◎文/石鴻楠

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目PPP模式可行性初探

◎文/石鴻楠

PPP模式是一種全新的公共部門與私營(yíng)企業(yè)協(xié)作的關(guān)系，在世界范圍內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被廣泛采用。在我國(guó)，土地的單一所有制形式導(dǎo)致了土地供給與需求極度不平衡，而PPP模式的應(yīng)用在很大程度上可以緩解土地金融風(fēng)險(xiǎn)，并解決了土地儲(chǔ)備的低效率、高成本問題。從目前看，專門研究?jī)?chǔ)備項(xiàng)目PPP模式的很少。基于現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)，筆者提出了PPP模式運(yùn)用到土地整理項(xiàng)目一步深入研究的方向。

土地儲(chǔ)備；PPP模式；明確和關(guān)注要素

一、PPP模式簡(jiǎn)介和天津市工作進(jìn)展

所謂PPP（Public-Private-Partnerships）模式，是一種政府部門與私營(yíng)部門的合作模式。是指政府和民間營(yíng)利性企業(yè)、非營(yíng)利性企業(yè)為完成某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，由各參與方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的合作形式。政府和私營(yíng)部門之間，為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，或者為了提供某種公共產(chǎn)品或服務(wù)，基于特許權(quán)協(xié)議，雙方形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)實(shí)施更為優(yōu)異的結(jié)果。PPP模式的概念雖然還比較新，但它的應(yīng)用實(shí)際上巳經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史了。

17世紀(jì)英國(guó)航海運(yùn)輸業(yè)務(wù)發(fā)展很快，在政府修建的燈塔不能滿足日常船只航運(yùn)需求的情況下，不少民間商人開始租賃政府的土地用來修建靠收取過路船只費(fèi)用以達(dá)到營(yíng)利目的的燈塔，經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)營(yíng)之后由政府收回并繼續(xù)使用。我國(guó)在清朝末期也開始出現(xiàn)了類似的情況，故宮經(jīng)常出現(xiàn)無故失火的情況，1908年在袁世凱的提議下由天津的一家錢柜出資二百七十萬銀元組建了北京的第一家自來水公司，其性質(zhì)就是“官府監(jiān)督商家承辦”。

1980年前后，西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度慢了下來，國(guó)家政府財(cái)政時(shí)常出現(xiàn)壓力，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟著慢了下來，質(zhì)量也有所降低，政府工作得不到肯定，公眾都希望公共事業(yè)不再國(guó)有化，而且戰(zhàn)后私營(yíng)資本發(fā)展迅速，民間力量十分強(qiáng)大，于是就開始了國(guó)有事業(yè)的私有化改革。這次私有化浪潮通過一系列方式，使國(guó)有經(jīng)濟(jì)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐漸下降，并涉及幾乎所有的政府壟斷部門。其主要意義在于，政府不再干涉由私營(yíng)部門掌控的領(lǐng)域，而且在一些傳統(tǒng)由政府提供服務(wù)的公共領(lǐng)域也通過改變方式，引入私營(yíng)資本。私有化程度加深，新技術(shù)快速發(fā)展、國(guó)外和國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)逐漸趨于完善，以及有私營(yíng)部門參與和競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)獲得成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)越來越多，私營(yíng)部門參與公益性產(chǎn)品的提供逐步成為公益性產(chǎn)品和政府革新的流行趨勢(shì)。隨著私營(yíng)資本資金參與公共事業(yè)的數(shù)量不斷增加，其參與方式也在不斷變革，私營(yíng)資本與政府部門合作提供公益性服務(wù)的成功案例和經(jīng)驗(yàn)積累越來越多，逐漸得到世界各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界重視，PPP的概念和理論逐漸發(fā)展起來。

當(dāng)前，我國(guó)高度關(guān)注以吸引社會(huì)資本投入為重點(diǎn)的投融資體制改革，強(qiáng)調(diào)以PPP模式化解地方政府債務(wù)和擴(kuò)大公共投資規(guī)模。天津市已成立全市PPP投融資改革工作推動(dòng)小組，出臺(tái)了推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作投融資模式改革的工作方案和指導(dǎo)意見，積極推進(jìn)污水處理、海水淡化、新能源等十個(gè)行業(yè)的27個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，其中新能源汽車充電設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目被列入全國(guó)首批8個(gè)PPP示范名單，并已確定在純電動(dòng)公交領(lǐng)域開展首批PPP試點(diǎn)工作。

