丁 琪，鄭 翔

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，我國(guó)的土地生態(tài)環(huán)境遭到了前所未有的破壞，原有的土地生態(tài)平衡被打破，土地荒漠化、鹽堿化、水土流失、土壤污染、非農(nóng)用地生態(tài)破壞不斷加劇，這不僅影響到人們生活水平的提高，也直接影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，認(rèn)真分析造成我國(guó)土地生態(tài)破壞的深層次原因，有的放矢，對(duì)癥下藥，才能逐步改善我國(guó)土地生態(tài)破壞的現(xiàn)狀。目前，關(guān)于我國(guó)土地生態(tài)破壞的原因和治理對(duì)策理論界已經(jīng)有眾多解釋。市場(chǎng)失靈與政府失靈是導(dǎo)致土地生態(tài)破壞的深層原因，則是經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界的普遍認(rèn)識(shí)。筆者試圖通過(guò)對(duì)土地生態(tài)保護(hù)中的市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題的分析，探討和尋求在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)的雙重機(jī)制下土地生態(tài)保護(hù)的最佳形式，以扭轉(zhuǎn)我國(guó)目前土地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢(shì)。

一、我國(guó)土地生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)土地生態(tài)環(huán)境總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻，土地生態(tài)環(huán)境破壞正快速地在全國(guó)范圍內(nèi)蔓延。根據(jù)全國(guó)沙漠、戈壁和沙化土地普查及荒漠化調(diào)研結(jié)果顯示，中國(guó)荒漠化土地面積為262.2萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的27.4%，近4億人口受到荒漠化的影響，中國(guó)因荒漠化造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為541億元人民幣。[1]水土流失面積達(dá)295萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的30.7%，水土流失給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損失相當(dāng)于國(guó)民生產(chǎn)總值的3%左右。[2]鹽堿化土地面積約90萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的9.38%，且鹽堿化土地面積仍在繼續(xù)擴(kuò)大。[3]根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)部分地區(qū)土壤污染較為嚴(yán)重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[4]我國(guó)土地生態(tài)環(huán)境破壞是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中長(zhǎng)期累積形成的，其中工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)是造成土地生態(tài)破壞的主要原因。

二、我國(guó)土地生態(tài)保護(hù)中的市場(chǎng)失靈

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來(lái)看，市場(chǎng)失靈是導(dǎo)致我國(guó)土地生態(tài)破壞的內(nèi)在原因。市場(chǎng)失靈具體表現(xiàn)在由英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾和庇古提出的外部不經(jīng)濟(jì)性上。庇古在其《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出：“經(jīng)濟(jì)外部性的存在，是因?yàn)楫?dāng)A對(duì)B提供勞務(wù)時(shí)，往往使其他人獲得利益或受到損害，可是A并未從受益者那里獲得報(bào)酬，也未向受害者支付任何補(bǔ)償?！盵5]在土地資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)過(guò)程中，同樣存在外部性問(wèn)題，土地生態(tài)環(huán)境破壞具有明顯的外部不經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于外部不經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，庇古主張應(yīng)該通過(guò)征收庇古稅來(lái)糾正市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，根據(jù)物品的使用和消費(fèi)是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，可以將物品劃分為私人物品和公共物品。公共物品是指那些不論個(gè)人是否購(gòu)買，都能使社會(huì)每一個(gè)成員獲益的物品。土地資源從性質(zhì)上講屬于典型的公共物品的范疇。任何人都可以使用土地資源，任何人都不能因?yàn)樽约簩?duì)土地資源的使用而排除他人對(duì)土地資源的使用；當(dāng)土地資源的生態(tài)環(huán)境得到改善時(shí)，人人都可以從土地生態(tài)環(huán)境的改善中獲益，即使土地生態(tài)環(huán)境的改善是由一部分人出資的，他也不能阻止其他人對(duì)土地資源的使用，而其他人也不必為此支付費(fèi)用。土地資源的這種屬性使得人人都想成為“搭便車者”，希望能由他人支付環(huán)境消費(fèi)成本而自己坐享其成。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)市場(chǎng)主體都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們以追求自身利益最大化為目標(biāo)，總是力圖支付最少的成本而獲取最大的收益。正是“經(jīng)濟(jì)人”的自利動(dòng)機(jī)使得個(gè)體在追求物質(zhì)財(cái)富的同時(shí)不去考慮他人的利益，因此即使行為結(jié)果污染了環(huán)境，破壞了資源從而給他人和社會(huì)造成損害，只要行為個(gè)體能從中獲利，便任意為之，而由他人和社會(huì)付出代價(jià)。[6]土地資源的公共物品屬性與理性“經(jīng)濟(jì)人”的存在，使市場(chǎng)主體在開(kāi)發(fā)、利用土地資源的過(guò)程中往往只注重追求個(gè)人利益的最大化，同樣的資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域可以增加企業(yè)的利潤(rùn)，而投入到土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理中則不能使企業(yè)獲得明顯的收益，這就使市場(chǎng)主體更愿意將資金投入到生產(chǎn)領(lǐng)域而忽視了對(duì)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。這樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，土地生態(tài)環(huán)境破壞就越嚴(yán)重。個(gè)體無(wú)節(jié)制地開(kāi)發(fā)利用土地資源的最終結(jié)果就是讓社會(huì)來(lái)“買單”，由整個(gè)社會(huì)甚至是后代人來(lái)共同分擔(dān)土地生態(tài)環(huán)境破壞所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。

