王春雷

（阜新市國土資源局，遼寧 阜新 123000）

土地融資是金融行業(yè)中的經(jīng)營模式之一，其實質(zhì)是將土地作為信用抵押，以獲取資金維持經(jīng)營的一種模式，其已經(jīng)成為國際通用的金融模式。促進土地金融的發(fā)展，能推動我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程，進而帶動我國企業(yè)行業(yè)的繁榮發(fā)展。隨著我國土地市場化的配置水平提升，土地融資逐漸成為各金融機構(gòu)的主要業(yè)務(wù)；同時，也增加了土地融資面臨的風(fēng)險。因此，采取有效的風(fēng)險應(yīng)對措施，成為規(guī)避土地融資風(fēng)險的最佳方式。

1 土地融資面臨的風(fēng)險

1.1 市場風(fēng)險

土地儲備單位向銀行貸款的模式主要有兩種，即抵押土地使用權(quán)和保證土地使用權(quán)。在抵押土地使用權(quán)時，由于大部分儲備土地的土地使用權(quán)屬于虛置，儲備土地單位在土地使用權(quán)方面，是否具備抵押的能力，也未得到相關(guān)的法律法規(guī)支持，因此，抵押土地儲備使用權(quán)的模式方面，存在一定的市場風(fēng)險。在保證土地使用權(quán)的模式中，保證人需是政府的財政機構(gòu)或者相關(guān)機構(gòu)，其在法律上不具備保護效力，無形中增加了銀行的風(fēng)險。另外，我國的土地儲備制度要求，土地儲備工作需經(jīng)過土地收購、開發(fā)、儲備和出讓等諸多流程，而在整個流程中影響土地自身價格的因素有很多，如開發(fā)成本、土地投機、地理結(jié)構(gòu)、市場供需和土地產(chǎn)權(quán)歸屬情況等。如果政府構(gòu)建的土地儲備制度在干預(yù)土地的一級市場時，其預(yù)期目的未達到，那么極易出現(xiàn)收益不穩(wěn)定的問題，增加市場的風(fēng)險性［1］。

1.2 財務(wù)風(fēng)險

目前，土地儲備單位的經(jīng)費大部分源于銀行貸款，故其財務(wù)一定存在負債情況。大多數(shù)城市中的土地儲備單位的注冊經(jīng)費較少，且注冊經(jīng)費并未落實，或者少數(shù)土地儲備單位通過政府劃撥土地、房屋等方式，實施實物注冊。如果土地市場的價格持續(xù)下降，其利潤空間也會隨之縮減。此時，土地儲備單位必會出現(xiàn)財務(wù)危機，因此，如果不能確保土地儲備貸款中的資本金比例要求，則銀行需承擔政策風(fēng)險及市場風(fēng)險［2］。

1.3 信用風(fēng)險

目前，全國各省市和地區(qū)的土地儲備單位，均為國家事業(yè)單位，故進行土地業(yè)務(wù)操作時，大多數(shù)需按照政府的行政策略進行。也就是說，土地業(yè)務(wù)不是市場主體，辦理土地業(yè)務(wù)的單位并非以營利為目的，在土地的經(jīng)營過程中，土地的收入及支出被劃歸于兩個部門監(jiān)管，且土地收入需上繳國庫，而土地支出主要源于政府撥款，但是各地區(qū)的土地業(yè)務(wù)又存在一定的差別。由于土地儲備單位的性質(zhì)不明，其屬于民事主體，但未具備一定的民事能力，加上在銀行信貸方面土地儲備部門經(jīng)費的貸款比例很高，增加了土地儲備部門的經(jīng)濟壓力，且增加了金融機構(gòu)的信用風(fēng)險成本。

土地儲備單位主要受政府委托，對國內(nèi)的土地實施儲備、出讓、征用、收購和開發(fā)等初期工作。其中，涉及的變更用于經(jīng)營性或盤活存量的國有土地經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)等項目，均屬于土地儲備單位的工作范疇，政府通過土地儲備單位實現(xiàn)壟斷土地供應(yīng)的目的。由于政府機構(gòu)已經(jīng)壟斷國內(nèi)土地的一級市場，隨著土地收購量的增長，我國儲備土地收購的巨額資金需求，會與政府機構(gòu)的財力不足發(fā)生矛盾，加重土地儲備單位的資金不足等問題。同時，土地儲備的項目經(jīng)費源于財政部門撥給土地儲備單位的啟動經(jīng)費和儲備部門已有的資金積累，但是在實際工作中，土地儲備單位缺乏自有運作的資金，導(dǎo)致其經(jīng)費不足，面臨嚴重的資金缺失問題，進一步增加了信用風(fēng)險［3］。