二、當(dāng)前土地儲(chǔ)備工作中存在的問題

從國(guó)家規(guī)定和天津市的實(shí)際操作程序來看，土地出讓必先經(jīng)歷土地收購(gòu)這一環(huán)節(jié)，而擔(dān)當(dāng)土地收購(gòu)任務(wù)的是具有公共部門性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是代行部分政府職權(quán)的代理機(jī)構(gòu)，所以并不是實(shí)質(zhì)意義上的土地使用者，也不擁有其儲(chǔ)備土地的所有權(quán)。因此，土地儲(chǔ)備中心在土地的收購(gòu)和出讓過程中會(huì)產(chǎn)生一系列問題。

（一）土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保方式存在漏洞，容易產(chǎn)生巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向商業(yè)銀行貸款的擔(dān)保主要采用保證和土地使用權(quán)抵押兩種方式。保證貸款的實(shí)際操作中，先由財(cái)政部門或其它相關(guān)部門與銀行進(jìn)行協(xié)商，并向銀行部門出具一份承諾書，銀行方面考慮到政府的信用就為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。但實(shí)際上，政府和事業(yè)單位并不能作為保證人，其擔(dān)保行為在法律上是沒有效力的。另外，土地儲(chǔ)備中心自身的屬性也決定了土地使用權(quán)抵押方式在法律上的無效力，土地出讓計(jì)劃一旦不能按期落實(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生還貸困難，同時(shí)產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。

（二）土地收購(gòu)主要依靠商業(yè)銀行貸款，加大了土地收購(gòu)成本

由于政府初始投入資金極為有限，土地儲(chǔ)備中心自有資金嚴(yán)重不足，因此儲(chǔ)備中心收購(gòu)?fù)恋氐馁Y金主要來源于銀行貸款。眾所周知，土地收購(gòu)所需資金數(shù)目是巨大的，動(dòng)輒幾千萬，甚至幾十億，出讓之前的土地平整等工作又需耗費(fèi)大量時(shí)間和資金，一旦采用銀行貸款的方式支付土地收購(gòu)及土地平整等費(fèi)用就會(huì)產(chǎn)生高額的貸款利息，加大了土地收購(gòu)成本。土地儲(chǔ)備中心為了獲取利潤(rùn)，在出讓過程中將該部分成本轉(zhuǎn)移至開發(fā)商，開發(fā)商又將其轉(zhuǎn)移到終端消費(fèi)者身上，最終推動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲。

（三）土地收購(gòu)和出讓的計(jì)劃不明確，大大降低了土地流轉(zhuǎn)效率

土地的收購(gòu)計(jì)劃一般根據(jù)城市舊城改造和新區(qū)建設(shè)的需要由政府部門決定，土地出讓計(jì)劃由土地儲(chǔ)備委員會(huì)根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況和城市規(guī)劃全盤考慮，土地儲(chǔ)備中心在土地收購(gòu)和出讓中一直處于被動(dòng)地位，土地收購(gòu)和出讓的非市場(chǎng)化運(yùn)作極有可能造成土地的高收購(gòu)，低出讓現(xiàn)象的產(chǎn)生。最終，政府機(jī)構(gòu)的低效率導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)的低效率。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，失地人的權(quán)利無法保障

首先，政府征購(gòu)?fù)恋?，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低；其次，政府的征購(gòu)程序不夠透明，不夠科學(xué)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步降低；再次，補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放監(jiān)督不到位，使得真正到達(dá)失地者手中的補(bǔ)償款少之又少?！巴恋啬素?cái)富之母”，一旦失去土地，失地人的生活根本無法保障，這種狀況在某種程度上會(huì)激發(fā)失地者與政府部門的矛盾，成為社會(huì)不和諧因素之一。

