趙飛

摘要：自中國加入世界貿(mào)易組織以來，各行各業(yè)的發(fā)展極為迅速，在歷史上是罕見的。城市建設(shè)要跟上社會發(fā)展的步伐，就必須對舊城予以改造，對舊城實(shí)施改造不僅可以美化環(huán)境，還能為人們的生活帶來更多的便利。但是，在對舊城實(shí)施改造的過程中，遇到了很多棘手的問題，以下文章做了具體的描述。

關(guān)鍵詞：舊城；改造；問題；對策

中圖分類號： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

一、舊城改造的概述

1.1舊城改造的概念

通俗地說，舊城改造就是對過去舊城區(qū)進(jìn)行開發(fā)再利用，把舊城區(qū)當(dāng)中部分已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展需要的區(qū)域進(jìn)行整體的改造，使它的使用功能與價(jià)值得到進(jìn)一步完善和提高。

1.2舊城改造的作用

舊城改造可以適應(yīng)居民提高生活質(zhì)量的強(qiáng)烈要求，增強(qiáng)政府對城市形象美化的決心，滿足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，符合城市自身現(xiàn)代化快速發(fā)展的內(nèi)在趨勢，滿足資金流向的需求，實(shí)現(xiàn)土地的有償使用。

1.3規(guī)劃要求

（一）一般城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門要根據(jù)城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合社區(qū)和路格的具體情況，科學(xué)劃分舊城改造單元，每一個(gè)舊城改造單元的改造規(guī)模原則上不少于150畝，同時(shí)按照整體規(guī)劃、分期實(shí)施的原則，合理劃分分期建設(shè)規(guī)模，每個(gè)改造單元控制在三期內(nèi)完成，其中一期規(guī)劃占地不少于60畝，并在修建性詳細(xì)規(guī)劃中明確標(biāo)注。如一個(gè)路格的剩余改造量少于150畝的，可按照盡量擴(kuò)大改造規(guī)模的原則，合理確定改造單元規(guī)?；蚍制谝?guī)模。舊城改造單元的修建性詳細(xì)規(guī)劃、改造單元的規(guī)劃范圍和分期建設(shè)范圍經(jīng)市政府審批通過后實(shí)施，不得隨意變更。市政府通過優(yōu)惠政策鼓勵(lì)采取“整體拆除、整體搬遷”的方式完成社區(qū)整體改造工作。

（二）舊城改造單元要按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，科學(xué)配置公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）自2011年3月1日起，掛牌出讓的商品住房用地新上項(xiàng)目，須按照項(xiàng)目總建筑面積的10%（5%為廉租住房、5%為公共租賃住房）以上的比例配建保障性住房，并在規(guī)劃和出讓條件中予以明確。未按規(guī)定落實(shí)配建的項(xiàng)目，不得進(jìn)行土地出讓、不得辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證、商品房預(yù)售許可證等手續(xù)，并依法追究有關(guān)部門及相關(guān)人員責(zé)任。

1.配建的廉租住房竣工驗(yàn)收后，將產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)移交市政府。同時(shí)，市政府將上級下達(dá)的廉租住房專項(xiàng)資金撥付開發(fā)企業(yè)。市政府負(fù)責(zé)廉租對象的審定和年審。

2.市政府將上級下達(dá)的公共租賃住房專項(xiàng)資金用于公共租賃住房建設(shè)，產(chǎn)權(quán)按市政府和開發(fā)企業(yè)的投資比例共有。開發(fā)企業(yè)享有管理權(quán)，負(fù)責(zé)收取公共租賃住房租金用于回收投資成本及房屋維修。

3.配建的廉租住房和公共租賃住房免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，享受國家相關(guān)稅費(fèi)減免政策。

二、舊城改造中的常見問題

2.1只進(jìn)行重新建造忽略舊房改造

如今中國許多城市進(jìn)行舊城改造的首要辦法就是不斷拆，將大面積的舊房完全拆完后，開始締造現(xiàn)代化的高樓大廈。完全是政府提出方針，開發(fā)商進(jìn)行開發(fā)，沒有民眾的參入。舊城位于城市的中心地段，房地產(chǎn)商經(jīng)過開發(fā)舊城然后取得巨額贏利。有許多城市把舊城中的公共用地和居民寓居地低價(jià)賣給開發(fā)商，開發(fā)商將其從頭締造，變成嶄新的辦公大樓或娛樂場所之類的，從中牟取高贏利。所以，中國現(xiàn)代對舊城進(jìn)行改造的手法粗糙決斷，遍及是推倒重建，沒有“改”只有“造”。

