趙福軍

（國務(wù)院發(fā)展研究中心）

經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，面臨什么樣的機遇與挑戰(zhàn)？財稅政策作為宏觀調(diào)控的重要政策工具，在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中如何發(fā)揮作用，是否繼續(xù)走以前支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路子，還是出新招？這些重大問題需要認真研究。本文試圖從宏觀角度做一些探討，希望能引發(fā)一些思考、啟發(fā)。

一、我國經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的形勢與問題

（一）經(jīng)濟新常態(tài)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要的機遇

一是主動接受經(jīng)濟中高速增長，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了空間。我國經(jīng)濟進入中高速增長，符合經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的客觀規(guī)律。適應(yīng)經(jīng)濟增速進入中高速新常態(tài)，科學(xué)確定經(jīng)濟增長速度，沒有再追求高速增長的壓力，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，加快實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

二是人力資本質(zhì)量不斷提升、居民收入不斷提高、人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待、消費者追求產(chǎn)品質(zhì)量更高更安全等為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要支撐。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年普查每十萬人擁有大專以上受教育程度人口為8 930人，1982年則為615人，近年每年有近700萬大學(xué)生畢業(yè)，表明了人力資本大幅得到提高。中國儲蓄率高達50%，為經(jīng)濟增長提供充裕資金，也是消費增長潛力所在。根據(jù)福布斯與宜信財富發(fā)布的2014中國大眾富裕階層財富白皮書，截至2013年底中國中等收入群體(可投資資產(chǎn)10萬美元~100萬美元)1 197萬人，預(yù)計大眾富裕階層人數(shù)將在2014年底達到1 400萬人，近三年平均每年增長近200萬人。經(jīng)濟新常態(tài)下，消費者追求產(chǎn)品質(zhì)量更高、更安全、更環(huán)保，消費需求多樣化、個性化，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級孕育了市場需求。而我國具有13億人口的內(nèi)需市場，具有能滿足消費需求多樣化、個性化的規(guī)模。

三是短期內(nèi)發(fā)達國家正在實施的新一輪技術(shù)和產(chǎn)業(yè)變革難以取得實質(zhì)性進展，為我國推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要機遇。目前，全球正在孕育以3D打印、分布式能源、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新一輪技術(shù)革命。在新的技術(shù)領(lǐng)域，如增材制造、數(shù)字機器人、分布式能源、智能電網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、新材料等領(lǐng)域，我國與發(fā)達國家大體站在同一起跑線上，有機會走在創(chuàng)新的前列，甚至走在創(chuàng)新的最前沿（李偉，2015）。短期內(nèi)發(fā)達國家難以取得實質(zhì)性進展和重大突破，為我國迎接新一輪技術(shù)革命、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了重要的機遇。

（二）經(jīng)濟新常態(tài)下我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，既存在一些老問題，又面臨新形勢、新問題。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的問題包括：我國自20世紀90年代以來，開始實施調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略。盡管我國積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級取得了一定的成績，我國在全球經(jīng)濟分工的地位有所提升，但仍處于國際產(chǎn)業(yè)分工中價值鏈的中低端環(huán)節(jié)，關(guān)鍵技術(shù)受制于人，低端重復(fù)較多。既需要全面化解產(chǎn)能過剩，又需要加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，高端產(chǎn)品研發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)能力弱。劉尚希、韓鳳芹（2013）認為，豐富的科技資源帶來了大量的科技成果，但能夠產(chǎn)業(yè)化的成果較少。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的新形勢、新問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是國際產(chǎn)業(yè)競爭與合作的態(tài)勢正在發(fā)生重大變化，我國與發(fā)達經(jīng)濟體之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度在提升。以前，我國從事產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，發(fā)達國家處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端，我國與發(fā)達經(jīng)濟體之間總體上是互補性分工模式。國際金融危機以來，發(fā)達國家實施“再工業(yè)化”戰(zhàn)略，一些中高端制造業(yè)向發(fā)達國家回流，各國搶占產(chǎn)業(yè)制高點的競爭日趨激烈，與此同時我國也在積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，我國與發(fā)達經(jīng)濟體之間總體上是互補性分工模式在逐步發(fā)生變化，與發(fā)達經(jīng)濟體之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度在提升。

二是國際社會對中國的認知和期待正在發(fā)生重大變化，增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力和難度。當前，我國參與經(jīng)濟全球化的基礎(chǔ)和條件正在發(fā)生重大變化。2014年我國經(jīng)濟總量居世界第二位，成為第一大出口國、第二大進口國、第一大吸收外資國、第三大對外投資國、第一大外匯儲備國。隨著我國綜合國力提升，國際社會對我國的認知和期待正在發(fā)生重大變化。一些國家擔(dān)心中國經(jīng)濟力量的增長和出口競爭力的迅速上升，會沖擊其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，損害其已有的和未來潛在的利益。個別發(fā)達經(jīng)濟體還擔(dān)心中國會改變由其主導(dǎo)的國際經(jīng)濟秩序，損害其主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定所獲得的超額利益。因此，采取一些措施給中國的發(fā)展制造麻煩與障礙，試圖在與中國經(jīng)濟的競爭中獲得先機。例如，一些國家對于華為等中國企業(yè)的投資以及高技術(shù)產(chǎn)品出口，利用國家安全等理由加以阻止或者限制。這給中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來了不利的影響，阻礙中國在全球經(jīng)濟中戰(zhàn)略地位的提高。

