○楊長(zhǎng)立

（萍鄉(xiāng)市環(huán)保局 江西

一、中小城市發(fā)展是我國(guó)城市化的主要趨勢(shì)

城市化是人類發(fā)展的必然趨勢(shì)，所謂城市化就是通過發(fā)展聚集效應(yīng)，將人們的生產(chǎn)、生活集約化，改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及生活方式，達(dá)到城市現(xiàn)代化。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷現(xiàn)代化，高效、集約是必然趨勢(shì)，大量的農(nóng)業(yè)人口不斷涌入城市或是就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村的土地使用日益集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力將大為提高。農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，滿足了城市必需品的需要，為工業(yè)的發(fā)展提供了勞動(dòng)力資源。城市化促進(jìn)了商業(yè)、金融等第三產(chǎn)業(yè)的興起，在勞動(dòng)技術(shù)、資金、交通、通訊、就業(yè)機(jī)會(huì)及居住條件等方面都比鄉(xiāng)村擁有更多優(yōu)勢(shì)，這就吸引了人口等生產(chǎn)要素不斷向城市聚集，從而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的聚集為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了條件，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又促進(jìn)了城市居民的生活水平的提高。

中小城市是指市區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的城市。目前我國(guó)共有中小城市2160個(gè)，其中地級(jí)212個(gè)，縣級(jí)1948個(gè)。中小城市在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化過程中的作用日益突出，一批中小城市創(chuàng)造的GDP達(dá)數(shù)百億，創(chuàng)造的財(cái)政收入已達(dá)數(shù)十億。當(dāng)前，中小城市發(fā)展面臨難得的歷史機(jī)遇，加速發(fā)展中小城市建設(shè)也是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。

首先，我國(guó)大城市經(jīng)過近三十年的高速發(fā)展、膨脹，已經(jīng)趨于發(fā)展的極限。交通擁堵、房?jī)r(jià)高漲、空氣污染等“城市病”愈演愈烈，汽車限購(gòu)的城市不斷增加，北京、上海、廣州等大城市生活成本過高，已經(jīng)出現(xiàn)了“逃離北上廣”的趨勢(shì)。中小城市都沒有大城市的這些問題，這是中小城市的優(yōu)勢(shì)。

其次，從我國(guó)戶籍制度管理的現(xiàn)實(shí)考慮，開放中小城市戶籍，就近接受農(nóng)民進(jìn)城，成本較低，難度較小。農(nóng)村人口就近進(jìn)入中小城市，心理落差小，容易接受。中小城市的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)較好較快地連接起來(lái)，迅速地促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的提高。中國(guó)城市人均GDP已達(dá)到1萬(wàn)多美元，而7億農(nóng)村人口人均勞動(dòng)生產(chǎn)力很低，要使中國(guó)人均GDP從目前的7000多美元進(jìn)入到12000美元以上，關(guān)鍵是使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力盡快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到城市，就可以縮小城鄉(xiāng)收入的差距，避免落入中等收入陷阱。

最后，當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的宏觀調(diào)控要求，為中小城市發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。近兩年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增速已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)下滑的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)下行的壓力加大。展望未來(lái)，宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展將進(jìn)入“新常態(tài)”，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中低速運(yùn)行。而中小城市的發(fā)展對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)講是一個(gè)最好的選擇，擴(kuò)大中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加中小城市的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過中小城市的發(fā)展來(lái)擴(kuò)大消費(fèi)、擴(kuò)大投資，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的止跌回升，為“十二五”乃至今后20年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

