李曉英

（吉林省財政科研所，長春 130021）

目前，我國財政狀況總體情況比較安全、穩(wěn)健。2014年，全國財政赤字占GDP的比重為2.1%，低于3%的國際控制水平。相比2013年3 500億元的地方政府發(fā)債限額，2014年將把這一限額提高至4 000億元。這一預算數(shù)據(jù)并沒有包括地方政府的預算外支出，因此不能體現(xiàn)我國政府的所有支出。如果將預算外支出計算在內(nèi)，那么2014年的財政赤字占GDP的6.5%，超過了國際控制警戒線。從20世紀90年代末開始，地方政府開始紛紛建立地方融資平臺以解決地方發(fā)展和支出中的資金瓶頸問題。地方投融資平臺和地方政府債務規(guī)模的迅速擴張是在2008年國際金融危機爆發(fā)以后。2009年和2010年，我國新增銀行貸款大量流向地方政府投融資平臺。2009年地方政府債務由2008年底的5.56萬億元急速增至9萬億元，增長了近一倍。2010年，即使基礎設施項目貸款有所收縮，地方政府債務余額仍增長了18.86%。為規(guī)范地方政府債務管理，2014年新《預算法》一方面將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監(jiān)督;另一方面，增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，同時從舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風險控制五個方面做出了限制性規(guī)定，從法律層面上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題。2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，有約3.5萬億的債務到期，不僅如此，未來3年里政府有將近10萬億的債務到期。地方政府面臨著一定的集中償付壓力，防范出現(xiàn)系統(tǒng)性償付風險備受關注。從現(xiàn)實情況來看，我國地方政府債務問題也是反危機刺激政策的“后遺癥”，如果不能及早對地方政府債務風險問題加以治理，地方政府債務將成為影響我國“十三五”期間經(jīng)濟運行的重要風險因素。

一、地方政府債務形成的原因

（一）國家宏觀經(jīng)濟刺激的影響是地方政府舉債的外在因素

上世紀九十年代中期以來，在分稅制改革的大背景下，地方政府需要在財政資源緊張的條件下實現(xiàn)投資增加和經(jīng)濟增長的目標，以時間為空間，依靠多種渠道舉債就成為各級地方政府的共同選擇。于是九十年代中末期也就成了地方政府舉債發(fā)生的第一個高峰期。為了應對國際金融危機和抗擊國內(nèi)多種自然災害的需要，我國實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。中央投資不斷增加為地方政府舉債提供了內(nèi)在需求，而資金流動性充裕又為地方政府舉債提供了有利條件，其結(jié)果是短期內(nèi)地方政府負債呈現(xiàn)出顯著增長態(tài)勢。據(jù)粗略統(tǒng)計，在地方政府性債務中，有一半是形成于2009～2010年之間。這說明地方政府負債是長期體制性因素和短期經(jīng)濟刺激政策共同作用的結(jié)果。

（二）現(xiàn)行地方黨政領導干部政績考核和提拔使用機制不完善是推動地方政府債務形成的內(nèi)在因素

如今，考核地方黨政領導干部以及判斷能否晉升，主要看其德、能、勤、績、廉五個方面，在德、勤、廉無大礙的情況下，績和能則是考核的核心問題。而績、能又是由許多經(jīng)濟指標構(gòu)成，在這些眾多的經(jīng)濟考核指標中占居主要位置的是GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投資，主要是看其總量和年增長率?？偭看?、增長率高，說明政績越大。要使地方經(jīng)濟快速超常規(guī)地發(fā)展，依靠項目投資拉動是見效最快的辦法。資金從哪里來？地方財政本來就有許多困難，有些地方政府本身就是“吃飯財政”，要想拿出許多資金來從事城鎮(zhèn)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通和其他公益性建設是不現(xiàn)實的，除了招商引資外，只好向銀行借錢。而銀行也非常樂意將金庫中的鈔票交給信譽和資質(zhì)最佳最優(yōu)的客戶——地方政府去使用。因為資金如果貸給企業(yè)唯恐難以收回成了壞賬，而借給地方政府可高枕無憂，如債務到期不還，上級財政可從下?lián)芟录壵斦恼{(diào)度資金中扣還。