三、我國(guó)土地生態(tài)保護(hù)中的政府失靈

為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出了通過(guò)政府干預(yù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的主張。但是市場(chǎng)做不了或做不好的事情，并不意味著政府一定能做得了或者做得好，政府干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)一樣，都需要滿足嚴(yán)格的條件才能使政府的政策發(fā)揮正效益，但是現(xiàn)實(shí)中符合條件的理想政府并不存在，這就不可避免地出現(xiàn)政府失靈問(wèn)題。在土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，政府失靈的原因主要有以下三點(diǎn)。

第一，中央政府與地方政府在開(kāi)發(fā)利用土地資源的目標(biāo)上存在分歧。中央政府往往從國(guó)家戰(zhàn)略層面上出發(fā)考慮問(wèn)題，力求保證土地資源的開(kāi)發(fā)、利用能夠保護(hù)人民的生存環(huán)境和實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；而地方政府在推行相關(guān)政策措施時(shí)考慮的一般是該項(xiàng)政策措施是否有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，提高政績(jī)才是土地資源開(kāi)發(fā)、利用最主要的目標(biāo)。事實(shí)上，在我國(guó)中央政府并不直接經(jīng)營(yíng)、管理土地資源，土地資源的開(kāi)發(fā)、利用實(shí)際上完全掌握在地方政府手中，中央政府只是借由地方政府之手實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的間接管理與經(jīng)營(yíng)。因此，當(dāng)中央政府的目標(biāo)與地方政府的目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，地方政府往往會(huì)選擇以犧牲全局利益、長(zhǎng)期利益的方式去實(shí)現(xiàn)地方的局部利益、短期利益。

第二，政府干預(yù)手段存在局限。政府干預(yù)手段的科學(xué)性與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)是政府失靈出現(xiàn)的重要原因。政府對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)主要是通過(guò)土地利用規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是當(dāng)前我國(guó)土地利用規(guī)劃的編制仍然沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的做法，強(qiáng)調(diào)從總體到局部，自上而下逐級(jí)落實(shí)，下級(jí)規(guī)劃必須服從上級(jí)規(guī)劃，因此地方土地利用規(guī)劃在編制時(shí)所依據(jù)并不是地方土地利用的現(xiàn)實(shí)情況，而是上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，這就導(dǎo)致地方土地利用規(guī)劃很難與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)相吻合，很難解決現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)出現(xiàn)的各種土地問(wèn)題。此外，由于我國(guó)土地利用規(guī)劃的編制實(shí)施過(guò)程缺乏公眾參與，這就使土地利用規(guī)劃的編制主體、實(shí)施主體與監(jiān)督主體均局限于政府部門，由政府自己監(jiān)督自己制定的規(guī)劃的實(shí)施情況，不僅難以保證客觀公正，也難以保證土地生態(tài)保護(hù)工作的順利開(kāi)展。

