段 明

2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定賦予了“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”公益訴訟原告資格，而排除了公民的原告資格。2014年4月修訂通過的《環(huán)境保護法》第58條則專門賦予環(huán)保公益組織參與環(huán)境公益訴訟的原告資格：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理?！?/p>

一、環(huán)保公益組織的原告資格分析

（一）提起訴訟之利

《環(huán)保法》的修訂，獨留環(huán)保公益組織堅守環(huán)境公益訴訟的陣地，而排除國家機關(guān)和其他組織的參與權(quán)，有其自身考慮。賦予一定自治的社會團體環(huán)境公益訴訟資格的源頭是德國。在德國，不管是立法還是司法實踐，均只承認環(huán)保團體具有團體訴訟的訴權(quán)［1］。我國立法也獨將環(huán)保公益組織確立為環(huán)境公益訴訟的訴訟原告，其做法與德國頗為相似。

賦予符合特定條件的環(huán)保公益組織原告資格，必有其正當?shù)睦碛?。首先，環(huán)保公益組織作為介于國家機關(guān)與社會大眾之間的第三方組織，具有非營利性、公益性、中立性及獨立性。近年來，我國環(huán)保公益組織發(fā)展迅速，隊伍逐漸龐大，通過參與環(huán)境公益訴訟積累的經(jīng)驗日益豐富，且其相較于國家機關(guān)而言更具中立性和獨立性，適合充當環(huán)境公益訴訟的原告。其次，作為專門從事環(huán)境公益活動的環(huán)保公益組織，具備專業(yè)的技術(shù)人員與環(huán)保知識，對于環(huán)境污染信息的掌握較為全面，具備專業(yè)性優(yōu)勢。最后，社會治理模式的現(xiàn)代化，折射到環(huán)境保護上即是環(huán)境公益保護主體的民主化，鼓勵公眾參與亦是此次《環(huán)保法》修訂的內(nèi)容之一。通過將環(huán)境治理的職能分散至國家、社會和公民，而環(huán)境保護公益組織則是聯(lián)系國家與公民進行環(huán)境治理的重要橋梁。賦予環(huán)保公益組織原告資格，是減輕國家行政機關(guān)環(huán)境治理負擔以及促進公眾參與環(huán)境保護的雙贏選擇。

（二）提起訴訟之弊

1.立法困境

根據(jù)《環(huán)保法》第58條規(guī)定，環(huán)保公益組織需具備兩個條件方可對損害環(huán)境公益的行為提起公益訴訟，然前者更重形式標準，后者更重實質(zhì)標準。在此需對環(huán)境公益訴訟原告資格的兩個條件作簡要分析。

首先，需對設(shè)區(qū)的市作一界定，設(shè)區(qū)的市與平常所稱地級市相似，卻有不同之處。設(shè)區(qū)的市為法律概念，地級市則由“地區(qū)行政專屬”演變而來，許多地級市并無設(shè)區(qū)，如甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三亞市及三沙市、廣東省中山市及東莞市等。故在以上不設(shè)區(qū)的市級政府民政部門登記的環(huán)保公益組織將與環(huán)境公益訴訟無緣。并且，根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定，我國四大直轄市的縣級、區(qū)級政府民政部門登記的環(huán)保公益組織也不符合訴訟原告資格，而四大直轄市正是影響力較大的環(huán)保公益組織的主要聚集地。其次，須專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的環(huán)保公益組織。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)5年以上沒有違法記錄，市級以上民政部門登記的環(huán)保公益組織有300家左右，故能夠作為環(huán)境公益訴訟原告的環(huán)保公益組織只剩300家左右［2］。

