王穎

（江蘇海事職業(yè)技術學院，南京 211815）

內部控制：事業(yè)發(fā)展與安全的穩(wěn)定器和風向標

王穎

（江蘇海事職業(yè)技術學院，南京 211815）

行政事業(yè)單位內部控制建設具有重要意義，它是單位業(yè)務發(fā)展的客觀需要，是法律法規(guī)的延伸和補充，是內部風險管理“看不見的手”，與現(xiàn)代審計存在重要關聯(lián)，是業(yè)務運行和安全的穩(wěn)定器和晴雨表。文章并根據(jù)目前形勢提出加強組織控制、職位控制、人員素質控制等十二項控制措施。

內部控制；行政事業(yè)單位；業(yè)務安全；客觀需要

1　前言

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的發(fā)布實施，標志著繼企業(yè)之后行政事業(yè)單位內部控制建設進入快車道，它也使人們對行政事業(yè)單位內部控制進行重新認知和認真定位。

2　行政事業(yè)單位內部控制建設與實施的重要意義和作用

2.1內部控制是行政事業(yè)單位業(yè)務發(fā)展的客觀需要

現(xiàn)代社會化大生產分工嚴密，管理層次和幅度增多，業(yè)務范圍廣泛，技術含量復雜，行政事業(yè)單位提供社會管理和服務也是如此，這給了內部控制予廣闊的舞臺。內部控制不僅是一種面廣量大的基礎性管理，而且也是一種成本低廉、作用長久的治本性管理，是現(xiàn)代治理系統(tǒng)網絡中的基本環(huán)節(jié)。它所具有功能和作用已為無數(shù)實踐所證明，內部控制已成為當今國外政府治理、組織治理系統(tǒng)的重要組成部分。

2.2內部控制是法律法規(guī)的延伸和補充

法律法規(guī)是一種外部控制，即通過法律的強制手段維護社會整體利益，推行社會生活的基本規(guī)范。法律法規(guī)外在的、強制性控制需要內部的、自覺的、非強制的手段的配套和支撐，并使學法、守法、執(zhí)法成為人們的自覺行為和共同價值取向，這樣才能構成“法律—法規(guī)—規(guī)章—制度”完整的法制化體系。內部控制是行政事業(yè)單位將法律法規(guī)轉變?yōu)樽陨碛心繕说墓芾硇袨?，轉變?yōu)槿藗冏陨淼睦硇运季S和明智的行為選擇的有效手段，可以說，以自我控制、自我約束、自我管理、自我受益為特征的內部控制是法制社會的基石。

2.3內部控制是行政事業(yè)單位內部風險管理的有效抓手

內部控制發(fā)揮的作用是廣泛、經常和潛在的，它不像其他管理措施（如下在行政命令、執(zhí)行調度指揮、分配管理任務等）那樣，其作用力和效果更為間接，有時還需要一定時期的培育和成長方能見效。從機制上說，內部控制是看不見的手，時時處處發(fā)揮著作用。實踐證明，內部控制可以促進單位業(yè)務活動按其既定的目標有計劃、有步驟地推行，保證健康、有序地運作，并及時發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的偏差且給予迅速糾正，防范經營風險和財務造假，避免潛在危機轉變?yōu)楝F(xiàn)實的損失；有利于保證國家的法律、法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行；有利于保證會計信息和其他信息的真實可靠，有效地堵塞漏洞、防止或減少損失浪費，防止和查處貪腐等。內部控制是行政事業(yè)單位內部管理的有效抓手。

2.4內部控制與現(xiàn)代審計存在緊密關聯(lián)

建立和健全內部控制制度不是外部審計監(jiān)督的責任，而是被審計單位自身的管理責任和會計責任。內部控制與審計工作存在強關聯(lián)性：第一，內部控制系統(tǒng)的存在性及其效果性是審計的重要導向，即分析評價被審計單位內部控制系統(tǒng)是審計工作的基礎，決定著對被審計單位內部控制系統(tǒng)的依賴程度；第二，被審計單位內部控制系統(tǒng)是審計監(jiān)督檢查的重要客體，即將其內部控制制度的有無及其執(zhí)行好壞和效果，視同于被審計單位內部的業(yè)務活動，進行必要的詳盡的檢查分析，并將內部控制制度與其業(yè)務活動有機結合起來，將其存在的會計核算的假亂問題及經濟領域違法亂紀與內部控制制度的漏洞聯(lián)系起來；第三，加強和完善內部控制是審計監(jiān)督的治本性目標。審計人員通過檢查實施有效的審計監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)其會計核算中存在的錯弊，并找出其內部管理和控制的薄弱環(huán)節(jié)，既揭露違法亂紀現(xiàn)象，查處有關責任者和當事人；同時促進改善服務、加強管理，建立和健全內部控制系統(tǒng)，從而達到查處一個、教育一片、長期收益的目的。