第三，現(xiàn)行管理體制混亂。目前，有權(quán)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行管理的部門包括環(huán)保部、國(guó)土資源部、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、林業(yè)局等眾多部門，多部門共同管理的結(jié)果往往是多部門共同不管理，彼此之間相互“扯皮”、“踢皮球”。

四、解決我國(guó)土地生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)失靈與政府失靈問(wèn)題的對(duì)策

實(shí)踐證明，單純依靠市場(chǎng)或單純依靠政府都不能實(shí)現(xiàn)對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。我國(guó)要想解決土地生態(tài)破壞問(wèn)題，就必須盡量避免土地生態(tài)保護(hù)中的市場(chǎng)失靈與政府失靈，只有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的協(xié)調(diào)配合，才能使土地資源得到最優(yōu)利用，才能有效緩解土地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢(shì)。為此筆者認(rèn)為，應(yīng)該著重從以下三個(gè)方面來(lái)努力。

（一）完善政府干預(yù)

要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)的有效干預(yù)，首先必須要提高政府干預(yù)手段的科學(xué)性，建立動(dòng)態(tài)的土地利用規(guī)劃編制體系。土地利用規(guī)劃從制定到實(shí)施，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，“一張圖紙”不可能包打天下，因此土地利用規(guī)劃本身應(yīng)該是動(dòng)態(tài)變化的，而不是靜止不變的。土地利用規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)中的土地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)之間存在一種互動(dòng)的關(guān)系，規(guī)劃對(duì)于土地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)具有引導(dǎo)、調(diào)控和規(guī)范的作用，但現(xiàn)實(shí)中的土地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)由于受到多種因素的影響并不可能完全按照土地利用規(guī)劃來(lái)進(jìn)行，因此極有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的土地利用情況及時(shí)調(diào)整與修改土地利用規(guī)劃，當(dāng)土地的開(kāi)發(fā)與利用已經(jīng)造成或有可能造成土地生態(tài)環(huán)境破壞發(fā)生時(shí)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改土地利用規(guī)劃，以避免土地生態(tài)環(huán)境破壞的發(fā)生。

其次，要逐步改革現(xiàn)行土地生態(tài)環(huán)境管理體制。對(duì)土地生態(tài)環(huán)境的管理與保護(hù)必須有一個(gè)行政主管部門來(lái)統(tǒng)領(lǐng)，因此，建議整合現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)、土地管理等部門的權(quán)限，建立一個(gè)統(tǒng)一的土地生態(tài)環(huán)境管理與保護(hù)部門，建立起統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理與監(jiān)督體系，以改變目前管理不到位的局面，提高土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量與效率。

（二）加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)

土地問(wèn)題中的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題一直是制約市場(chǎng)調(diào)節(jié)的核心問(wèn)題，糾正土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的市場(chǎng)失靈，必須要優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)制度。土地產(chǎn)權(quán)制度是實(shí)行土地資源有償使用、完善土地資源價(jià)格稅費(fèi)體系、實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等制度的基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)的明晰，可以為產(chǎn)權(quán)主體提供基于市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在激勵(lì)，進(jìn)而影響產(chǎn)權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)行為，從而對(duì)土地資源的可持續(xù)利用與土地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生非常重要的影響。土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)內(nèi)容，其中土地使用權(quán)作為一種重要的產(chǎn)權(quán)，只要擁有這種產(chǎn)權(quán)的時(shí)間足夠長(zhǎng)，就會(huì)激勵(lì)產(chǎn)權(quán)人去捍衛(wèi)自己的利益。因此在目前土地資源所有權(quán)不可讓渡的情況下，可以借用使用權(quán)制度來(lái)有效解決土地生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，將土地資源的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，以激勵(lì)土地資源的使用者采用可持續(xù)的方法開(kāi)發(fā)、利用土地資源，保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境。

