文／周雪菲

遼寧省遼陽(yáng)縣吉洞峪剛家村是個(gè)曾被認(rèn)為“只有移民才可脫貧”的山區(qū)貧困村，可現(xiàn)在的剛家村已成為遠(yuǎn)近聞名的富裕村。在剛家村脫貧致富的道路上，農(nóng)村信用社的支持發(fā)揮了不可替代的作用。在不到5年的時(shí)間里，吉洞信用社就對(duì)剛家村累計(jì)投放信貸資金1990萬(wàn)元，貸款余額達(dá)509萬(wàn)元，全村606戶中有256戶蓋起了食用菌大棚，人均年收入從2006年的1200元增加到現(xiàn)在的6080元，全村僅種植香菇一項(xiàng)年產(chǎn)值已達(dá)1024萬(wàn)元。據(jù)了解，在遼陽(yáng)地區(qū)，像剛家村這樣受惠于農(nóng)信社好政策而脫貧致富的村子不勝枚舉。

金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動(dòng)力，農(nóng)村金融是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵因素。農(nóng)村合作金融組織起源于歐洲，我國(guó)的合作金融起步較晚，其歷史可追溯到1923年6月建立的河北省香河縣的農(nóng)村信用社。遼寧省農(nóng)村信用社創(chuàng)建于上世紀(jì)50年代。2005年7月，遼寧省信用聯(lián)社正式掛牌成立。截至2012年12月末，全省農(nóng)村信用社資產(chǎn)總額4366.3億元，其中各項(xiàng)貸款余額2109.7億元，負(fù)債總額4115.7億元，其中各項(xiàng)存款余額2841.1億元，2386個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)，縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率達(dá)100%。

農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展，帶動(dòng)了涉農(nóng)貸款的快速增長(zhǎng)，促進(jìn)了信貸結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整和金融業(yè)的整體改革，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

農(nóng)村信用社發(fā)展的困境

合作金融作為合作社眾多合作形式中的一種，體現(xiàn)著鮮明的互助特點(diǎn)，合作社的設(shè)立目的是聯(lián)合弱者。農(nóng)民是社會(huì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的弱勢(shì)方，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中難免受到各種不確定因素的損害，因此才會(huì)自發(fā)形成合作組織以降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，以獲得更多的收益，合作金融也是如此。開(kāi)展農(nóng)村合作金融在一定程度上緩解了農(nóng)村巨大的資金需求壓力，增加了農(nóng)民資金融通的渠道，合理利用剩余閑散資金，達(dá)到資源的有效利用。但是，在農(nóng)村合作金融快速發(fā)展的同時(shí)，也暴露出嚴(yán)重的問(wèn)題，極少地方出現(xiàn)了假借合作社之名進(jìn)行高息攬儲(chǔ)、變相非法集資等亂象，甚至還有“跑路事件”發(fā)生。比如，河北邯鄲廣平縣偉光蔬菜種植專業(yè)合作社法人“跑路”，卷走資金1.4億多元。隨后，山東臨清市東旭蔬菜種植專業(yè)合作社發(fā)生“跑路事件”，涉資2000多萬(wàn)元。5月份，同樣是河北邯鄲，館陶縣正信合作社負(fù)責(zé)人“跑路”，涉資上億元。這些問(wèn)題不僅擾亂了農(nóng)村金融秩序，也損害了農(nóng)民利益，值得認(rèn)真研究與思考出現(xiàn)這些問(wèn)題的深層次原因。

——法律地位缺失。雖然銀監(jiān)會(huì)《農(nóng)村資金互助社示范章程》中將資金互助合作社定性為獨(dú)立法人企業(yè)，但是由于資金互助合作社的準(zhǔn)入門(mén)檻過(guò)高，數(shù)量過(guò)少，無(wú)論是普遍性還是適應(yīng)性都要弱于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部開(kāi)展金融合作，然而，正是這種更為大眾化的合作金融模式卻始終徘徊在法律范圍之外，既沒(méi)有明確的法律地位，又缺乏相應(yīng)的主管部門(mén)，這對(duì)于合作金融組織的發(fā)展是非常不利的。