二、環(huán)境保護(hù)是中小城市發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急

改革開放以來(lái)，中國(guó)基本上走的是一條粗放外延式的中小城市發(fā)展道路。一方面，城鎮(zhèn)化推進(jìn)呈現(xiàn)出高速度、低質(zhì)量的特點(diǎn)，農(nóng)民市民化程度低，城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量不匹配；另一方面，高消耗、高排放、高擴(kuò)張?zhí)卣髅黠@，資源配置效率低，中小城市發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)大。環(huán)保為經(jīng)濟(jì)讓道的現(xiàn)狀一直未變，在中小城市表現(xiàn)的更加明顯。與此同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，污染也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，從一些發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到了內(nèi)陸，從一些備受矚目的大城市轉(zhuǎn)移到了中小城市?？纯瓷磉?，我們不難發(fā)現(xiàn)自己所處的地區(qū)都在大力吸引大城市等發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移來(lái)的重污染企業(yè)，有的鋼鐵廠搬進(jìn)了內(nèi)陸縣城，有的化工企業(yè)從沿海轉(zhuǎn)移到了內(nèi)地小城市，我相信居住在一些中小城市的人都能發(fā)現(xiàn)自己身邊一時(shí)間多出許多這樣的工廠。這些現(xiàn)象的發(fā)生，主要是由于中小城市發(fā)展太快，政府普遍缺乏城市發(fā)展環(huán)境建設(shè)的合理規(guī)劃和質(zhì)量控制，更缺乏建設(shè)城市的生態(tài)觀。盡管環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為政府的重要執(zhí)政理念，但解決環(huán)境問題還缺乏必要的措施。就城市交通對(duì)環(huán)境的危害來(lái)說(shuō)，隨著私家車的增長(zhǎng)，汽車越來(lái)越成為中小城市環(huán)境惡化的主要方面。據(jù)估計(jì)，到2020年我國(guó)的汽車燃油需求量將達(dá)到1.5億噸，是2000年的3.3倍，年均增長(zhǎng)5.89%。汽車尾氣污染將對(duì)人類的生存造成致命的傷害。不僅如此，城市垃圾、噪聲污染、水污染等也將成為中小城市發(fā)展的嚴(yán)重問題，如果不采取措施，這些問題將引起嚴(yán)重的生態(tài)失衡。環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國(guó)中小城市發(fā)展的主要因素。如何在城市發(fā)展中創(chuàng)造協(xié)調(diào)的優(yōu)美的城市環(huán)境，更好地適應(yīng)城市化的擴(kuò)張趨勢(shì)，適應(yīng)人類生存發(fā)展的要求，是中小城市發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。為此，筆者提出以下建議。

1、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)，打好環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)

隨著中小城市的發(fā)展，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與居民生活消費(fèi)模式必然造成資源供應(yīng)緊張、不可再生能源大量消耗、環(huán)境惡化等后果。這種結(jié)構(gòu)與模式具有不可持續(xù)性。我們必須吸取發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、環(huán)境持續(xù)惡化的教訓(xùn)，避免重走“發(fā)展—污染—治理”的老路。一方面，要加速發(fā)展新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)，拓展“開源”之路。政府必須實(shí)行傾斜政策，積極培育，形成新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制；科研部門必須加大投入，深入研究，提供新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐；企業(yè)必須目標(biāo)明確，抓住商機(jī)，提高新能源與可再生能源的市場(chǎng)份額。另一方面，要行“節(jié)流”之舉，建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。在企業(yè)層面，通過資源的梯級(jí)利用、廢棄物的開發(fā)利用，形成副產(chǎn)品循環(huán)利用的工業(yè)生態(tài)鏈；在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，通過大力發(fā)展低污染、低能耗、高附加值、體現(xiàn)自主創(chuàng)新能力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；必須提高項(xiàng)目準(zhǔn)入的“綠色門檻”，對(duì)污染重、難治理的建設(shè)項(xiàng)目，從嚴(yán)把關(guān)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境一票否決，防止發(fā)達(dá)國(guó)家在全球性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中將高能耗和高污染的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到大連；必須調(diào)整現(xiàn)行林業(yè)政策，爭(zhēng)取在林業(yè)管理體制上有所突破，鼓勵(lì)發(fā)展私有林業(yè)，建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，使林權(quán)權(quán)利人得到實(shí)惠，以調(diào)動(dòng)人們?cè)炝?、護(hù)林的積極性；必須加強(qiáng)生態(tài)教育，提高市民的生態(tài)道德素養(yǎng)，通過教育、宣傳、法治等多種手段，逐步減少直至杜絕亂砍濫伐、違法侵占綠地及亂捕濫獵野生動(dòng)物等現(xiàn)象，使保護(hù)森林、重視生態(tài)與自然和諧相處的意識(shí)深入人心。

在社會(huì)層面，通過產(chǎn)品生產(chǎn)廠家與用戶之間的循環(huán)、市民的循環(huán)消費(fèi)與層次消費(fèi)、廢棄物的回收與再資源化網(wǎng)絡(luò)，完成“自然資源—產(chǎn)品和用品—再生資源”的閉合回路。

