單純從事生產(chǎn)活動，而是集生產(chǎn)、消費功能于一身（戴興安等，2010）[13]。受制于資金、勞動與技術(shù)多重約束，分散農(nóng)戶的市場競爭力較弱，難以與林業(yè)企業(yè)相抗衡。在生產(chǎn)實踐活動中，為提高應(yīng)對自然風(fēng)險與增強(qiáng)市場議價能力，農(nóng)戶傾向于進(jìn)行微觀層面的制度創(chuàng)新活動。從林業(yè)組織形式看，主要有林業(yè)專業(yè)合作組織、林業(yè)企業(yè)及其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織；從林業(yè)經(jīng)營模式看，主要有散戶經(jīng)營、家庭林場、大戶承租、集體林場、“公司＋農(nóng)戶”、“公司＋合作組織+農(nóng)戶”、股份制（合作組織）。

③林業(yè)專業(yè)合作社。林業(yè)專業(yè)合作社屬于新型林業(yè)經(jīng)營主體，它是以林地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，通過提供林產(chǎn)品的生產(chǎn)資料采購、營造林、經(jīng)濟(jì)林種植、銷售、加工、運輸、貯藏以及與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)來實現(xiàn)成員互助目的的組織。合作社把有效地分散的農(nóng)戶組織起來，其作用表現(xiàn)在：促進(jìn)林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、抵御林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、提高市場議價能力。

④林業(yè)企業(yè)。林業(yè)企業(yè)也屬于林業(yè)新型經(jīng)營主體，擁有資金、技術(shù)與規(guī)模優(yōu)勢。他們從事林產(chǎn)品加工，有助于初級林產(chǎn)品市場的壯大，從而有助于解決農(nóng)戶初級林產(chǎn)品銷售難的問題。但如果林業(yè)企業(yè)大面積租用林地從事林業(yè)初級生產(chǎn)活動，那么勢必對農(nóng)戶林業(yè)生產(chǎn)帶來沖擊。

上述三大類八小類利益主體之間的關(guān)系見圖1。

圖1 新集體林改的利益主體關(guān)系圖

從上述分析與圖1可知，中國新集體林改屬于政府主導(dǎo)型（劉璨等，2011）[14]，具有“自上而下”驅(qū)動的特征。中央政府與國家林業(yè)局推動宏觀層面的制度創(chuàng)新；地方政府與地方林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)中觀層面制度創(chuàng)新；四類林業(yè)經(jīng)營主體致力于微觀層面的制度創(chuàng)新，探索合適的林業(yè)經(jīng)營組織形式與經(jīng)營模式。

2 新集體林改驅(qū)動因素分析

2.1 內(nèi)部驅(qū)動因素

內(nèi)部驅(qū)動因素是指影響利益主體推動新集體林改的內(nèi)部因素，主要包括以下三種。

①多種利益追求。利益的刺激和誘導(dǎo)是利益主體行為的核心驅(qū)動力，也是制度創(chuàng)新最重要的驅(qū)動力之一（柯水發(fā)等，2005）[15]。對于政府與林業(yè)部門而言，集體林改的利益驅(qū)動包括三個方面：一是生態(tài)利益。新集體林地承包期70年，通過辦法林權(quán)證明確林權(quán)的法律效力，盡可能消除農(nóng)戶對未來政策變動的不穩(wěn)定預(yù)期，減少其短期行為，增強(qiáng)農(nóng)戶長期經(jīng)營動力，提高森林資源的數(shù)量與質(zhì)量（胡鞍鋼等，2014）[16]。二是經(jīng)濟(jì)利益。即不增加政府財政負(fù)擔(dān)，通過林權(quán)下放激勵農(nóng)民在生產(chǎn)中增加勞動力投入從而提高農(nóng)林產(chǎn)出；同時，通過減輕稅費減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)戶收入，為以后林業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)戶增加資本投入奠定基礎(chǔ)（張旭峰等，2015）[17]。三是社會利益。新集體林改堅持“耕者有其山”和“權(quán)利平等”，改革過程中堅持“公開、公平和公正”，保障初始林權(quán)分配的公平性（胡鞍鋼等，2014）。同時，通過發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，帶動山區(qū)農(nóng)民就業(yè)。