三是單純模仿跟蹤國際產(chǎn)業(yè)前沿，難以提升我國在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中的地位，且面臨風(fēng)險較大。多年來，我國積極跟蹤國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，實施模仿創(chuàng)新，在重點領(lǐng)域和局部領(lǐng)域?qū)嵤┩黄?，取得一定的成績。但是，近年我國跟蹤國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)高端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、高端產(chǎn)業(yè)低端化現(xiàn)象，比如：太陽能光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。另外，盯住國際市場需求，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，容易出現(xiàn)國際市場需求萎縮，國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)面臨衰落的風(fēng)險。采取重點突破、局部突破模式，加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，面臨與高端產(chǎn)業(yè)相關(guān)的要素市場、關(guān)聯(lián)市場、消費市場發(fā)育不成熟、不配套等困境。比如：重大裝備領(lǐng)域，我國企業(yè)與國外技術(shù)的差距不在于總成技術(shù)的差異，而在于基礎(chǔ)材料和控制系統(tǒng)自主開發(fā)能力的缺乏。

四是近期石油等大宗商品大幅漲跌、波動影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2014年6月份以來，國際油價下跌了近50%，油價低位運行，既會降低我國經(jīng)濟發(fā)展成本，帶來發(fā)展紅利，又會對石油行業(yè)、清潔能源發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。石油是傳統(tǒng)能源，與清潔能源之間存在一定的競爭關(guān)系。國際油價長期維持低位運行，降低石油使用成本，增加了石油的市場需求，將可能會對清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定的替代甚至是擠出效應(yīng)，尤其是對正在大規(guī)模進行商業(yè)化階段的清潔能源，在配套市場環(huán)境不成熟、不完善的情況下，更會加速產(chǎn)生擠出效應(yīng)。與此同時，石油價格下降，降低石油使用成本，會增加石油消費量，石油可能會部分替代甚至是擠出對清潔能源使用，諸多效應(yīng)的合成皆不利于節(jié)能減排、清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低碳目標、大氣環(huán)境保護目標（趙福軍，2015）。

二、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策所存在的問題與面臨的形勢

（一）促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的相關(guān)財稅政策較多，但呈現(xiàn)碎片化、缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、配套性特征

近年來，我國出臺了很多促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策，比如：支持工業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進外經(jīng)貿(mào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進境外經(jīng)濟貿(mào)易合作區(qū)發(fā)展、節(jié)能減排等。應(yīng)該來說，這些財稅政策對促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)揮了重要的作用，但總的來看，仍然缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、配套性，稅制越來越復(fù)雜。有促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的相關(guān)財稅政策，有促進外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的財稅政策、有促進自主創(chuàng)新的相關(guān)財稅政策，但是這些財稅政策的協(xié)調(diào)性、配套性還不夠，呈現(xiàn)“九龍治水”局面。

（二）財政政策和資源重點支持高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)獲得支持則相對不足

我國密切跟蹤國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展最新動態(tài)與前沿，實施各種政策組合，政府將資源和政策傾斜配置到高科技、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等，培育要素市場、需求市場，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。不僅是中央層面支持高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府也積極響應(yīng)中央政策支持，重點支持高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年，全國各地發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的積極性很高，紛紛出臺了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策。如：目前，已有上百個城市把物聯(lián)網(wǎng)作為發(fā)展重點，20多個省市在搞航空產(chǎn)業(yè)園。我國有300個城市發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，其中1/3建立了光伏產(chǎn)業(yè)基地。不少地區(qū)不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，過度依靠稅收優(yōu)惠、財政補貼和提供低價土地等手段，鼓勵投資、擴大規(guī)模，力圖在短期內(nèi)形成很大的生產(chǎn)能力。太陽能光伏產(chǎn)業(yè)被列入我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國家出臺一系列促進太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。省、市、縣各級地方政府對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度響應(yīng)，并出臺財稅優(yōu)惠政策、土地優(yōu)惠政策、融資擔(dān)保與優(yōu)惠政策、人才引進與培養(yǎng)等政策、政府采購政策等（趙福軍，2014）。

（三）財政收入中低速增長與財政支出剛性等財政新常態(tài)，迫切需要整合促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策和資源