2、樹立環(huán)保觀念，合理規(guī)劃，完善城市生態(tài)工程建設(shè)

傳統(tǒng)觀念把自然環(huán)境作為為人類服務(wù)的工具，人類可以對(duì)其任意處置。然而，在現(xiàn)代生態(tài)城市建設(shè)中，我們不應(yīng)該把人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)作為相互對(duì)立的兩極，而應(yīng)把它們看作是相互依賴的關(guān)系。不僅如此，我們也不能片面理解城市環(huán)境保護(hù)，認(rèn)為只不過是要搞綠化建設(shè)，而不是把生態(tài)城市的建設(shè)理解為一個(gè)系統(tǒng)工程。它是社會(huì)生態(tài)化、經(jīng)濟(jì)生態(tài)化和自然環(huán)境生態(tài)化相互協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)一體。社會(huì)生態(tài)化表現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展的和諧有序，社會(huì)環(huán)境公平、公正；經(jīng)濟(jì)生態(tài)化表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，資源利用合理高效，生產(chǎn)消費(fèi)模式可持續(xù)等；自然環(huán)境生態(tài)化表現(xiàn)為自然環(huán)境優(yōu)美，人與自然有機(jī)結(jié)合、和諧相處。我們必須把這一理念貫穿于生態(tài)城市建設(shè)的始終。

城市規(guī)劃要正確處理好保護(hù)、利用、開發(fā)的關(guān)系，延續(xù)歷史，體現(xiàn)特色，兼顧發(fā)展。中小城市的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與自然資源優(yōu)勢(shì)，側(cè)重做好城市生態(tài)工程建設(shè)的文章。例如海南三亞市，政府在城市規(guī)劃中，注重對(duì)大海的利用，海邊岸線沙灘杜絕人工建筑，除休息觀景座椅、照明路燈、步行道外，盡量保持大自然的原始風(fēng)貌，濱海與生活區(qū)之間要有綠化隔離帶。在城市的總體規(guī)劃上必須體現(xiàn)前瞻性，為城市未來(lái)的發(fā)展留下余地，必須有所為、有所不為。既要設(shè)計(jì)疏密有序的空間錯(cuò)落，又要考慮互為支撐的功能錯(cuò)落；大到城市容量拓展的縱橫空間，小到道路的曲直寬窄，都要精心設(shè)計(jì)，合理布局。我國(guó)浩如煙海的古代文獻(xiàn)中，記載了大量的基于山水理念進(jìn)行的各具特色的意境創(chuàng)造和環(huán)境設(shè)計(jì)。歷史啟迪現(xiàn)代，我們更有必要繼承創(chuàng)新，在迅速城市化的今天，通過科學(xué)的、特點(diǎn)突出的規(guī)劃建設(shè)，創(chuàng)造出人與自然和諧共處的城市環(huán)境。建設(shè)生態(tài)宜居型城市是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它既包括合理高效的經(jīng)濟(jì)體系、良性循環(huán)的生態(tài)體系、景觀適宜的人居環(huán)境，又強(qiáng)調(diào)和諧健康的社會(huì)文化與人文特色。因此，我們必須通過社會(huì)保障體系的完善、社會(huì)事業(yè)的推進(jìn)、公共安全的提高、社會(huì)救助的普及，最大限度地體現(xiàn)以人為本的人文精神，構(gòu)建和諧社會(huì)；必須通過生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施的完備、商務(wù)成本的降低、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的增加、收入水平的提高，打造宜居、宜業(yè)、宜商的現(xiàn)代化都市。

城市規(guī)劃必須具有前瞻性，要考慮子孫后代的萬(wàn)年福祉。例如芬蘭第一部森林法在1886年便已產(chǎn)生。芬蘭人都知道，由于氣候的原因，林木成材周期大都在80年以上，所以植樹人很少直接受益，父母種樹、子女受益的現(xiàn)象是很普遍的。政策管理所形成的“前人種樹，后人乘涼”的人文精神，使得芬蘭成為世界森林覆蓋率最高的國(guó)家。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，政府必須強(qiáng)化管理，對(duì)原有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)政策進(jìn)行細(xì)化、量化，如中水回用的普及率、綠色住宅的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、廢物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、污染治理標(biāo)準(zhǔn)等等，保證生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面提高。