2.5內部控制是業(yè)務運行和安全的穩(wěn)定器和風向標

凡單位內部控制系統(tǒng)建立、健全，那么其業(yè)務就較規(guī)范和有序，發(fā)生錯誤和舞弊的概率就相對縮小，這無形中減少了外部控制的壓力；反之，組織內部控制制度不存在或雖有制度但形同虛設，那么其業(yè)務的規(guī)范性必然下降，產生錯弊的可能性自然會增加，對其進行審計監(jiān)督的壓力自然會增加。從社會中觀和宏觀角度來觀察，某部門、地區(qū)和行業(yè)，乃至社會各經濟組織的內部控制松馳，經濟秩序將無法保證，市場的游戲規(guī)則將不再有效，財經法紀的尊嚴也將不復存在，業(yè)務安全運行將沒有穩(wěn)定的保證；因此在當前完善國家治理背景下，建立和健全內部控制具有重要意義。

3　當前形勢下的問題與內部控制的關系

通過內部控制穩(wěn)定器和晴雨表來分析當前行政事業(yè)單位業(yè)務格局，不難發(fā)現(xiàn)：在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，新舊體制的轉換、交替不可避免地會帶來了一些沖擊和震蕩；舊體制的慣性和影響力依然存在，新的體制和秩序尚未完全筑就，使經濟活動的有序運行和無序運行并存；舊的法律法規(guī)和制度已逐不適用，但新的法律法規(guī)又未完全建立健全，在此大背景下，有的部門、行業(yè)和地區(qū)，部分行政事業(yè)單位的內部控制缺少或失控，導致財經法紀松馳、財務造假和違法亂紀現(xiàn)象有所抬頭，“假”和“亂”時有發(fā)生，腐敗仍呈多發(fā)頻發(fā)之勢；所以黨中央要求反腐保持高壓態(tài)勢。

在這種形勢下，不應當忘記內部控制——其他法律、行政、管理和技術手段所不可替代的作用。建立和健全內部控制是其有意識地制約內部管理和核算工作“假”“亂”的重要工具，是扼制腐敗的重要防線，是保證組織自身“經濟安全”的屏障，也是審計監(jiān)督得以依賴的對象和手段，故應迅速構建內部控制的體系，設置防范經濟領域違法亂紀的防線。

4　目前內部控制應重點建設的環(huán)節(jié)

4.1組織機構控制

指通過組織內部的機構設置的合理性和有效性所進行的控制，主要包括采用合理的組織方案，采用合理的組織結構，建立組織系統(tǒng)等內容；換句說，就是將控制的功能置入單位的組織機構之中，不使某一部門擁有過分集中的權力，使權力適當分散，形成互相聯(lián)系、互相制衡的格局，防止或減少權力過于集中沒有制衡而導致錯弊發(fā)生的可能性。

4.2職務分離控制

指對于組織內部的不相容職務〈指某一項或某幾項職務，由一人承擔容易造成差錯和舞弊，且發(fā)生了錯弊容易掩飾而不易發(fā)現(xiàn)和查處〉必須進行分工負責，不能由一人同時兼任，因而達到互相控制的作用。職務分離控制可在早期的內部牽制制度中找到蹤影，它的初衷是不讓某一（些）個人經辦業(yè)務全程，而通過多人的介入，相互制約，以減少錯弊發(fā)生的可能性。

4.3授權批準控制

指組織內部各級工作人員必須經過授權和批準才能對有關的經濟業(yè)務進行處理，末經授權和批準的人員不能接觸和處理有關業(yè)務，以使管理者對有關業(yè)務實施有效控制。授權控制分為一般授權（指對常規(guī)業(yè)務進行的長期授權，授權后即可辦理有關業(yè)務，而無須再行報告，除非所授權利收回）和特殊授權（指對一些重大業(yè)務所采取的特批授權，此類授權僅一次有效，下不為例）。