2.2不重視對古跡等老建筑保護(hù)

中國的舊城中存在著許多的前史文明古跡，這些文明古跡都比較破舊，和現(xiàn)代化城市建設(shè)的整潔美觀相比顯得格格不入，影響了城市建設(shè)的整體形象。城建官員和開發(fā)商只片面的看到了舊城中的文明奇跡占地面積廣，但容積率相對較小，而沒有充分認(rèn)識到古建筑的人文價(jià)值。另外，舊城中的許多文明古跡通常被作為旅行景區(qū)，這些旅行景區(qū)所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如別的用處所帶來的收益。但一個(gè)城市的復(fù)興不僅僅表如今經(jīng)濟(jì)上的昌盛，還要活躍傳承和逐步建立文明藝術(shù)，所以在改造城市的同時(shí)一定要注重前史遺存。

2.3忽視環(huán)境保護(hù)

在舊城中生活的居民一般集中居住，生活空間對比擁堵，公共設(shè)備落后陳腐，環(huán)境質(zhì)量差。因而，在進(jìn)行舊城改造的時(shí)候，通常采納提高修建密度、增加修建高度的方案來處理舊城中的問題。這樣一來，雖然提高了土地的利用率，暫時(shí)改善了舊城土地嚴(yán)重的問題，卻發(fā)生了新的問題——環(huán)境惡化。高層修建供給超大容積率，使得單位面積內(nèi)寓居人口急劇攀升，由于土地嚴(yán)重，配套設(shè)備、美化覆蓋率等簡單構(gòu)成供需矛盾，加重城市環(huán)境惡化。

2.4對利潤過分追求

在舊城改造中，商業(yè)開發(fā)的首要目標(biāo)就是獲取利潤，對經(jīng)濟(jì)效益過分追求，過度提高容積率，縮小建筑和建筑之間的間距，增大了建筑的密度。這樣就會導(dǎo)致土地的濫用和房屋開發(fā)密度較大，使環(huán)境遭到破壞，且呈持續(xù)惡化的態(tài)勢。在舊城改造的過程中，一些單位只青睞對黃金地段或是一些利潤較大的項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)，而一些開發(fā)起來有一定難度，但是利潤也很大的基礎(chǔ)設(shè)施，以及那些亟待更新的、利潤較小的地段通常情況下是無人問津。這樣一來，想要對城市整體的環(huán)境做出改善會是難上加難。隨著城市商品房與土地的價(jià)格的不斷上漲，對舊城進(jìn)行改造的成本也逐漸升高。在對城市形象進(jìn)行改善，推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一些城市舊城改造面臨著兩種明顯不同的趨勢。一些開發(fā)商為了使開發(fā)更快進(jìn)行，一般情況下就選擇拆遷難度比較低的城鄉(xiāng)結(jié)合地段進(jìn)行開發(fā)，用這種方式來降低開發(fā)的難度。這樣形成了好似攤大餅的房地產(chǎn)開發(fā)模式，這樣的發(fā)展模式土地價(jià)格較為便宜，商品房有很大的升值空間。另一部分開發(fā)商則是選擇相對較好的地段快速地進(jìn)行舊城改造開發(fā)，以獲取更大的收益。

