胡鞍鋼

從黨的十八大到十八屆四中全會(huì)，中國的重大決策是一個(gè)不斷民主化、科學(xué)化、制度化的過程，是一個(gè)可觀察、可識(shí)別、可預(yù)期的過程，顯示了中國特有的先民主、后集中、再民主、再集中的共識(shí)決策過程，顯示了一個(gè)不斷總結(jié)和集中人民微創(chuàng)新、基層小創(chuàng)新、地方中創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)智慧匯集過程，顯示了一個(gè)不斷指導(dǎo)并推動(dòng)全黨全國再創(chuàng)新的全過程。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的誕生經(jīng)歷了三個(gè)階段，花了三年的時(shí)間，彰顯了中國特色的決策機(jī)制。

第一個(gè)階段是起草黨的十八大報(bào)告階段。習(xí)近平為報(bào)告起草組組長，李克強(qiáng)、劉云山為副組長，經(jīng)過近一年時(shí)間才完成，在2012年11月黨的十八大上正式通過。報(bào)告首次提出了21世紀(jì)上半葉“五位一體”社會(huì)主義現(xiàn)代化總體布局。在第三部分“全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)”中，2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)，包括了依法治國目標(biāo)：“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！痹诘谖宀糠帧皥?jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”中，特別在第四小節(jié)提出全面推進(jìn)依法治國主要內(nèi)容，這是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的“政治大綱”，為黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出依法治國總目標(biāo)、基本原則和主要任務(wù)提供了基本框架。

第二個(gè)階段是起草黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》階段。習(xí)近平為起草組組長，李克強(qiáng)、劉云山為副組長。經(jīng)過近一年時(shí)間才完成。就三中全會(huì)《決定》涉及全面推進(jìn)依法治國方面，中共中央政治局2013年2月23日專門進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平同志就“全面推進(jìn)依法治國”這一主題作了重要講話，要求全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神，首次完整提出“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！边@是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的“總體思路”。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署。其中第九部分“推進(jìn)法治中國建設(shè)”，包括“維護(hù)憲法法律權(quán)威”、“深化行政執(zhí)法體制改革”、“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”、“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”、“完善人權(quán)司法保障制度”。這是黨的十八屆四中全會(huì)《決定》的“詳細(xì)大綱”。

第三個(gè)階段就是起草黨的十八屆四中全會(huì)《決定》階段，經(jīng)過近一年時(shí)間才完成。2014年1月，中央政治局作出決定：黨的十八屆四中全會(huì)重點(diǎn)研究全面推進(jìn)依法治國問題。成立習(xí)近平為組長和張德江、王岐山為副組長的文件起草組，相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志，兩位省級領(lǐng)導(dǎo)參加，在中央政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行文件起草工作。1月27日，黨中央向各地區(qū)、各黨政軍部門發(fā)出《關(guān)于對黨的十八屆四中全會(huì)研究依法治國問題征求意見的通知》，開始了廣泛征求意見、集思廣益的過程。2月12日，習(xí)近平主持召開文件起草組第一次會(huì)議，提出以全面推進(jìn)依法治國作為主要議題。隨后文件起草組組成8個(gè)調(diào)研組，赴14個(gè)地區(qū)圍繞重大問題開展調(diào)查研究，召開各種座談會(huì)45次。各地區(qū)、各部門提供了45萬多字的書面意見，特別是全國人大常委會(huì)、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院等單位提交了專題研究報(bào)告。習(xí)近平又先后3次主持中央政治局常委會(huì)、2次主持中央政治局會(huì)議，對《決定》起草提出多次指導(dǎo)性意見。在集思廣益、反復(fù)修改的基礎(chǔ)上形成了《決定》的征求意見稿。根據(jù)中央的要求和慣例，8月黨內(nèi)有3300多人參加了討論和提出修改意見。習(xí)近平還專門組織座談會(huì)，聽取黨外人士的意見。經(jīng)匯總，文件起草組收到意見和建議2058條，其中黨外人士提出66條，扣除重復(fù)的總計(jì)1815條。這是最大規(guī)模人數(shù)參加討論和修改的民主階段，也是匯集全黨政治智慧的階段。2014年9月5日，習(xí)近平同志在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話，也向全國乃至全世界傳遞了四中全會(huì)《決定》的核心精神和基本原則，為黨的十八屆四中全會(huì)《決定》釋放“政治信息”。 9月30日，中共中央政治局聽取了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》稿在黨內(nèi)外一定范圍征求意見的情況報(bào)告，決定根據(jù)這次會(huì)議討論的意見進(jìn)行修改后將文件稿提請十八屆四中全會(huì)審議。這就為黨的十八屆四中全會(huì)召開做好了充分的準(zhǔn)備。10月20日至23日召開的黨的十八屆四中全會(huì)，又經(jīng)歷了一個(gè)再民主、再集中的過程，最后正式作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》?！稕Q定》將全面推進(jìn)依法治國作為主題和中心議題，首次構(gòu)建法治中國藍(lán)圖和路線圖，將極大加強(qiáng)社會(huì)主義法治國家建設(shè)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，也為長治久安奠定國家制度基礎(chǔ)。