三、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

（一）有利于政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力

實(shí)施PPP合作模式，公私共同參與項(xiàng)目的施工運(yùn)營(yíng)，充分利用各自擅長(zhǎng)的技能，彌補(bǔ)欠缺的技能,促使政府甩掉建設(shè)者的包袱而變成監(jiān)督員，私營(yíng)部門嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目資金管理制度，雙方共同努力，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力建設(shè)。

（二）實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制，補(bǔ)足政府資金缺口，分擔(dān)財(cái)政壓力

實(shí)施PPP合作模式，私營(yíng)資本為政府帶來了大量的資金，完全可以補(bǔ)足政府在公共事業(yè)上的資金缺口，私營(yíng)資本也開辟了新的投資領(lǐng)域，符合市場(chǎng)的客觀規(guī)律。

（三）加快資金運(yùn)作速度，減小投資危險(xiǎn)

實(shí)施PPP合作模式主要目的是大力合作，這種合作體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的方方面面，比如計(jì)劃、施工、購(gòu)買等，私營(yíng)部門先進(jìn)的管理方式為項(xiàng)目帶來更高的運(yùn)作效率，簡(jiǎn)單直接高效的實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的目標(biāo)，減少冗余事務(wù)，降低管理及雜事費(fèi)用，提高資金使用效率，減低投資風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享

實(shí)施PPP合作模式，合作的背后是合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)模式下，風(fēng)險(xiǎn)完全由政府來承擔(dān)，當(dāng)實(shí)行合作之后，風(fēng)險(xiǎn)就由大家分擔(dān)，減小項(xiàng)目運(yùn)作難度，更能保障項(xiàng)目成功，所得收益也應(yīng)該分享。

（五）加快建設(shè)速度，提高產(chǎn)品質(zhì)量

私營(yíng)部門投資目的就是利潤(rùn)最大化，在實(shí)施PPP合作模式時(shí)能夠把自己在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中積累的先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用進(jìn)來，加快建設(shè)速度，提高產(chǎn)品質(zhì)量。

四、土地收儲(chǔ)PPP模式需要進(jìn)一步明確和關(guān)注要素

（一）明確土地儲(chǔ)備中心的實(shí)質(zhì)

我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作的實(shí)施，不能簡(jiǎn)單地只以政府或者市場(chǎng)作為主導(dǎo)因素，這樣起不到國(guó)家土地政策所需要的效果。土地儲(chǔ)備牽涉面太廣，具體實(shí)施從來都不是一件簡(jiǎn)單的工作，它具有非常強(qiáng)的綜合性，并且是一個(gè)大系統(tǒng)，整個(gè)過程需要進(jìn)行規(guī)劃、計(jì)劃、拆遷、整理等一系列實(shí)際工作，并需要房管、財(cái)政、環(huán)保、審計(jì)等部門的參與協(xié)作，各種性質(zhì)的工作互相配合，各種外在的資源互相利用，保證國(guó)家土地儲(chǔ)備的順利進(jìn)行，具有非常明顯的行政特色。土地儲(chǔ)備中心在實(shí)施上并不是政府行政部門，是具有自身經(jīng)營(yíng)權(quán)的事業(yè)單位，它會(huì)在某些時(shí)候?qū)嵭衅髽I(yè)的管理制度，需要將手中已經(jīng)儲(chǔ)備起來的土地在市場(chǎng)上出售出去，則需要進(jìn)入市場(chǎng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，獲取土地出讓所帶來的收益，這又具有非常明顯市場(chǎng)主體特色。所以土地儲(chǔ)備中心具有兩種特性，政府行政特性和市場(chǎng)主體特性雙重特性，是一個(gè)綜合體。

（二）確定科學(xué)的土地儲(chǔ)備規(guī)模

城市主管部門應(yīng)該依據(jù)土地使用規(guī)劃科學(xué)確定本市的土地儲(chǔ)備規(guī)模，制定完善的計(jì)劃，保證土地在最合適的時(shí)間儲(chǔ)備起來，并在最合適的時(shí)間出讓出去，減少因土地儲(chǔ)備過量而導(dǎo)致的資金積壓，規(guī)避因土地儲(chǔ)備過少而造成的機(jī)會(huì)損失。要制定科學(xué)合理土地儲(chǔ)備量并不是一件簡(jiǎn)單的事，其中會(huì)關(guān)系到很多方面的影響要素，土地儲(chǔ)備中心應(yīng)根據(jù)所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和城市建設(shè)步驟著力研究確定土地科學(xué)儲(chǔ)備規(guī)模，指導(dǎo)土地儲(chǔ)備實(shí)踐工作，消除因儲(chǔ)備規(guī)模不科學(xué)而產(chǎn)生的各種危害。