面對愈加嚴重的環(huán)境危機，我國將環(huán)境公益訴訟的重任交于300余家環(huán)保公益組織。這些環(huán)保公益組織能否如立法所愿，擔起環(huán)境公益訴訟的重任，令人質(zhì)疑。況且，目前環(huán)保公益組織的自身發(fā)展面臨巨大困境，主要緣于《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》確立的社會組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的體制，即雙重管理體制，令環(huán)保公益組織作為社會團體在登記與管理方面受到許多限制［3］。因此，《環(huán)保法》應(yīng)給予環(huán)保公益組織更大的發(fā)展空間。立法不應(yīng)以“設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記”為衡量標準，而剝奪其他環(huán)保公益組織的原告資格。應(yīng)該注重第二個條件（實質(zhì)標準）所發(fā)揮的篩選作用，即以環(huán)保公益組織自身素質(zhì)的高低為衡量標準，而非以登記部門的行政級別高低為標準。登記部門的行政級別高低并不代表該環(huán)保公益組織能力的強弱。以“自然之友”為例，其在參與環(huán)境保護和環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮的作用有目共睹，但卻因不符“設(shè)區(qū)的市級以上政府民政部門登記”的標準而被環(huán)境公益訴訟拒之門外。

2.實踐困境

環(huán)境公益損害事故的發(fā)生往往是經(jīng)濟實力較為強大的企業(yè)或個人所為。面對復雜重大的環(huán)境公益破壞事件，對于專門從事環(huán)境公益活動的環(huán)保公益組織而言無疑是難以承受之重。第一，國內(nèi)環(huán)保公益組織雖在近年取得長足發(fā)展，但卻因制度的束縛而如履薄冰。不可否認的是，環(huán)保公益組織并未獲得應(yīng)有的法律地位，其參與環(huán)境保護、參與環(huán)境法律實施的作用還是較為有限。第二，環(huán)境公益訴訟的目的在于保護環(huán)境公益，對環(huán)境污染者進行制裁與威懾。根據(jù)《環(huán)保法》規(guī)定，提起訴訟的環(huán)保公益組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。作為非營利性的環(huán)境保護組織，若想打贏環(huán)境公益訴訟的“持久戰(zhàn)”必定耗費大量訴訟成本，而環(huán)保公益組織在巨額訴訟費用前則顯得“捉襟見肘”，環(huán)境公益訴訟的成功則會更加艱難。第三，環(huán)保公益組織在訴訟進程中在舉證責任承擔、實質(zhì)法律地位等方面處于相對弱勢地位，這也導致之前司法實踐中，環(huán)保公益組織提起的環(huán)境公益訴訟案件勝訴率不高的局面。

綜上所述，環(huán)保公益組織的參與，給環(huán)境公益訴訟帶來利好的同時，有其自身的困境與弊端。最為“致命”的弊端是訴訟實力不足，導致“心有余而力不足”的尷尬。國家機關(guān)的參與恰能彌補環(huán)保公益組織的弊端，因此需要喚回國家機關(guān)對于環(huán)境公益訴訟的參與。

二、環(huán)保公益訴訟原告資格之國家機關(guān)的歸位

（一）國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟之立法依據(jù)

《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟在立法上“名正言順”。然而，司法實踐中的環(huán)境公益訴訟卻步履維艱，因為《民事訴訟法》對公益訴訟“原告資格”的規(guī)定過于抽象和模糊，對于“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的解釋眾說紛紜，導致該制度在司法實踐中難以適用。

《環(huán)保法》修訂確立環(huán)保公益組織的環(huán)境公益訴訟原告資格，此舉突破《民事訴訟法》“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定，直接排除“機關(guān)”的原告資格。然而，根據(jù)立法機關(guān)人士所達成的共識，檢察機關(guān)和行政主管部門應(yīng)當作為提起公益訴訟的主體［4］211。況且，二者同為全國人大常委會通過的法律，在法律效力上處于同一位階。然《民事訴訟法》作為規(guī)定民事訴訟程序的基本法律，《環(huán)保法》排除“機關(guān)”的原告資格，不利于法制的統(tǒng)一?！董h(huán)保法》與《民事訴訟法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定存在脫節(jié)之嫌。

（二）國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟之實踐依據(jù)

