陳祥新

摘要：糧食安全事關國計民生和國家戰(zhàn)略安全，糧食產(chǎn)業(yè)效率事關農(nóng)民收入增長、國有糧食企業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展。本文對中國糧食流通體制改革與開放歷程進行回顧，為綜合考慮其對中國糧食產(chǎn)業(yè)效率和安全的影響打好基礎。

關鍵詞：糧食流通體制；改革；開放；歷程

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨的歷史任務和重點問題也有了相應變化，這個過程中我國的糧食流通體制也經(jīng)歷了數(shù)次改革。與此同時，2001年中國加入WTO，以烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場準入、出口補貼、國內(nèi)支持和衛(wèi)生及動植物檢疫等方面作出承諾。當前，外商正在快速進入中國糧食產(chǎn)業(yè)。在這樣的條件下，對糧食行業(yè)的流通體制改革與對外開放的影響進行系統(tǒng)分析和認識，是當前一項迫在眉睫的重要任務。

一、糧食流通體制改革歷程回顧

（一）計劃經(jīng)濟時期的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷體制

1955年8月國務院發(fā)布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》：先通過核定每戶農(nóng)民的糧食產(chǎn)量來分為余糧戶、缺糧戶或自足戶，接著對余糧戶分別核定糧食交售任務進行統(tǒng)購，對缺糧戶分別核定糧食供應量進行統(tǒng)銷，對自足戶不進行統(tǒng)購統(tǒng)銷來實現(xiàn)對農(nóng)村的統(tǒng)購統(tǒng)銷。此后，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策又經(jīng)過一些補充、完善，最后在全國穩(wěn)定實施了全面徹底的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。

這階段，從糧食經(jīng)營體制上來看，糧食收購和供應數(shù)量由中央政府批準，地方政府負責實施。從糧食市場結構上來看，此階段糧食市場經(jīng)營主體單一，只有國營糧食企業(yè)；從糧食購銷價格來看，糧食按照國家規(guī)定的牌價實行計劃收購、計劃銷售。

（二）改革開放以來的糧食流通體制市場化改革

1.放松對糧食統(tǒng)購價格、數(shù)量和農(nóng)村集市貿(mào)易的管制（1979-1984年）

1979年的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》拉開了糧食流通體制市場化改革的序幕。糧食統(tǒng)購價格不斷上升，而農(nóng)業(yè)機械、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料等農(nóng)業(yè)工業(yè)品，在降低成本的基礎上逐步降低出廠價格和銷售價格。糧食征購數(shù)量則在1979到1975年“一定五年”的基礎上，從1979年起減少50億斤。水稻地區(qū)口糧在400斤以下的，雜糧地區(qū)口糧在300斤以下的，一律免購。1978年的《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》明確提出農(nóng)村集市貿(mào)易是社會主義經(jīng)濟的附屬和補充，應當鼓勵和扶持，從而適當放松了糧食集市貿(mào)易。

從糧食市場績效上來看，糧食總產(chǎn)量由1978年的304765萬噸增加到1984年的40781萬噸，糧食總產(chǎn)量增加了338%，長期以來糧食短缺矛盾得到基本緩解。但考慮到糧食統(tǒng)購價格的上升以及糧食征購數(shù)量的下降，糧食產(chǎn)量的大幅上升增加了政府的財政負擔并使許多地方出現(xiàn)了農(nóng)民賣糧難的現(xiàn)象。

2.取消統(tǒng)購，糧食購銷價格形成雙軌制（1985-1991年）

1984年國營糧食部門的糧滿為患與農(nóng)民賣糧難相并存的局面促使政府不得不采取新的糧食政策：取消統(tǒng)購。從糧食市場的績效來看，1985年全國糧食總產(chǎn)量降到379108萬噸，糧食零售價格指數(shù)同比上漲109%，政府收購不到足夠的糧食。

此后，國家在政策上進行了調(diào)整：糧食購銷價格形成雙軌制。1990年全國糧食產(chǎn)量達到446243萬噸，比上年增加了94%。糧食的大豐收使得各地又出現(xiàn)了賣糧難的現(xiàn)象。

3.取消統(tǒng)銷（1992-1993年）

1992年召開的黨的十四大確定了我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，這也帶來了糧食流通體制領域的一系列重大改革。在糧食收購數(shù)量和價格上，1993年2月國家決定建立糧食收購保護價制度；在糧食收購主體上，國有糧食企業(yè)和私商共存；在糧食銷售政策上，提出了“管住批發(fā)、放開零售、繼續(xù)維護國有糧食企業(yè)主渠道地位”。

而1993年2月的《關于加快糧食流通體制改革的通知》明確提出國有糧食購銷企業(yè)除保留一定數(shù)量的合同定購糧食收購任務外，應該開始按照市場經(jīng)濟主體要求自主開展經(jīng)營。在國有糧食企業(yè)是低效率和高成本的條件下，其在市場中的競爭中會處于不利地位。

4.探索中央和地方分擔責任、補貼和建立糧食宏觀調(diào)控體系（1994-1997年）

1995年6月的《關于糧食部門深化改革實行兩條線運行的通知》將糧食部門政策性業(yè)務和商業(yè)性經(jīng)營分開、財務分開，建立了兩條線運行機制。從1994年7月開始，糧食收儲企業(yè)的貸款業(yè)務劃歸農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；同時糧食收儲企業(yè)的資金由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行實行封閉運行，來解決給農(nóng)民“打白條”問題；而糧食加工等業(yè)務的貸款則被推向市場，由其他銀行來進行處理。總的來說，這些政策的目標是通過對糧食安全、宏觀調(diào)控和國有糧食企業(yè)改革等的責任進行分解來減輕中央政府的壓力和削減對國有糧食企業(yè)的補貼。