林業(yè)經(jīng)營主體主要受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動。對于農(nóng)戶而言，獲得了林地使用權(quán)與林木所有權(quán)，就意味著獲得了經(jīng)濟(jì)收益；對于專業(yè)合作社與林業(yè)企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體，可以通過租賃、轉(zhuǎn)包、林地入股、互換、轉(zhuǎn)讓等方式間接獲得林權(quán)，進(jìn)而通過開展經(jīng)營活動獲得經(jīng)濟(jì)利益。

②經(jīng)營效率提升。林業(yè)效率的提高是新集體林改的另一重要動因。中央政府做出新集體林改的決策，直接驅(qū)動因素出自對集體林低效經(jīng)營的糾正，即探求經(jīng)營效率最大化的努力（李怡等，2012）。從地方政府與林業(yè)部門的角度來看，希望通過新集體林改來提高植樹造林和森林資源管理的政績，同時借鑒農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革的成功經(jīng)驗，提高林業(yè)生產(chǎn)力和林業(yè)經(jīng)濟(jì)效率（柯水發(fā)等，2005）。但同時，為避免林木被濫伐與避免生態(tài)效率降低，各級政府與林業(yè)部門仍保留林木限額采伐制度，這在一定程度限制了林業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高。

林權(quán)實際上是一套激勵與約束機(jī)制，它決定這各經(jīng)營主體的行為。新集體林改之后，農(nóng)戶獲得了林權(quán)，擁有了林地經(jīng)營的剩余控制權(quán)，農(nóng)戶經(jīng)營林地的內(nèi)生動力明顯增強(qiáng)。為克服林地破碎化的弊端，農(nóng)戶抱團(tuán)組建專業(yè)合作社甚至合作社聯(lián)盟，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，提高經(jīng)營效率。同時，林業(yè)企業(yè)利用本身資金、技術(shù)、管理制度優(yōu)勢，通過林權(quán)流轉(zhuǎn)方式推動規(guī)模經(jīng)營。

③農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)。新集體林改，不僅囊括了土地改革與“林業(yè)三定”改革中的“山林承包到戶”與推動“林權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)森林資源資本化”核心內(nèi)容，還特別注意吸取前兩次改革中的經(jīng)驗教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)改革過程中的“公平性”，注重滿足農(nóng)戶對公平與權(quán)益的訴求，強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益（李怡等，2012；胡鞍鋼等，2014）。新集體林改，堅持“還權(quán)于民”的理念（李周，2008）[12]。過去提“讓利于民”，是指把自己的一部分權(quán)利讓給農(nóng)民，屬于“德政”范疇；而如今“還權(quán)于民”，是指把自己占有的農(nóng)戶權(quán)利歸還給農(nóng)戶，屬于“糾錯”范疇（李周，2008）。堅持“還權(quán)于民”的理念，更能加快林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，調(diào)動了農(nóng)戶造林培育護(hù)林的積極性，提高了林地的生產(chǎn)力。

2.2 外部驅(qū)動因素

外部驅(qū)動因素是指影響利益主體推動新集體林改的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，主要包括以下三種。

①宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。2007年2月，美國抵押貸款風(fēng)險開始浮出水面；2008年9月，雷曼兄弟公司申請美國歷史上最大破產(chǎn)保護(hù)，引發(fā)全球金融危機(jī)。國內(nèi)外都出現(xiàn)了典型的產(chǎn)能過剩和資本過剩。在中國經(jīng)濟(jì)陷入產(chǎn)能過剩困境的同時，產(chǎn)品出口在全球金融危機(jī)打擊下呈現(xiàn)疲態(tài)態(tài)勢，而國內(nèi)需求卻呈現(xiàn)明顯不足，因此，中央政府啟動農(nóng)村市場作為需求主體是實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本途徑。在全球金融危機(jī)的大背景下，全國各地出現(xiàn)了大批返鄉(xiāng)農(nóng)民工，發(fā)展林業(yè)起到返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)的蓄水池作用。中國在穩(wěn)定耕地到戶的同時，選擇以山地和林業(yè)資產(chǎn)落實到農(nóng)戶的農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定來替代本次危機(jī)發(fā)生時應(yīng)對政策，是本次危機(jī)沒有陷入如其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一（李晨婕等，2009）[18]。

②農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。從林權(quán)變遷的角度看，新集體林權(quán)實際上20世紀(jì)80年代“林業(yè)三定”改革（即穩(wěn)定山林權(quán)屬、劃定自留山、確立林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）的延續(xù)。在“林業(yè)三定”改革時期，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平較低，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會很少，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)來源單一、生活水平很低，對林業(yè)的依賴性很高。加之，林業(yè)生產(chǎn)周期較長，但農(nóng)戶對改革政策穩(wěn)定性缺乏信心，農(nóng)戶短期逐利行為表現(xiàn)很突出，導(dǎo)致南方集體林區(qū)出現(xiàn)了濫砍亂伐現(xiàn)象。同時，由于這次改革超前于農(nóng)業(yè)改革，出臺了剝奪林業(yè)主管部門的既得利益的改革措施，遭到他們的抵制，其表現(xiàn)方式是通過各種途徑向中央政府反映集體林區(qū)出現(xiàn)的亂砍濫伐行為（李周，2008）。這些因素動搖了中央繼續(xù)推動改革的信心，繼而出臺了《加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》（1987年6月）文件，中斷了“林業(yè)三定”改革，一些地方政府與林業(yè)主管部門甚至收回了農(nóng)戶手中的林權(quán)。

然而，進(jìn)入21世紀(jì)，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)戶的就業(yè)渠道明顯拓寬，非農(nóng)收入增加，生活水平顯著提高，對林業(yè)的依賴性大大降低；由于耕地家庭承包制改革的成功實施，農(nóng)戶對林權(quán)改革政策的穩(wěn)定性與林權(quán)安全性增強(qiáng)了信心。中國經(jīng)過改革開放以來30余年的高速發(fā)展，國家財力顯著增強(qiáng)，林業(yè)創(chuàng)造稅收的地位已經(jīng)明顯降低；加之，耕地家庭承包制改革早已完成，取得了舉世矚目的成就，但林權(quán)改革相對滯后，林地生產(chǎn)力較低，這些因素促使各級林業(yè)主管部門轉(zhuǎn)而期待與支持集體林改。另外，福建與江西等省份集體林改試點的成功，使得社會各界人士對集體林改普遍看好。正是由于這種社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，促使中央政府與國家林業(yè)局才下定決心在全國范圍內(nèi)推行集體林改。

③社會對林業(yè)需求的變化。20世紀(jì)50年代到70年代末，由于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，木材生產(chǎn)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林業(yè)的第一需求，從而形成了林業(yè)以木材生產(chǎn)為中心的指導(dǎo)思想；20世紀(jì)70年代末到90年代中后期，這種指導(dǎo)思想仍占據(jù)重要位置。但隨著林木被過度的開采與砍伐，國有林區(qū)大面積出現(xiàn)了困擾國有森工企業(yè)的“兩?！奔促Y源危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危困問題；同時，隨著森林生態(tài)環(huán)境遭受破壞，洪水、泥石流等各類自然災(zāi)害頻頻發(fā)生，這都促使社會對經(jīng)濟(jì)和生態(tài)、短期和長期、發(fā)展和保護(hù)等各種關(guān)系進(jìn)行反思，迫切希望通過加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)改善生態(tài)環(huán)境。2003年6月出臺的中共中央、國務(wù)院文件《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，指出“林業(yè)是一項重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和林產(chǎn)品供給的重要任務(wù)”、“林業(yè)不僅要滿足社會對木材等林產(chǎn)品的多樣化需求，更要滿足改善生態(tài)狀況、保障國土生態(tài)安全的需要，生態(tài)需求已成為社會對林業(yè)的第一需求”。2008年6月出臺的文件《全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，指出“集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求”、“集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措”、“集體林權(quán)制度改革是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容”、“集體林權(quán)制度改革是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力”；通過推進(jìn)新集體林改，“實現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)”。