3、以稅收法制手段對(duì)抗市場(chǎng)缺陷，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)

市場(chǎng)機(jī)制有許多缺陷，外部性成本進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境污染是其中之一。所以要想達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，只有通過政府有形的手，以稅收法制手段才能實(shí)現(xiàn)。合理的稅收政策，可以引導(dǎo)和推動(dòng)節(jié)能減排產(chǎn)品的市場(chǎng)發(fā)展。從需求的角度看，稅收通過作用于產(chǎn)品價(jià)格，會(huì)對(duì)能源的需求及消費(fèi)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生明顯的影響；從供給的角度看，稅收鼓勵(lì)政策會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目產(chǎn)生積極作用。例如，通過對(duì)高能耗、高污染產(chǎn)品征稅，將其大量的外部負(fù)效益內(nèi)在化，相對(duì)提高了環(huán)保產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而有利于環(huán)保產(chǎn)品的市場(chǎng)發(fā)展。

目前，我國(guó)在運(yùn)用稅收手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)方面還缺乏全面有效的設(shè)計(jì)，只有比較分散、零星的稅種在鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染這一市場(chǎng)機(jī)制的負(fù)外部性會(huì)日益擴(kuò)大，現(xiàn)有的稅收制度不論覆蓋范圍，還是調(diào)節(jié)力度，都無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求，存在相當(dāng)大的差距。為此，健全和完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的稅收體系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

首先，我們要進(jìn)一步完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)有節(jié)約能源法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，在注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)，鼓勵(lì)先進(jìn)的節(jié)能設(shè)備的進(jìn)口，控制在生產(chǎn)過程中耗能高、污染重的產(chǎn)品出口?？傊?，我們必須建立系統(tǒng)性的稅收優(yōu)惠政策，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)?；緫?yīng)該包含以下幾方面：第一，研究支持風(fēng)能、太陽(yáng)能等可再生能源的開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策；第二，研究制定鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)和節(jié)能產(chǎn)品推廣使用方面的稅收優(yōu)惠政策；第三，對(duì)企業(yè)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保、節(jié)能設(shè)備投資以及為節(jié)能、環(huán)保設(shè)備研發(fā)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢收入的稅收優(yōu)惠政策。

其次，調(diào)整現(xiàn)用稅種的稅制內(nèi)容，增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)的調(diào)控功能。研究擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將不符合節(jié)能減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的部分高能耗、高污染產(chǎn)品納入征稅范圍；研究調(diào)整車輛購(gòu)置稅稅率結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買低能耗、低污染汽車；改革車船使用稅的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同能耗水平的車船股東使用不同的征稅額度，實(shí)行差別征收；調(diào)整出口退稅制度、出口關(guān)稅制度，限制高能耗、高污染和資源型產(chǎn)品出口。

最后，也是最重要的一點(diǎn)，研究開征環(huán)境保護(hù)稅，構(gòu)建足以對(duì)抗環(huán)境污染的綠色稅收體系。目前國(guó)家治理環(huán)境污染主要采用收費(fèi)方式，如水污染費(fèi)、排污費(fèi)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)等，收費(fèi)方式缺乏稅收的強(qiáng)制性和固定性，環(huán)保效果十分有限。例如，許多地方政府為了當(dāng)?shù)氐难矍袄?，?duì)污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼，不收或者少收相關(guān)費(fèi)用，造成不少企業(yè)寧愿交費(fèi)而不愿治理污染。鑒于我國(guó)目前日益嚴(yán)重的環(huán)境污染形勢(shì)，建議借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，研究開征環(huán)境保護(hù)稅，誰(shuí)多污染，誰(shuí)多排放，誰(shuí)就要多繳稅，以此增加企業(yè)排放污染的成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染這種外部負(fù)效益的成本化，達(dá)到控制污染的目的。通過開征環(huán)境保護(hù)稅，使稅制結(jié)構(gòu)朝著綠色環(huán)保方向優(yōu)化，這也是國(guó)際上的大趨勢(shì)。

[1]魏后凱：應(yīng)增強(qiáng)吸納“新市民”的能力[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2015-07-04.

[2]孫仁宏：健全和完善促進(jìn)節(jié)能減排的稅收政策體系[J].財(cái)政與稅務(wù)，2008（5）.