5. 深化探索中央和地方分擔責任、補貼和建立糧食宏觀調(diào)控體系（1998-2003年）

1998年5月的《關于進一步深化糧食流通體制改革的決定》提出了“四分開一完善”。其中，政企分開就是政府糧食行政管理職能與糧食企業(yè)經(jīng)營分離，并通過深化改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度和下崗分流、減員增效來提高糧食企業(yè)的經(jīng)營效率，與此同時保持國有糧食企業(yè)在糧食流通中的主渠道作用；中央和地方責任分開就是國務院負責宏觀調(diào)控，地方政府對本地區(qū)糧食生產(chǎn)和流通全面負責；儲備和經(jīng)營分開就是完善中央和地方兩級糧食儲備體系；新老財務賬目分開就是1992年3月31日以前及以后的糧食財務掛賬由不同的部門消化。

此后，1998年6月的《關于進一步做好糧食購銷和價格管理工作的補充通知》和2001年的《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》繼續(xù)推動了中央和地方分擔責任、補貼的深化和糧食宏觀調(diào)控體系的建立。

6.糧食購銷市場化（2004年以后）

2004年5月出臺的《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》、2006年出臺的《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》全面放開糧食收購市場，還提出大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營、研究建立新型糧食倉儲管理機制。而2012年的《關于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》是國務院支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和龍頭企業(yè)發(fā)展專門出臺的第一個政策性文件。

二、糧食行業(yè)開放歷程回顧

（一）加入WTO到2008年

2001年中國加入WTO，以烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場準入、出口補貼、國內(nèi)支持和衛(wèi)生及植物檢疫等方面做出承諾。根據(jù)《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》，包括：取消非關稅措施、削減農(nóng)產(chǎn)品關稅、敏感農(nóng)產(chǎn)品實行關稅配額管理、消除出口補貼、約束農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策和衛(wèi)生及動植物檢疫的限制。從內(nèi)容上來看，可以認為是在《中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議》基礎上的進一步完善。

從糧食進出口量來看，2001年到2008年中國糧食從少量出口變?yōu)閮暨M口，2008年糧食凈進口達到39785萬噸。凈進口量增加的原因主要是玉米出口量的減少和大豆進口量的劇增。

從外商投資的角度來看，2004年3月整個國際市場大豆價格暴跌，我國參加采購的大豆壓榨企業(yè)因此蒙受嚴重的損失，甚至破產(chǎn)，巨大的債務使得這些企業(yè)不得不將大豆壓榨企業(yè)轉手他人，而很多跨國公司開始收購中國大豆壓榨企業(yè)。此外，進入屮國市場的外資獲得了一系列的引資優(yōu)惠政策。在這樣的背景下，外資投資成本相對較輕，更多的國內(nèi)地方企業(yè)也愿意與外資合作獲得小范圍的共贏。

（二）2009年至今

外資由于國際產(chǎn)業(yè)轉移步伐加快、我國國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、跨國糧商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和規(guī)模進入我國糧食產(chǎn)業(yè)：通過并購龍頭企業(yè)占據(jù)制高點，通過投資辦廠、參股控股的方式控制加工環(huán)節(jié)，依托加工流通向全產(chǎn)業(yè)滲透。外資進入后能夠通過產(chǎn)業(yè)鏈控制、規(guī)模化經(jīng)營和控制原料來盈利，能夠通過全產(chǎn)業(yè)延伸策略、本土化運作策略、價格競爭策略、定價權控制策略等獲得競爭優(yōu)勢，從而外資的進入存在加速國內(nèi)糧食企業(yè)分化、加大糧食市場宏觀調(diào)控難度、加劇糧食市場價格波動等負面影響。

三、總結

中國的糧食流通體制經(jīng)歷了由統(tǒng)購統(tǒng)銷，經(jīng)過取消統(tǒng)購、統(tǒng)銷，向糧食購銷市場化的轉變。同時，近年來政府還積極推動糧食加工業(yè)、糧食儲存的發(fā)展。如果政府是基于安全和效率兩個目標對糧食產(chǎn)業(yè)進行干預，那么糧食流通體制改革的歷程反映了糧食改革的視角逐漸從安全轉變?yōu)樾?，這也指出了后面進一步改革的方向。

2001年中國加入WTO，以烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》為基礎，按照逐步開放的原則，在農(nóng)產(chǎn)品的市場準入、出口補貼、國內(nèi)支持和衛(wèi)生及植物檢疫等方面做出承諾。從糧食進出口量來看，2001年到2008年由于玉米出口量的減少和大豆進口量的劇增中國糧食從少量出口變?yōu)閮暨M口。此外，在我國加入WTO，逐漸融入全球資本和商品市場的背景下，外資由于國際產(chǎn)業(yè)轉移步伐加快、我國國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、跨國糧商全球化布局加快等原因，正以前所未有的速度和規(guī)模進入我國糧食產(chǎn)業(yè)。（作者單位：南京財經(jīng)大學糧食經(jīng)濟研究院）

基金項目：南京財經(jīng)大學研究生創(chuàng)新項目“外資快速進入背景下中國糧食產(chǎn)業(yè)市場結構變動與產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效研究”（ M13120）。

參考文獻：

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