（三）規(guī)劃先行

土地儲(chǔ)備規(guī)劃是土地儲(chǔ)備實(shí)施的根據(jù)，是制定比較全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地儲(chǔ)備發(fā)展計(jì)劃，具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性和指導(dǎo)性。根據(jù)儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)未來土地利用計(jì)劃、城市發(fā)展整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考和設(shè)計(jì)，是未來城市建設(shè)、土地建設(shè)整套行動(dòng)方案的藍(lán)圖。土地儲(chǔ)備規(guī)劃越詳盡越完善，對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)踐工作的指導(dǎo)意義就越強(qiáng)大，土地儲(chǔ)備規(guī)劃越科學(xué)合理，就越能降低以后城市建設(shè)返工的幾率，政府在土地市場(chǎng)上的獲利水平也越高，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越小。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬

明確的土地產(chǎn)權(quán)歸屬是土地進(jìn)入市場(chǎng)并出讓的基礎(chǔ)。政府部門進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備的時(shí)候，應(yīng)該首先弄清楚征收土地特別是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬主體，站在被征收土地的農(nóng)民的角度為他們考慮，慮及失去土地的農(nóng)民今后的生活延續(xù)，提高安置補(bǔ)償費(fèi)用，提供失地農(nóng)民的生活必需，切實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益，保證社會(huì)公平。只有事先保障了被征收者的合法生存權(quán)利，才能保證土地儲(chǔ)備項(xiàng)目分配收益時(shí)，政府部門和項(xiàng)目參與方所獲利益沒有剝奪被征用者應(yīng)得的權(quán)益。

（五）內(nèi)部監(jiān)管

土地儲(chǔ)備中心應(yīng)出面成立“合同監(jiān)督事務(wù)所”，根據(jù)公私合作雙方的約定以及按照法制的要求對(duì)PPP模式下運(yùn)作過程實(shí)施監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目?jī)?nèi)部應(yīng)該設(shè)立嚴(yán)格完整的考核審查制度，考核項(xiàng)目管理績(jī)效，考核項(xiàng)目資金來去清晰程度等;選擇獨(dú)立于項(xiàng)目，即與本項(xiàng)目沒有利益關(guān)系的旁觀者對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查，包括資金使用、賬目對(duì)接、財(cái)務(wù)審計(jì)等。

（六）外部監(jiān)管

土地儲(chǔ)備PPP模式業(yè)務(wù)種類繁多，包括政府土地，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，還有銀行和保險(xiǎn)等等，內(nèi)部關(guān)系十分復(fù)雜。若僅僅依靠項(xiàng)目?jī)?nèi)部私營(yíng)公司自身的經(jīng)營(yíng)管理能力，不足以約束如此之多的行業(yè)雜亂關(guān)系形式，還必須依靠項(xiàng)目外圍環(huán)境的監(jiān)督才能保證項(xiàng)目順利完成。行政監(jiān)督方面:從PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作情況看，沒有政府部門的監(jiān)督是不行的，應(yīng)該以財(cái)政部門、國(guó)土部門牽頭，賦予銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家審計(jì)部門等部門一定程度上的監(jiān)督管理權(quán)力，在權(quán)限范圍內(nèi)以旁觀監(jiān)管者的身份進(jìn)行監(jiān)督管理，打擊PPP項(xiàng)目中的不法行為。土地行業(yè):召開土地儲(chǔ)備項(xiàng)目PPP模式交流會(huì)，交流經(jīng)驗(yàn)，互相借鑒，互相監(jiān)督，形成道德管制，在一定程度分擔(dān)土地儲(chǔ)備中心的行政監(jiān)督工作。

責(zé)任編輯：傅延懌 李向春

F301.2

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1006－1255－（2015）09－0047-03

石鴻楠（1983—），天津市土地整理中心。郵編：300201