三、加強(qiáng)舊城改造的對策

3.1實(shí)現(xiàn)舊房改造與新房建設(shè)的同步發(fā)展

在對舊城實(shí)施改造時(shí)，需要采取科學(xué)的拆遷方式，當(dāng)城府在還沒有決定拆遷工作之前，要對拆遷區(qū)域的居民經(jīng)濟(jì)情況，做一個(gè)詳細(xì)的調(diào)查，要充分考慮拆遷區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平和財(cái)政支撐能力。拆遷規(guī)模的確定，要根據(jù)拆遷區(qū)域居民的普遍收入和社會的承受能力來進(jìn)行確定，當(dāng)改造計(jì)劃制定好之后，要全方位的提高用地功能，改造項(xiàng)目中應(yīng)該納入以下幾個(gè)方面，分別是：（１）道路交通；（２）城市綠化環(huán)境等。并將現(xiàn)代城市的經(jīng)營理念實(shí)際的納入到新區(qū)建設(shè)中，對改造項(xiàng)目中的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行詳細(xì)的分析，讓舊城改造工作，更具實(shí)踐性，在舊城改造的有效引導(dǎo)下，形成一定的比列（具體指的是拆前和拆后的經(jīng)濟(jì)效益之比），從中來確定開發(fā)規(guī)模的大小，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施承載力度和經(jīng)濟(jì)可行性的共同發(fā)展。為了實(shí)際做好建設(shè)宜居城市的建設(shè)目標(biāo)，那么，就要有效控制城市中心的居住人口，適時(shí)的增加商業(yè)和公共設(shè)施的比列。

3.2對古建筑物的保護(hù)工作，予以重視

新世紀(jì)，我國幾乎所有的大中城市都在面對城市改造的任務(wù)，保定市也不破例。作為國家前史文化名城，保定不只有共同的前史背景，也具有明顯的文明特征。保存下來的前史古跡和前史街區(qū)數(shù)量很多，類型豐厚，歷史階段明確，怎樣把這些名貴的前史遺產(chǎn)承繼和維護(hù)，任重而道遠(yuǎn)。而在城市化進(jìn)程中，城市區(qū)域的擴(kuò)大、城市的舊城改造給文明遺產(chǎn)的維護(hù)與使用帶來的是前所未有的機(jī)緣與挑戰(zhàn)。結(jié)合“文物保護(hù)單位”，按舊城區(qū)改造的基本原則斷定舊城區(qū)內(nèi)小區(qū)建造的主調(diào)。（如：體量、高度、外型、色彩、材料）然后將舊城區(qū)劃分若干個(gè)面貌分區(qū)，再依據(jù)每個(gè)面貌分區(qū)的歷史代表建筑的特點(diǎn)確定在此范圍內(nèi)小區(qū)修建總體面貌和建筑細(xì)節(jié)。這樣使舊城區(qū)的住宅建筑做到“大統(tǒng)一、小改變”。從全部舊城區(qū)看，地域修建文明得到了連續(xù)，具有了共同言語，從每個(gè)面貌分區(qū)看，各個(gè)不一樣前史時(shí)期的地域建筑文明也得到了繁衍，具有了特性建筑言語。這種做法，我把它稱之為分區(qū)控制建筑面貌。

如中華小區(qū)

中華小區(qū)坐落保定市大慈閣維護(hù)區(qū)的北側(cè)，與東大街相連。歸于舊城區(qū)中北方傳統(tǒng)修建遺存區(qū)。在小區(qū)規(guī)劃方面，選用開放式規(guī)劃，保存首要路途，住宅樓選用圍合式和點(diǎn)條相間式，接近大慈閣處規(guī)劃出一片平房四合院，并將小區(qū)內(nèi)分布的三套重點(diǎn)維護(hù)民居平移至此，形成兩公頃的傳統(tǒng)街區(qū)，可供后人回憶古城的前史面貌。小區(qū)中間設(shè)1公頃中間綠洲，由綠洲向東向西的住宅樓均選用退層處理，使綠洲空間愈加開闊，同時(shí)住宅樓層次也愈加豐富。在建筑設(shè)計(jì)上，選用我國傳統(tǒng)坡頂，灰瓦白墻。為加強(qiáng)對四合院的記憶，還在部分點(diǎn)式多層住宅樓的頂層做了青磚青瓦的仿四合院，被稱為“四合院、飄起來”。如今不管在小區(qū)內(nèi)哪個(gè)角度調(diào)查大慈閣，舊建筑的神韻已經(jīng)轉(zhuǎn)移到新建筑的身上。

圖1中華小區(qū)

3.3對環(huán)境保護(hù)問題予以加強(qiáng)