4.4人員素質控制

指采用一定的方法和手段對員工的思想品德、業(yè)務能力和工作技能的控制，保證組織各級人員具有與其所負責的工作相適應的素質，從而保證業(yè)務活動處理的質量。素質控制是一項帶有根本性的控制，是單位治本性的控制，防止“帶病”上崗和提拔的重要機制。

4.5信息質量控制

指采取一定的方法和措施及時地收集經濟業(yè)務活動的信息，同時保證會計信息和其他經濟信息的真實、及時、可靠、明晰和準確，保證組織內部和組織外部使用人的需要。信息控制包括對信息產生、傳遞、集中、記錄、加工、儲存、報告、發(fā)送等環(huán)節(jié)的綜合管理和控制，確保信息完整、無缺地達到目的地，而不被截留、次加工和變形；除此還包括對經濟信息的應有的保密性。

4.6財產安全控制

指為了保證財產物資的安全和完整所采取的各種方法和措施，如盤點制、日清月結制、財產清點制、賬卡實的定期核對等。財產安全控制雖然強調了財產物資的管理和控制，但也涉及了財產物資與賬簿資料記錄的平衡，并以賬簿資料為依據(jù)作平行核對。

4.7業(yè)務程序控制

也叫標準化控制，指對經常重復發(fā)生的業(yè)務建立規(guī)范化、標準化的業(yè)務程序進行控制，任何業(yè)務的辦理不得超越規(guī)定程序（特殊業(yè)務應附有特殊的審批），由此通過程序的科學化保證業(yè)務內容的合法性和合理性。

4.8目標控制

也稱結果控制，指對照有關標準，對業(yè)務的執(zhí)行結果進行控制，而不對其執(zhí)行過程進行管理，也就是通過對結果間接控制，影響其過程；該類控制主要適用于對過程控制存在困難而不易實施的情形。

4.9執(zhí)行控制

也稱直接控制，是結果控制的對稱，指對某些業(yè)務設計若干互相聯(lián)系、相互制約的環(huán)節(jié)，對其執(zhí)行過程進行直接監(jiān)控。直接控制是對業(yè)務經辦過程的跟蹤控制，業(yè)務經辦人不僅要對其結果負責，還要對其過程和手段負責。執(zhí)行控制是一種更為細密的控制方式，主要用于重要業(yè)務之中。管理人員通過對某些重要業(yè)務過程的剖析，能夠發(fā)現(xiàn)其業(yè)務結果的優(yōu)劣好壞。

4.10憑證控制

也稱手續(xù)控制，指完成所有業(yè)務，經辦人都必須辦理有關手續(xù)，留下可供查考的憑證，以明確有關責任。俗話說口說無憑，如果沒有可供查證的書面證據(jù)，業(yè)務的可追溯性便受到損害，業(yè)務檢查工作便無從入手，所以憑證控制是單位會計核算的基礎控制。

4.11紀律控制

指對單位內部某些業(yè)務經辦人員制訂出某些專門紀律，以警示其什么能為、什么不能為，增強其自律意識；有關紀律不僅應存在，而且應具有相應的剛性，并確實得以認真實施，經常檢查落實情況，實施獎懲兌現(xiàn)。紀律控制是人員素質控制的補償性控制，在目前人員素質尚不能達到規(guī)定標準之情形下，紀委控制顯得不可或缺，但其運用有一定局限性，如黨紀對于黨員有效，對于非黨群眾無效。

4.12內部審計控制

指組織內部建立內部審計機構對其經濟活動進行有效的審計監(jiān)督，以保證其財會資料和反映的經濟活動的真實、合法和合理。內部控制與內部控制是經濟組織實施內部管理的雙保險，內部審計是動態(tài)的內部控制，是內部控制的鞏固和加強；內部審計機制的正常運行對服務與管理活動具有明顯的制約作用。

5　結語

綜上，內部控制是目前行政事業(yè)單位管理的相對薄弱環(huán)節(jié)，是滋生違法亂紀和腐敗的土壤，是威脅行政事業(yè)單位業(yè)務安全的隱患，迅速加強和完善這些環(huán)節(jié)內部控制的建設是當前完善政府治理、打假治亂、懲防腐敗的當務之急。

主要參考文獻

［1］鄭石橋，楊婧，趙珊，等.內部控制學［M］.北京：中國時代經濟出版社，2014.

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.010

F239.45

A

1673-0194（2015）21-0025-03

2015-05-07