同時，我國對地方黨政領導干部的考核中，缺乏債務審查和追償機制。由于地方官員任期短，要在比較短的任期內(nèi)凸現(xiàn)令人矚目的政績，必須搞短平快項目，長期投資一時難以見效的項目肯定會不予考慮。銀行基礎設施建設貸款期一般為5～10年（中長期），如債務到期要償還，本屆主要官員可能早已提拔重用或調(diào)離了，還得由下一屆領導來還，于是出現(xiàn)了“一屆班子政績，幾屆班子包袱”的不良局面。

（三）現(xiàn)行的財稅體制不完善是地方政府性債務形成的客觀因素

1994年實行分稅制的財政體制改革后，大量的財權(quán)上收中央，較多的事權(quán)下移給了地方。稅收收入中的大“西瓜”中央抱走了，小“芝麻”留給了地方。于是地方政府面臨著財權(quán)小而事權(quán)偏大的不對稱格局，如教育、衛(wèi)生、計劃生育、社會福利、失業(yè)保險、城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民保障性住房、新農(nóng)村建設、部分交通建設、地方性津補貼以及中央要求地方配套的一些固定資產(chǎn)投資和民生工程等，均要地方政府增加財政預算支出。許多地方財政本來就是“吃飯財政”，但上述所需資金又必須按要求到位，否則在上級的考核中黨政領導就會面臨“一票否決”，地方政府只好通過融資舉債來平衡財政收支。以2014年為例，地方財政收入在全國財政收入中所占的比重僅為54.1%，但地方財政支出在全國財政支出中所占的比重高達85.1%，地方財政的支出中雖然中央財政通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付給予了一些彌補，但所給份額比較有限。

二、地方政府債務膨脹的危害

（一）損害政府的形象和公信力，危害社會穩(wěn)定

如果欠債不能按時償還或難以償還，當政府信用盲目透支到一定程度，可能導致個別地方政府信用的破產(chǎn)，進而影響國家的政權(quán)建設。有的地方政府長期超財力舉債，討債逼債現(xiàn)象時有發(fā)生，導致地方政府領導到處逃債躲債，影響了地方政府的形象，降低了地方政府在百姓心中的威信，損害了地方政府的公信力。

（二）造成土地資源大量消耗并形成房地產(chǎn)市場泡沫，助推物價上漲

在目前的發(fā)展模式與財稅分成體制下，地方政府依賴稅收分成和轉(zhuǎn)移支付解決高額債務已于事無濟，只好通過大量收儲出讓土地，用土地擔保舉債，一方面導致商品空房率逐年增加，另一方面導致物價尤其是房價日益飆升。2009年下半年起，全國一些大中城市房價漲聲一片，萬元甚至幾萬元一平方米的房價已不是什么新鮮事了。這與地方政府一手用政策托市維持高房價，一手以高地價出讓土地回籠資金，用于基礎設施建設或償還債務有直接關系。據(jù)專家論證，目前的房價中，土地樓面成本價已普遍在60%以上，房價收入比所體現(xiàn)出來的巨大落差，說明房地產(chǎn)泡沫已成現(xiàn)實，一旦泡沫破碎，將對社會經(jīng)濟造成巨大危害。

（三）對實體經(jīng)濟發(fā)展造成一定沖擊

銀行信貸資金的主要對象是經(jīng)營性實體，一般來說，企業(yè)資產(chǎn)負債率在60%左右為正常，即大部分企業(yè)均需信貸資金做支撐。當信貸增量大量流向政府領域時，企業(yè)的正常經(jīng)營與生產(chǎn)發(fā)展就會受到制約與沖擊。近年來，中小企業(yè)難以從銀行融資難就是一個證明。而企業(yè)出于生存與發(fā)展的目的，無奈只好從民間高息融資，進而因不堪大額財務費用支出而瀕臨倒閉的現(xiàn)象也屢見不鮮。長期下去，將會影響整個國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展和社會的文明進步。

（四）加劇了地方財政的收支矛盾

地方財政目前在“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”等方面就已比較吃力了，如果再“負債經(jīng)營，舉債建設”，到期支付債務巨額本息對地方財政來說無疑是雪上加霜。據(jù)統(tǒng)計，2011、2012年是地方政府債務的首輪償債高峰期，總額約4.6萬億元，平均每年2.3萬億元，其中2011年地方政府償債占地方財政收入的比例高達43.86%。地方政府財政資金調(diào)度十分緊張，出現(xiàn)了有關財政專項資金應撥未撥、應補未補、應安排未安排以及舉新債還舊債的現(xiàn)象。地方財政年終結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的余額越來越大，影響了地方經(jīng)濟社會發(fā)展和財政的正常運轉(zhuǎn)。2014年是地方政府性債務到期的高峰年份之一，有約3.5萬億的債務到期，地方政府需償還的債務規(guī)模很大，且政府負有償還責任的債務占本期到期償還債務總額的66.78%，存在一定的集中償債壓力。