“環(huán)境保護(hù)問題”已受到全球人的關(guān)注，只有身邊生活的環(huán)境好了，人們才能更加愜意的生活。我國現(xiàn)已提出“可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”，這足以證明國家對環(huán)境保護(hù)的重視。那么，在舊城實(shí)施改造時(shí)，就必須做到循環(huán)漸進(jìn)，堅(jiān)持把“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”應(yīng)用到實(shí)際的改造工程中去，反對在犧牲環(huán)境的情況下走經(jīng)濟(jì)道路路線。所以，在做舊城改造時(shí)要考慮的因素有很多，分別是：經(jīng)濟(jì)因素、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量因素、社會安定因素、歷史文化保護(hù)因素等，在納入以上這些因素之后，再找出最適合舊城改造的方案，前提是必須要適合“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”。在改造規(guī)模方面，是不可隨意擴(kuò)大改造規(guī)模的，盡量在原有的基礎(chǔ)上，提高舊城的生活質(zhì)量。另外，還要實(shí)際的做好綠化工作，可以在市內(nèi)的空坪上，建立小型的綠化園，如果是在郊外的話，可以建立大型的觀光公園。

3.4堅(jiān)持舊城改造和新區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展

城市發(fā)展的兩個(gè)普遍動因是舊城改造和新城發(fā)展，城市應(yīng)在不斷改造舊城、建設(shè)新城的交替過程中逐漸擴(kuò)大城市規(guī)模和提高改造質(zhì)量。在處理新區(qū)發(fā)展與舊城改造的同步進(jìn)行中，要隨時(shí)根據(jù)城市整體結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整，在促進(jìn)新舊區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，提高舊城改造的速度。在城市舊城改造過程中要對城區(qū)的空間布局進(jìn)行合理的調(diào)整，比如說疏散過多的人口，增加應(yīng)有的公共建筑，遷出部分不好布置的工廠和企業(yè)等。在老城區(qū)改造過程中暫時(shí)無法平衡資金的地方，通過發(fā)展新區(qū)來彌補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展的整體平衡。

3.5加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

在舊城改造規(guī)劃中，有關(guān)的城市規(guī)劃部門要加大對舊城改造問題的引導(dǎo)力度，進(jìn)行深入、仔細(xì)和全方位的研究工作，所制定出來的改造規(guī)劃要確?？茖W(xué)有效，協(xié)調(diào)解決好存在的各種市政問題。在編制舊城改造規(guī)劃的過程中要嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要有城市經(jīng)營的觀念，然后才能進(jìn)行舊城改造。舊城改造的任何項(xiàng)目，都必須從土地分級與土地評估著手，測算土地市場和增值，認(rèn)真地分析成本效益，保障舊城改造規(guī)劃的順利實(shí)現(xiàn)。

3.6引進(jìn)民眾參與機(jī)制

在舊城改造規(guī)劃當(dāng)中，因?yàn)檫@項(xiàng)工作是城市建設(shè)當(dāng)中涉及面最廣、復(fù)雜程度最高的一項(xiàng)社會工程，與公眾切身利益息息相關(guān)，所以在舊城改造過程中，要始終堅(jiān)持民主化改造舊城的基本路線，積極地吸引民眾參與到舊城改造中來。

3.7加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施執(zhí)法和管理

在舊城改造當(dāng)中，管理對舊城改造有著極其重要的意義。按照正常程序編制舊城改造規(guī)劃，經(jīng)過政府和有關(guān)部門批準(zhǔn)之后，就會有法律效力，在舊城改造中就需要認(rèn)真遵守。如果有個(gè)人或者是單位企業(yè)與該規(guī)劃背道而馳，行政主管部門就要對其進(jìn)行嚴(yán)格處分，不能有絲毫姑息。

3.8做好土地供應(yīng)

（一）舊城改造范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地由市政府依法按程序轉(zhuǎn)為國有。

（二）舊城改造范圍內(nèi)規(guī)劃的保障性住房用地，以劃撥方式供地，其他土地以招拍掛出讓方式供地。

（三）實(shí)行房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)調(diào)控制度。根據(jù)每年房地產(chǎn)市場供求量，合理確定房地產(chǎn)用地出讓指標(biāo)，保證房地產(chǎn)市場的供求平衡，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價(jià)格。

（四）將按規(guī)定配建保障性住房的用地面積、建筑面積、套數(shù)、布局、套型及套型建筑面積作為土地出讓或劃撥的前置條件，由規(guī)劃管理部門在出具規(guī)劃條件時(shí)提供，在土地拍賣須知中予以明確，并作為審批建設(shè)工程規(guī)劃許可的條件。