從黨的十八大報(bào)告的“政治大綱”，到黨的十八屆三中全會(huì)的“詳細(xì)大綱”，最后到黨的十八屆四中全會(huì)《決定》，先后經(jīng)過了三個(gè)階段，花了三年時(shí)間。這表明，對中國重大決策而言，它的民主化、科學(xué)化、制度化決定了決策質(zhì)量水平，同時(shí)也決定了決策執(zhí)行效果。

在《決定》發(fā)表之后，中國特有的“學(xué)習(xí)中央文件—落實(shí)中央決策—?jiǎng)?chuàng)新本地實(shí)踐”的良性循環(huán)，充分體現(xiàn)了“三個(gè)中來、三個(gè)中去”：從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去;從群眾中來到群眾中去;從地方中來到地方中去。這是一個(gè)十分經(jīng)典的決策制定和實(shí)施過程：實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)、群眾—黨—群眾、地方—中央—地方的循環(huán)往復(fù)的良性互動(dòng)的過程。這種中國特色的決策機(jī)制，即自下而上與自上而下相結(jié)合、充分民主與高效集中相結(jié)合的決策機(jī)制，已經(jīng)被中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的十幾億人民偉大的改革創(chuàng)新實(shí)踐所充分證明，是十分適宜的，也是十分有效的，在國際競爭中，更是具有獨(dú)特的政治優(yōu)勢。

長期以來，西方國家總是將中國視為非民主的異類國家。如英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》信息社編制的“民主指數(shù)”，在167個(gè)國家中把中國排在第142位，定義為獨(dú)裁政權(quán)國家，而把美國排在第21位，屬于完全民主國家。顯然，按西方國家民主標(biāo)準(zhǔn)或稱之為西方的“民主教條”，中國總是非民主國家。然而，基本事實(shí)卻與此相反。只有民主，沒有集中，就是“一條腿”的民主制。中國是“民主集中，共識(shí)決策”，既有民主，又有集中，是“兩條腿”的民主集中制：先民主，后集中;再民主，再集中;形成共識(shí)，擴(kuò)大共識(shí);在共識(shí)基礎(chǔ)上作出決策。顯然，中國“兩條腿”的民主集中制優(yōu)于“一條腿”的民主制。

十八屆四中全會(huì)《決定》誕生的全過程，再次顯示了中國共產(chǎn)黨具有集中全黨政治智慧和全國政治創(chuàng)新的特殊能力。《決定》是這一能力與智慧的集大成，它將繼續(xù)具體指導(dǎo)并推動(dòng)全黨創(chuàng)新、全國創(chuàng)新，進(jìn)而形成十幾億人民的巨大創(chuàng)新，全面推進(jìn)建設(shè)法治中國、法治政府、法治社會(huì)進(jìn)程。

（作者：清華大學(xué)國情研究院院長）

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