由此可見，中國社會對林業(yè)的需求由以往單一的經(jīng)濟(jì)需求（以木材供應(yīng)為標(biāo)志）轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會三種需求，并且，生態(tài)需求的重要性越來越受到重視。林業(yè)的生態(tài)效益被賦予了更大的權(quán)重，政府試圖通過新集體林改以放棄部分經(jīng)濟(jì)租金換取生態(tài)效益，因為農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的提高與林業(yè)的持續(xù)發(fā)展才是保障生態(tài)效益的基礎(chǔ)（張自強(qiáng)等，2014）[19]。

上述各驅(qū)動因素關(guān)系見圖2。

圖2 新集體林改的驅(qū)動因素關(guān)系圖

3 主要結(jié)論與政策建議

3.1 主要結(jié)論

由上述分析可知，中國新集體林改屬于政府主導(dǎo)型，具有“自上而下”推動的特征。政府與林業(yè)主管部門推動了宏觀與中觀層面制度創(chuàng)新；農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)專業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等林業(yè)經(jīng)營主體從事微觀層面制度創(chuàng)新，其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能虛化、弱化，其職能多被村委會代理執(zhí)行。新集體林改的驅(qū)動因素很多，總體上看，主要包括內(nèi)部驅(qū)動與外部驅(qū)動因素兩類，前者包括多種利益追求、經(jīng)營效率提升與農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)，后者包括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化、農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化與社會對林業(yè)需求的變化。

3.2 政策建議

考慮到第一階段“明晰產(chǎn)權(quán)、勘界發(fā)證”改革任務(wù)基本完成，第二階段深化改革的總目標(biāo)可以設(shè)計為：創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制，依法保護(hù)林權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會效益的統(tǒng)一。結(jié)合前文分析結(jié)論，建議在如下幾個方面深化新集體林改。

①鞏固家庭經(jīng)營主體地位，保護(hù)農(nóng)戶林地收益權(quán)。林木是一個活的生命體，林業(yè)自然屬性決定了林產(chǎn)品不能像工業(yè)產(chǎn)品一樣統(tǒng)一、集中生產(chǎn)。在林業(yè)生產(chǎn)過程中，勞動中間產(chǎn)品很少，勞動者在各環(huán)節(jié)的勞動支出狀況只能在最終產(chǎn)品上表現(xiàn)出來，但是林業(yè)生產(chǎn)的自然條件不同且具有非可控性，因此各個勞動者在某一時刻的勞動支出對最終產(chǎn)品的貢獻(xiàn)很難計量（劉奇，2013[20]）。因此，林業(yè)生產(chǎn)不適合采用工廠化勞動，而更適合采取家庭經(jīng)營方式。農(nóng)戶是林地的第一承包者，無論是農(nóng)戶自己經(jīng)營還是外包給他人經(jīng)營，都應(yīng)該保護(hù)農(nóng)戶的合理收益權(quán)。

②培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，打造新型林業(yè)經(jīng)營隊伍。隨著城鎮(zhèn)化加快，外出務(wù)工人員增多，部分農(nóng)戶無力經(jīng)營林業(yè)。為解決這一難題，可以以培育林業(yè)大戶、家庭林場、林業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社為重點，打造以企業(yè)為龍頭、合作社為骨干、專業(yè)大戶與家庭林場為基礎(chǔ)、其他主體共同參與的新型林業(yè)經(jīng)營隊伍。