環(huán)境公益訴訟在《民事訴訟法》設(shè)立公益訴訟之前已經(jīng)存在，此前司法實踐中，提起環(huán)境公益訴訟的原告包括檢察機關(guān)、環(huán)境保護行政機關(guān)以及環(huán)境保護組織等。根據(jù)學者針對2007年至2012年公開的30起環(huán)境公益訴訟進行的數(shù)據(jù)統(tǒng)計［5］，筆者進行整理列表見表1：

表1 環(huán)境公益訴訟數(shù)據(jù)統(tǒng)計

由上觀之，環(huán)境公益訴訟的司法實踐中，是以國家機關(guān)為“主角”，而環(huán)保公益組織或公民則是“配角”扮相。國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是典型的“國家干預(yù)理論”在司法領(lǐng)域的擴張。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，具有監(jiān)督國家法律執(zhí)行的義務(wù)。作為國家利益的代表，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟無可厚非。國家行政機關(guān)及其所屬部門作為國家法律的執(zhí)行機關(guān)，保護環(huán)境是其應(yīng)盡的職責，行政機關(guān)也是環(huán)境污染過程中最為接近的部門，對環(huán)境污染的信息掌握也更為全面，因此行政機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟具有天然優(yōu)勢。況且，環(huán)境污染制造者多為實力較強大的企業(yè)或個人，其經(jīng)濟實力及訴訟實力都較為強大，公民或環(huán)保公益組織往往難以抗衡。因此，允許具有國家公權(quán)力色彩的國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟是較為合理的選擇。

（三）國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟之價值依據(jù)

民事訴訟的功能不僅在于對受害者的賠償，還包括對違法者的威懾。環(huán)境公益訴訟的進行對于環(huán)境污染制造者具有某種程度的威懾作用，能夠預(yù)防類似的環(huán)境污染事件再次發(fā)生。通過環(huán)境公益訴訟，向環(huán)境污染制造者尋求損害賠償?shù)耐瑫r，應(yīng)注意其威懾價值的實現(xiàn)，而兩種價值的實現(xiàn)則需憑借訴訟原告駕馭訴訟進程的能力。

公正與效益作為民事訴訟的價值目標必然體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟之中。社會正義的實現(xiàn)，須依靠公正與效益的雙重實現(xiàn)，二者不得偏廢其一，否則正義即成“跛腳的正義”。環(huán)境公益訴訟不應(yīng)以追求公正為唯一目標，也應(yīng)關(guān)注訴訟效益的實現(xiàn)。環(huán)境公益訴訟的建構(gòu)亦應(yīng)把握好公正與效益的兩個維度，通過公正與效益的價值分析框架，亦是評價環(huán)境公益訴訟實踐的合理性與正當性的基礎(chǔ)。

環(huán)境公益訴訟立法唯獨確立環(huán)保公益組織的原告資格，將難以實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟在賠償與威懾、公正與效益的價值實現(xiàn)。以2002年“天津環(huán)境公益訴訟案”為例（1），原告準備起訴被告所耗費的時間就有兩年多之久，期間的人力成本及財力成本更是難以想象。如此巨大的訴訟成本，若以環(huán)保公益組織為訴訟原告，必將難以承受。賠償與威懾、公正與效益的價值目標也將難以實現(xiàn)。若以國家機關(guān)參與該公益訴訟，依靠其國家資源的支撐，在賠償?shù)淖匪髋c威懾的力度及訴訟公正與效益的實現(xiàn)上優(yōu)勢更為明顯。

三、環(huán)保公益組織與國家機關(guān)共同參與環(huán)境公益訴訟

國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟并非 “百利而無一害”。囿于其自身的角色本質(zhì)，國家機關(guān)的參與也存一定的弊端。然而，制度的選擇往往是權(quán)衡利弊的結(jié)果。基于環(huán)境公益訴訟現(xiàn)實的考量，國家機關(guān)雖有弊端，但其優(yōu)勢較劣勢而言更加明顯。