（三）建立健全土地生態(tài)保護(hù)法律體系

土地作為一項(xiàng)生產(chǎn)要素，其流轉(zhuǎn)必須按照價(jià)格機(jī)制進(jìn)行。其中出現(xiàn)的許多問(wèn)題都無(wú)法借助法律的強(qiáng)制性得到有效解決。因此，我國(guó)有必要盡快制訂直接針對(duì)土地生態(tài)保護(hù)的專門法律法規(guī)，提高立法層級(jí)，通過(guò)法律的形式明確土地生態(tài)保護(hù)的具體原則，為土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的順利開(kāi)展提供確切的指引；明確土地生態(tài)保護(hù)的責(zé)任主體，使土地開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)的各方都能明確自己的權(quán)利與義務(wù)，使行政機(jī)關(guān)在具體的執(zhí)法過(guò)程中能夠“有法可依”；明確土地生態(tài)保護(hù)的具體程序和相關(guān)制度，建立土地生態(tài)調(diào)查制度、土地生態(tài)信息公開(kāi)制度、土地生態(tài)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度、土地生態(tài)整治制度以及土地生態(tài)保護(hù)公眾參與制度，確保土地生態(tài)保護(hù)工作嚴(yán)格按照法定的程序開(kāi)展；明確土地生態(tài)破壞的法律責(zé)任，特別是應(yīng)加大對(duì)行政管理主體行政責(zé)任的追究和對(duì)犯罪分子的刑事處罰，充分發(fā)揮法律的約束功能。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷協(xié)調(diào)土地生態(tài)保護(hù)專門法律法規(guī)與其他法律法規(guī)之間的關(guān)系，避免法律沖突的發(fā)生。

五、結(jié)論

土地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)性與公共性決定了對(duì)其的保護(hù)不可能單純依靠市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)將不可避免地出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。但我國(guó)政府調(diào)控手段的落后，又導(dǎo)致政府在土地生態(tài)保護(hù)問(wèn)題上頻繁出現(xiàn)政策失靈或失效。在市場(chǎng)失靈與政府失靈的雙重打擊下，我國(guó)土地生態(tài)環(huán)境惡化在所難免。要想從根本上解決我國(guó)土地生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，就需要在完善政府干預(yù)與加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，不斷建立健全土地生態(tài)保護(hù)法律體系，充分發(fā)揮法律在土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用。土地生態(tài)環(huán)境的改善絕非易事，要想徹底解決土地生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題，還需要更多的努力和探索。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部.中國(guó)土地沙漠化概況，http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/21tdr/tdbk/201106/t20110613_878377.htm，2015.

[2]中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心.中國(guó)水土流失面積達(dá)295萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積30.7%，http://henan.china.com.cn/news/china/201311/M41984ABZK.html，2015.

[3]程 瑤.我國(guó)土地資源可持續(xù)利用的法律制度研究[D].北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)，2009：4.

[4]人民網(wǎng).環(huán)保部國(guó)土部發(fā)布公報(bào)稱全國(guó)16%土壤面積遭污染，http://society.people.com.cn/n/2014/0417/c1008-24910096.html，2015.

[5][英]庇古.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（上冊(cè)）[M].臺(tái)北：臺(tái)灣銀行經(jīng)濟(jì)研究室編譯，1971.

[6]呂忠梅.超越與保守——可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M].北京：法律出版社，2003.