③研制林業(yè)主管部門“三張清單”，理清林業(yè)主管部門與市場的邊界。在新時期，中國要深化行政管理體制改革，加快簡政放權(quán)與制度建設(shè)步伐，釋放市場潛能和發(fā)展動力，關(guān)鍵是拿出“三張清單”（李克強(qiáng)，2014[21]）。對于林業(yè)部門而言，要拿出權(quán)力清單”，明確林業(yè)主管部門應(yīng)該做什么，做到法無授權(quán)不可為”；給出“負(fù)面清單”，明確農(nóng)戶與林業(yè)企業(yè)不應(yīng)該做什么，做到“法無禁止即可為”；理出“責(zé)任清單”，明確林業(yè)主管部門應(yīng)該如何管森林資源與林產(chǎn)品市場，做到“法定責(zé)任必須為”。

④構(gòu)建發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，努力謀求林業(yè)三大效益協(xié)調(diào)發(fā)展。解放思想觀念，拓寬發(fā)展視野，統(tǒng)籌好種苗產(chǎn)業(yè)、木材產(chǎn)業(yè)與林下經(jīng)濟(jì)（包括林下種植、林下養(yǎng)殖、相關(guān)產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用）等在內(nèi)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建工作，謀求林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合效益的最大化。

⑤落實“工業(yè)反哺林業(yè)”政策，減輕林業(yè)稅費，增加林業(yè)補助資金。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實力逐年增強(qiáng)，目前具備了支撐山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)技術(shù)條件，到了“工業(yè)反哺林業(yè)”的發(fā)展階段。具體而言，一是應(yīng)盡快取消各種林業(yè)收費。林業(yè)管理部門行政事業(yè)經(jīng)費，不應(yīng)該從林業(yè)收費中列支，而應(yīng)該在財政預(yù)算中足額安排（缺口資金從工業(yè)財政收入中提?。?。二是簡化征稅環(huán)節(jié)、減輕林業(yè)稅收。取消與林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的稅收，合并重復(fù)設(shè)置的稅種。在林業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)，制定木材加工與森林采運兩階段稅率逐次降低的政策。三是增加林業(yè)投入。提高集體林公益林生態(tài)效益補償標(biāo)準(zhǔn)，增加林木良種培育、造林和森林撫育、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、林業(yè)科技推廣示范、林業(yè)貸款貼息等方面的支出。

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［責(zé)任編輯：鄭德勝］

The Driving Factors of the Chinese Collective Forest Tenure Reform

NINGYou-liang
(Research Institute of Forestry Policy and Information of Chinese Academy of Forestry,Beijing 100091, China)

This paper analyzes the main innovating stakeholders and the driving factors of the Chinese collective forest tenure reform,which draws the three conclusions.Above all,this is one government-led reform with a"top-down"manner.Secondly,the governments and the forestry executive departments promote the macro-level and the middle-level institutional innovation,and all the management body engage in the micro-level institutional innovation.Most of the rural collective economic organizations become weak, so lots of village committees act for them.Lastly,the driving factors of the reform include internal drives (pursuing multi-interest,improving management efficiency and protecting peasant households’interest and rights)and external drivers (the changes of the macroeconomic environment,the changes of the rural economic environment and the changes of the social need to forestry).Based on the conclusions,this paper alsoproposes the goal ofdeepeningthe reformand some policysuggestions.

the newcollective forest tenure reform;stakeholder;drivingfactor

F326.23

A

1673-5919（2015）05-0001-06

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.05.001

2015-09-05

項目來源：中國林科院中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目（CAFYBB2014QA017）；中英國際合作國際林產(chǎn)品投資與貿(mào)易項目

寧攸涼（1982-），男，湖南省邵東縣人，助理研究員，博士，從事林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策方面研究工作。