——內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題，有待統(tǒng)一規(guī)范調(diào)整。農(nóng)村合作金融組織的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)普遍較為混亂，規(guī)章制度不健全，各地方政府出臺(tái)的指導(dǎo)性條例往往因地而異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范措施。相當(dāng)一部分農(nóng)村信用合作組織存在管理人員分工和職責(zé)不明的問(wèn)題，尤其是在管理人員聘任制度上，合作社法缺乏相應(yīng)的約束條件；其次，合作金融組織在表決機(jī)制上同樣存在問(wèn)題，有待合作社法的補(bǔ)充和進(jìn)一步完善。運(yùn)營(yíng)越不規(guī)范，合作社的風(fēng)險(xiǎn)就越大，也難免會(huì)存在偏離合作社設(shè)立基本目的的危險(xiǎn)。

——缺乏有效的外部監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)僅于2007年出臺(tái)了《農(nóng)村資金互助社示范章程》，對(duì)于合作社的監(jiān)管沒(méi)有作出明確規(guī)定，可以看出，目前農(nóng)村合作金融急切需要監(jiān)督指導(dǎo)體系的建立，如果不建立健全合理的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)村合作金融組織很有可能重蹈農(nóng)村合作基金會(huì)的覆轍，其后果不僅影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，更可能會(huì)危及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展及政治穩(wěn)定。

破解困境的出路與前景

若想使農(nóng)村合作金融得到進(jìn)一步發(fā)展，就必須正視當(dāng)前其面臨的問(wèn)題和困境。法制是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障，良好的經(jīng)濟(jì)秩序是社會(huì)發(fā)展的要求。我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)離不開(kāi)農(nóng)村合作金融的支持，農(nóng)村合作金融的發(fā)展離不開(kāi)法制的保障。

——賦予農(nóng)村合作金融組織法人的法律地位。首先，完善合作金融的法律制度必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情。當(dāng)前，我國(guó)設(shè)立專項(xiàng)法律的條件并不成熟，規(guī)范農(nóng)村合作金融的發(fā)展是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能一蹴而就；其次，我國(guó)的農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r也不同于歐美及日本等國(guó)家，因此在立法上也要考慮到我國(guó)的獨(dú)特形勢(shì)；最后，縱觀世界各國(guó)的合作社法律發(fā)展歷程，其合作社法律的調(diào)整范圍多數(shù)已不局限于單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作，功能也漸趨綜合性和多樣化，其中不乏有對(duì)合作金融的調(diào)整和規(guī)范，相較于1950年的合作社法草案，2007年出臺(tái)的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》涵蓋范圍不夠廣闊，立法框架也不夠全面，并不能充分適應(yīng)農(nóng)民全要素合作的需求，因此新合作社法要能夠?qū)⑥r(nóng)村合作金融組織納入調(diào)整范圍，賦予其法律地位，同時(shí)輔以相關(guān)配套法規(guī)來(lái)規(guī)范其有序發(fā)展，這樣可以根據(jù)具體情況做出必要的調(diào)整，待立法條件成熟再以合作金融專門(mén)法形式將之固定下來(lái)。

——進(jìn)一步完善農(nóng)民資金專業(yè)合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。改革和完善社員代表大會(huì)制度，保證社員代表大會(huì)權(quán)力不被懸空，并獨(dú)立行使職權(quán)。建立獨(dú)立董事制度，以便更好地發(fā)揮理事會(huì)的監(jiān)督管理作用。嚴(yán)格實(shí)行理事長(zhǎng)與主任分設(shè)，以建立有效的權(quán)力制約機(jī)制。建立名副其實(shí)的監(jiān)事會(huì)制度。監(jiān)事會(huì)要獨(dú)立依法行使職權(quán)，不受制于理事會(huì)和主任，對(duì)社員代表大會(huì)和全體社員負(fù)責(zé)。近年來(lái)，基于各地區(qū)不同的合作金融發(fā)展情況，各省市地方政府也出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件，如江蘇省南京市出臺(tái)的《農(nóng)民資金專業(yè)合作社試點(diǎn)監(jiān)督管理辦法》中，明確并細(xì)化了管理人員的各項(xiàng)職責(zé)分工，對(duì)農(nóng)民資金專業(yè)合作社的理事、經(jīng)理以及資金投放負(fù)責(zé)人的任職資格做出具體要求，在年齡、學(xué)歷、工作經(jīng)歷、從業(yè)資格上進(jìn)行嚴(yán)格限制；對(duì)合作社內(nèi)部管理者的任免設(shè)置必要的約束，如規(guī)定理事長(zhǎng)、經(jīng)理、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)主管人員的直系親屬不得在本社內(nèi)擔(dān)任與財(cái)務(wù)相關(guān)工作的任職回避制度。在表決機(jī)制上，要繼續(xù)堅(jiān)持“一人一票”的民主決策機(jī)制，對(duì)附加表決權(quán)的行使范圍做出嚴(yán)格限制，防范部分出資份額較大的社員對(duì)合作社經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行不合理操縱等金融風(fēng)險(xiǎn)。只有擁有合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，合作金融組織才能健康有序地運(yùn)轉(zhuǎn)下去，良好的約束機(jī)制也使得合作金融組織的決策不至于發(fā)生嚴(yán)重扭曲。