經(jīng)濟決定財政、稅收。經(jīng)濟正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，財政收入也將進入中低速增長。根據(jù)財政部財政科學(xué)研究所劉尚希研究員的研究成果，當經(jīng)濟增長高于9%的時候，財政收入增長往往都在20%甚至30%，在稅收收入增長方面更為明顯。而當經(jīng)濟增長低于9%，維持在“七上八下”水平的時候，財政收入增長很快會掉到個位數(shù)。2014年我國財政收入同比增長8.6%，這意味著自1991年以來全國財政收入增速重回個位數(shù)時代。與此同時，財政支出剛性存在以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境所需要的財政支出不斷增加。財政收入中低速增長與財政支出剛性、財政支出不斷增加，迫切需要整合財政資源，包括整合促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策和資源。

三、充分發(fā)揮財稅政策主動適應(yīng)、引導(dǎo)作用，力促經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

經(jīng)濟新常態(tài)給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新機遇與新挑戰(zhàn)，需要加快轉(zhuǎn)型升級。在經(jīng)濟全球化競爭環(huán)境下，完全依靠市場力量難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要財稅政策發(fā)揮主動引導(dǎo)作用。與此同時，經(jīng)濟新常態(tài)，帶來財政收入中低速增長與財政支出剛性等財政新常態(tài)，財稅政策本身也需要整合，主動適應(yīng)且進行轉(zhuǎn)型。

（一）緊緊圍繞我國當前和未來的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，充分發(fā)揮財稅政策主動引導(dǎo)作用，推動產(chǎn)業(yè)向以我為主的方向進行轉(zhuǎn)型升級

實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級時，首先要明確轉(zhuǎn)型升級的方向，不然就會陷入簡單跟隨、模仿國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿動態(tài)的陷阱。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向應(yīng)是，不僅要跟蹤國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿，學(xué)習(xí)先進技術(shù)和成果，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更應(yīng)圍繞我國當前和未來的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成以我為主的自主的產(chǎn)業(yè)體系。積極鼓勵在國內(nèi)有市場且能容納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在這些產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上融合信息化、智能化手段。財稅政策要緊緊圍繞當前和未來的我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求，充分發(fā)揮主動引導(dǎo)作用，推動產(chǎn)業(yè)向以我為主的方向轉(zhuǎn)型升級。尤其是要發(fā)揮財稅政策服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略能力，主動適應(yīng)和引導(dǎo)未來經(jīng)濟、社會變化，形成能可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。比如：針對人口老齡化，財稅政策可以支持養(yǎng)老服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展。

（二）堅持以市場決定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好地發(fā)揮財稅政策在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的作用

按照“以市場決定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好地發(fā)揮政府作用助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”的邏輯和思路，明確市場與財政之間的分工。財稅在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的作用范圍定位于市場失靈（包括公共平臺、負外部性等）、市場不存在的領(lǐng)域，致力于為促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級營造良好的政策環(huán)境。按照財政作用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的領(lǐng)域和范圍，清理相關(guān)財稅政策。對不屬于財稅作用領(lǐng)域和范圍，財稅政策要及時退出。對于應(yīng)由財稅政策發(fā)揮作用的領(lǐng)域，要找準作用點、作用環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮財稅政策應(yīng)有的效果。財稅支出政策應(yīng)集中在公共服務(wù)平臺建設(shè)、解決關(guān)系到國家競爭力的關(guān)鍵性戰(zhàn)略性重大問題等。

（三）整合、完善財稅政策，著力解決財稅政策碎片化問題，打造經(jīng)濟新常態(tài)下促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策合力

解決促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的相關(guān)財稅政策呈現(xiàn)碎片化、缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、配套性現(xiàn)狀，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為主題，系統(tǒng)梳理相關(guān)財稅政策，并清理不屬于財稅作用領(lǐng)域和范圍的政策。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為主題，從全產(chǎn)業(yè)鏈角度深入解剖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級存在的困境和關(guān)鍵問題，主動出擊建機制，做好財稅政策頂層設(shè)計，著力解決財稅政策和制度碎片化問題，整合涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)的財稅政策，打造政策合力。尤其是在財政系統(tǒng)內(nèi)部，整合中小企業(yè)、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排、環(huán)境保護、促進信息消費等方面財政資金，選擇好作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮四兩撥千斤作用，撬動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）協(xié)調(diào)各地方促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策和產(chǎn)業(yè)分工，形成政策合力和“和而不同”產(chǎn)業(yè)分工格局

經(jīng)濟新常態(tài)下我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨新形勢新問題，需要由以行業(yè)、項目進行重點突破，向行業(yè)發(fā)展與要素市場、關(guān)聯(lián)市場協(xié)同、配套發(fā)展全面轉(zhuǎn)型。因此，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)中各行業(yè)的要素市場、關(guān)聯(lián)市場、消費市場協(xié)同配套發(fā)展，整體推進，協(xié)調(diào)各地方促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的財稅政策和產(chǎn)業(yè)分工，打造政策合力，形成“和而不同”產(chǎn)業(yè)分工格局。

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