2 應(yīng)對土地融資風(fēng)險的主要措施

2.1 規(guī)范土地儲備部門的經(jīng)營行為

受銀行的貸款管理要求和地方財政占用國家的土地儲備貸款經(jīng)費之間的矛盾等因素影響，目前，多家銀行對于土地儲備貸款均比較謹慎。銀行的貸款管理要求和地方財政占用國家的土地儲備貸款經(jīng)費的矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，銀行無法準確測算和評估土地的收儲經(jīng)費，也就無法對土地儲備單位進行精準授信量分析，不能評估出政府性貸款的實際信用，就無法做出貸款決定；另一方面，政府機構(gòu)存在通過土地儲備貸款模式，套用銀行經(jīng)費的行為。因此，規(guī)范土地儲備單位的經(jīng)營行為，可提升其信用額度，降低金融機構(gòu)的風(fēng)險，其具體的內(nèi)容有以下幾點。一是明確土地儲備單位的法律位置。土地儲備單位需成為一個獨立的部門，可采取公司、股份制全民所有制、事業(yè)單位模擬企業(yè)、事業(yè)單位等多種模式進行運作經(jīng)營，以此獲取一定的法律位置，將其工作真正做到有法可依［4］。二是明確政府機構(gòu)土地儲備功能，以限制收儲范圍。將政府的儲備土地劃歸于存量土地范圍，嚴禁將征用的農(nóng)民集體土地歸于土地儲備的范疇，并通過立法的方式，對土地儲備的范疇、目標、法人地位、部門設(shè)置、抵押模式和貸款資格等進行限制，以明確政府各機構(gòu)的職責。三是豐富土地儲備單位的經(jīng)費渠道。土地儲備單位可通過由銀行代理的方式，集合土地委托貸款，再由信托投資公司對土地融資進行信托，或者政府發(fā)行的土地債券和設(shè)立的土地基金等，集中社會中的土地儲備經(jīng)費，構(gòu)建一套利益共享和風(fēng)險共擔的資金循環(huán)模式，解決由市場風(fēng)險帶來的資金不足等問題。

2.2 改革我國的土地財政

改革我國的土地財政狀況，需從兩方面入手。一是改革土地的投融資體系，形成多元化的投資方式。在經(jīng)濟發(fā)達的國家，土地儲備工作主要是由各地方政府實施，其余則由州政府或地區(qū)單位參與，而土地的購買和開發(fā)工作，一般均由專門的公營或公私合營部門進行，以此達到提升土地儲備效率和兼顧公平的目的。我國的土地儲備工作也可由政府機構(gòu)委托給土地儲備單位，而政府在土地儲備中，由投資方轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)方，降低政府在土地方面的抵押、擴張等權(quán)利，明確政府與土地儲備單位在土地儲備方面的工作內(nèi)容及收益，從而構(gòu)建一個良性的委托與代理關(guān)系。二是改革我國的土地出讓體系，制訂一套完整、科學(xué)的土地供應(yīng)計劃：控制房地產(chǎn)市場的主要手段就是控制土地的儲備和出讓，制定并開展科學(xué)的土地儲備計劃工作，能將土地政策直接納入到國家的經(jīng)濟宏觀調(diào)控工作中。國家需組建土地儲備管理團隊，其成員主要由財政、審計、建設(shè)、監(jiān)察和規(guī)劃等政府機構(gòu)的責任人組成，并將土地儲備管理團隊當作土地儲備工作的調(diào)控、指導(dǎo)單位。

2.3 強化土地抵押貸款的風(fēng)險管理能力

強化土地儲備單位的土地抵押貸款的風(fēng)險管理能力，需從3個方面入手。一是健全土地的風(fēng)險管理制度。銀行在土地信貸項目的論證環(huán)節(jié)，需清查土地的詳細信息，如土地的使用權(quán)歸屬、土地權(quán)是否有爭議等。地區(qū)金融機構(gòu)在處理土地使用權(quán)抵押貸款時，可提前向土地所在地的國有土地資源局咨詢土地產(chǎn)權(quán)的信息，確保其合法性。金融機構(gòu)需準確評估土地的價格，并根據(jù)法律章程辦理土地的登記手續(xù)。二是提升金融機構(gòu)工作人員的綜合素質(zhì)。金融機構(gòu)需培養(yǎng)一支了解土地政策、土地經(jīng)營理念和法律的人才隊伍，對市場信息進行高效收集，并與政府各部門緊密聯(lián)系，確保銀行能規(guī)避風(fēng)險，還能拓展自身的土地金融業(yè)務(wù)。三是創(chuàng)新土地貸款的制度。土地儲備貸款中的收益和風(fēng)險，主要受房地產(chǎn)市場的供求、商品價格和開發(fā)規(guī)模及國家政策等因素影響，因此，金融機構(gòu)需及時掌控本地的房地產(chǎn)市場信息、國家的經(jīng)濟政策變化，建立一套高風(fēng)險貸款的風(fēng)險預(yù)警體系，以此規(guī)避風(fēng)險［5］。

3 結(jié) 語

土地融資在我國政府的基建投資及公共支出等方面具有重要作用，土地融資風(fēng)險管理成為地方債務(wù)風(fēng)險管理的重要內(nèi)容，土地融資風(fēng)險需納入地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理范圍內(nèi)。故相關(guān)的政府部門需通過改革土地財政、規(guī)范土地儲備單位的經(jīng)營行為和強化土地抵押貸款的風(fēng)險管理能力等措施，規(guī)避土地融中出現(xiàn)的風(fēng)險，提升我國土地融資的概率率。

［1］趙樺.土地融資面臨的風(fēng)險及應(yīng)對措施探討［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2014(9):166.

［2］趙娟,周吉成,郁光磊.土地儲備的風(fēng)險及對策［J］.寧夏農(nóng)林科技,2012(11):107.

［3］楊祥昶.土地儲備機構(gòu)的土地抵押貸款及其風(fēng)險［J］.商品與質(zhì)量：理論研究,2012(2):48.

［4］游森然.地方融資平臺公司“土地注資與融資行為”法律分析［J］.法制博覽,2014(4):290.

［5］張玉新.地方政府土地融資風(fēng)險及其管理［J］.中國行政管理,2013(1):154.