——明確監(jiān)管主體，加強(qiáng)外部監(jiān)督管理。當(dāng)前，實(shí)踐中農(nóng)村信用社由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管的體制不符合其合作制性質(zhì)，應(yīng)改由中央政府設(shè)立相應(yīng)的金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)農(nóng)村信用社應(yīng)采取有別于商業(yè)銀行的一套監(jiān)管辦法。銀監(jiān)會(huì)從本質(zhì)上說(shuō)是銀行業(yè)的同業(yè)公會(huì)，肩負(fù)維護(hù)銀行業(yè)的金融秩序的責(zé)任，因法律的授權(quán)，代行部分政府監(jiān)管銀行業(yè)秩序和行為的權(quán)力。農(nóng)村信用社雖然從事金融活動(dòng)，但它不是商業(yè)銀行，不能由作為銀行業(yè)同業(yè)公會(huì)的銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行行政監(jiān)管。對(duì)于農(nóng)村信用社的行為，應(yīng)由中央政府設(shè)立特別的金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)管，應(yīng)將資本監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管貫穿始終，密切關(guān)注農(nóng)村信用社資本充足的變化情況，監(jiān)測(cè)在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)狀況。同時(shí)要避免多頭管理，簡(jiǎn)化管理環(huán)節(jié)。要警惕政府對(duì)信用社的過(guò)多干預(yù)，也就是說(shuō)，政府在行使監(jiān)管職能時(shí)，要遵循適度原則，過(guò)多或過(guò)少的干預(yù)都會(huì)嚴(yán)重影響合作社的健康發(fā)展。政府干預(yù)過(guò)多，更易滋生腐敗現(xiàn)象，權(quán)錢(qián)交易危險(xiǎn)增加，將導(dǎo)致合作金融組織偏離原本的發(fā)展方向，極有可能成為下一個(gè)農(nóng)村合作基金會(huì)；而政府干預(yù)過(guò)少又可能導(dǎo)致合作金融組織缺乏有效監(jiān)管，運(yùn)營(yíng)混亂，嚴(yán)重的甚至演變成非法集資，因此必須做到適度、審慎監(jiān)管。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，信用社已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)資金投入的主渠道，是支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的中堅(jiān)力量。在近年來(lái)遼寧省實(shí)施的百萬(wàn)畝設(shè)施農(nóng)業(yè)工程中，遼寧省信用聯(lián)社不僅大力扶持農(nóng)民發(fā)展大棚種植業(yè)，在養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域同樣給予資金扶持。在朝陽(yáng)縣木頭城子鎮(zhèn)十家子村興光牧業(yè)有限公司大院內(nèi)，整齊的溫室大棚豬舍寬敞明亮，一頭頭育肥仔豬活潑健壯，農(nóng)民冷光亞正在大棚豬舍內(nèi)投放飼料。目前，冷光亞已陸續(xù)從農(nóng)信社貸款250多萬(wàn)元，現(xiàn)已償還貸款140多萬(wàn)元。冷光亞依靠農(nóng)信社的資金支持，使養(yǎng)豬場(chǎng)存欄仔豬達(dá)到1500頭規(guī)模，年創(chuàng)收500多萬(wàn)元。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，大棚矗立之時(shí)，四季皆秋不再是夢(mèng)想。