（五）舊城改造土地按照經(jīng)批準(zhǔn)的分期規(guī)模和范圍進(jìn)行出讓。由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局現(xiàn)場核實(shí)是否按分期控制性詳規(guī)拆遷到位，并出具審核意見，報(bào)市政府批準(zhǔn)后，由國土資源局按照法定程序辦理土地出讓手續(xù)。

（六）改制企業(yè)土地進(jìn)行出讓用于房地產(chǎn)開發(fā)的，需與周邊舊城改造規(guī)劃相結(jié)合，在符有關(guān)要求的前提下進(jìn)行土地出讓。如出讓規(guī)模達(dá)到60畝以上的，可作為改造單元一期工程用地進(jìn)行土地出讓，達(dá)不到規(guī)定規(guī)模的，與周邊舊城改造項(xiàng)目用地同時(shí)進(jìn)行出讓。如按規(guī)劃要求，周邊沒有改造任務(wù)的，可作為特殊情況報(bào)市政府批準(zhǔn)后單獨(dú)出讓。

3.9出臺優(yōu)惠政策

（一）以社區(qū)為單位，利用本社區(qū)未建設(shè)土地進(jìn)行“整體拆除，整體安置”的，整體安置所需土地在全額繳納土地出讓金，并提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金、國有土地收益基金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、保障性住房建設(shè)資金、鐵路建設(shè)費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等費(fèi)用后，按土地出讓金剩余金額的75％獎勵(lì)項(xiàng)目開發(fā)主體。

（二）以社區(qū)為單位，就地進(jìn)行“整體拆除，整體安置”的，拆遷騰出的土地進(jìn)行出讓時(shí)，在全額繳納土地出讓金，并提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金、國有土地收益基金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、保障性住房建設(shè)資金、鐵路建設(shè)費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等費(fèi)用后，按土地出讓金剩余金額的95％（國有劃撥土地上的住宅改造按75%）獎勵(lì)項(xiàng)目開發(fā)主體。

（三）舊城改造單元范圍內(nèi)拆遷騰出的土地進(jìn)行出讓時(shí)，在全額繳納土地出讓金，并提取農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金、國有土地收益基金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、保障性住房建設(shè)資金、鐵路建設(shè)費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等費(fèi)用后，按土地出讓金剩余金額的85％（國有劃撥土地上的住宅改造按65%）獎勵(lì)項(xiàng)目開發(fā)主體。以上三條保障性住房用地以劃撥方式供地，其他土地以招拍掛出讓方式供地。

（四）按照改造單元的平均容積率核算保障性住房用地面積，保障性住房用地按照劃撥方式供地。

（五）整體安置或集中安置被拆遷戶的，整體安置或集中安置用房免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。保障性住房免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

（六）舊城改造項(xiàng)目中涉及到的其他行政事業(yè)性收費(fèi)，涉及整體安置或集中安置用房和保障性住房的免收（不含人防費(fèi)），其余有幅度的按下限收取。

（七）按照城區(qū)（鎮(zhèn)）完成的舊城改造拆遷任務(wù)量，市政府采取以獎代補(bǔ)的形式，每完成60畝舊城改造拆遷任務(wù)，獎勵(lì)20萬元，作為城區(qū)（鎮(zhèn)）、社區(qū)舊城改造所需辦公經(jīng)費(fèi)（原則上城區(qū)、社區(qū)各50%），不得挪作他用。

（八）市政府立項(xiàng)的公益事業(yè)項(xiàng)目，由開發(fā)企業(yè)組織實(shí)施的，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，再制定具體的優(yōu)惠政策。

結(jié)束語

舊城改造已經(jīng)不是局部改造，它關(guān)系到城市整體機(jī)能的提高，是涉及面廣且復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。要做到經(jīng)濟(jì)效益的平衡，必須做到舊城改造和新區(qū)開發(fā)的協(xié)調(diào)互動。此外，還要關(guān)注工程對城市居民居住環(huán)境的影響，重視對公共設(shè)施的建設(shè)，全面提高城市的綜合環(huán)境質(zhì)量水平。舊城改造除了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要堅(jiān)持以人為本的建設(shè)理念，最終實(shí)現(xiàn)城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

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