三、地方政府債務風險的化解途徑

（一）健全和完善財稅體制

一是重新劃分中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，增加地方政府財源。劃分中央政府與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，應遵循財權(quán)與事權(quán)相對等原則。首先以公共產(chǎn)品受益范圍為標準，科學劃分各級政府之間的事權(quán)，國家安全等全國受益或區(qū)域外溢性很強的全國性公共產(chǎn)品的支出責任由中央政府承擔，其他屬于地方受益的公共產(chǎn)品，再按照受益范圍的大小由相應的各級政府來承擔。二是完善地方政府主體稅收。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相對等的原則，以及我國目前的稅制和發(fā)達國家的經(jīng)驗，中央政府的稅收應該以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府以營業(yè)稅為主，縣級政府以財產(chǎn)稅為主，將地（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別作為省、縣政府的派出機構(gòu)。三是加強對地方政府收支的統(tǒng)管。進一步加快推進財稅體制改革、合理劃分各級政府之間的事權(quán)與支出責任的基礎上，完善政府的決策機制。實行全口徑預算管理，對全部政府性收支，實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預算管理。

（二）明確地方政府的舉債主體資格

資本市場對于地方政府融資具有很重要的意義，良好的資本市場能夠提高金融中介的效率和穩(wěn)定性，提供更多的資本產(chǎn)品組合，有利于加強風險管理。通過資本市場融資，可以加強對地方政府的財政約束，還可以使地方政府隨時處在市場的監(jiān)督之下。分稅制改革，劃分了中央和地方政府之間的財權(quán)和事權(quán)，為地方政府舉債提供了必要性和可行性。新預算法的頒布，增加了允許地方政府舉借債務的規(guī)定，從法律層面上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還的問題，為地方政府舉債提供了法律依據(jù)。

（三）加強對地方政府投資項目的管理和評價

地方政府投資項目從策劃開始到項目結(jié)束的全過程包括諸多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)對項目的成功都很重要。一是改變項目需求信息的收集方式。項目的失敗主要源于未能對需求進行有效識別。依據(jù)在不同權(quán)力級別者之間的流動方向，信息流動方式主要是由下而上和由上而下兩種。雖然兩種方式各有利弊，但在政府投資項目中，由下而上的方式更具優(yōu)勢。通過由下而上方式收集信息，能夠獲得比較完整的需求信息。而目前需求信息收集更多的是采用由上而下方式，主要通過各種規(guī)劃、指示等從權(quán)力級別高者流向權(quán)力級別低者。二是增加投資決策的科學性。加強公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強化項目相關信息的披露，及時接受、處理和反饋公眾的意見和建議。另外，加強項目的前期論證。對于地方政府投資項目，不僅要考慮其經(jīng)濟影響，還要考慮其社會影響。三是完善政府投資項目事后評價制度。我國政府投資項目的管理一直重視項目的前期管理，而事后評價基本被忽視。事后評價是指投資項目建成投產(chǎn)并運行一段時間后，對項目準備、立項決策、實施以及投產(chǎn)運營的全過程進行系統(tǒng)的總結(jié)評價。通過項目事后評價，判別項目預期目標的實現(xiàn)程度，分析偏差情況及產(chǎn)生偏差的原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓，為正在投入運營項目管理和今后相關項目的科學決策提供借鑒信息。

（四）充分發(fā)揮民間資本的作用

雖然供應公共產(chǎn)品是政府的重要職能，但是公共產(chǎn)品的供應和生產(chǎn)是兩個概念，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應需要區(qū)分開。在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面，應允許相關機構(gòu)開展最大限度的競爭。由于具備規(guī)模效益的特征，資本密集型的公共產(chǎn)品可以通過市場來提供，然后再結(jié)合技術(shù)復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模來選擇不同的模式。政府主要是提供勞動密集型的公共產(chǎn)品，如加大教育投入力度，為社會提供人力資源。要完善相關法律法規(guī)，在確認地方政府作為投資主體應享有的權(quán)利的同時，營造有利于創(chuàng)造和保護公平的競爭環(huán)境，積極引導和扶持民間資金進入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領域。