（一）國家機關(guān)參與訴訟之弊

第一，2012年《民事訴訟法》賦予檢察機關(guān)更為廣泛的檢察監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)對于民事訴訟的監(jiān)督從民事審判延伸至整個民事訴訟活動，檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)大為擴張。在當下的司法權(quán)力架構(gòu)體系中，如若再賦予檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)，檢察機關(guān)既是訴訟主體亦是監(jiān)督主體，檢察機關(guān)訴訟地位的多重化，無疑會對本就處于“司法弱勢地位”的法院行使審判權(quán)構(gòu)成無形的壓力，不利于法院獨立與公正審判。

第二，行政機關(guān)作為法律的忠實執(zhí)行者，對于環(huán)境保護具有義不容辭的責任。諸多環(huán)境污染事件的發(fā)生多是行政部門監(jiān)管不嚴甚至是縱容的結(jié)果。如此說來，若再賦予行政機關(guān)及其所屬部門環(huán)境公益訴訟原告資格，讓行政機關(guān)通過環(huán)境公益訴訟為自己“瀆職”買單，無疑會招致公眾對其公正性的質(zhì)疑。

第三，正在修改中的《行政訴訟法》對于應(yīng)否設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟存在爭論。學界對于環(huán)境公益訴訟的劃分，通?？梢詣澐譃閮深?，一為環(huán)境民事公益訴訟，二為環(huán)境行政公益訴訟。如若《行政訴訟法》設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟，則出現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟共存的局面；若再賦予行政機關(guān)原告資格，則可能會導致行政機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中既為原告又為被告的尷尬局面。

縱使國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟存在以上諸多弊端，且向來為人們所詬病，然其弊端并非無法克服。隨著簡政放權(quán)的推進，“法治政府”與“有限政府”的建設(shè)也在逐步推進。政府行為更加趨于公正與公開，依法行政日益成為行政機關(guān)普遍遵守的原則。行政權(quán)力與司法權(quán)力的界限趨于明晰，法院具備更加獨立的司法權(quán)力。因此，只要對國家機關(guān)的行為予以更大的監(jiān)督力度，同時充分保障法院獨立行使審判權(quán)，以上諸多弊端也將趨于緩和，而逐漸為其優(yōu)勢所涵蓋。

（二）二者共同參與

單靠環(huán)保公益組織進行環(huán)境公益訴訟并非合理的選擇。環(huán)境污染案件有大有小，環(huán)境污染者的實力有強有弱。面對影響較小的環(huán)境污染，環(huán)保公益組織尚能應(yīng)付。對于實力強大的環(huán)境破壞者所造成的重大環(huán)境污染事故，“瘦弱”的環(huán)境公益保護組織則難以招架。它們不僅難以實現(xiàn)對污染者的威懾以及賠償?shù)淖匪鳎V訟公正與效益價值的實現(xiàn)也將淪為“奢望”。國家機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟雖有上述之弊端，然就當下環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀而言，其利甚于其弊，立法宜重其利而緩其弊。國家機關(guān)作為國家利益與公共利益的守護者，其在證據(jù)調(diào)查收集能力、承擔訴訟成本的能力和駕馭訴訟進程的能力等方面都是其他機構(gòu)所無法比擬的。而其弊端，只要通過合理的制度安排與嚴格地監(jiān)督程序，即可緩和。國家機關(guān)憑借其自身的法律地位與訴訟實力，恰能解決環(huán)保公益組織訴訟實力不足的問題。2011年10月云南鉻污染案即是最好的證明（2）。于此而言，環(huán)境公益訴訟原告資格的選擇不應(yīng)過于單一，應(yīng)推動實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告資格的合理歸位，構(gòu)建國家機關(guān)與環(huán)保公益組織的雙軌運行及優(yōu)勢互補。

四、結(jié)語

理論的邏輯永遠無法取代實踐的成效，實踐的成效亦當符合經(jīng)驗的邏輯。環(huán)境公益訴訟的運行亟需的是具體制度的合理建構(gòu)及實踐探索。針對以往“違法成本低，守法成本高”的怪象，“鐵規(guī)”環(huán)保法還需“鐵腕”執(zhí)行。而“鐵腕”執(zhí)行之起點在于實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟原告資格的合理歸位，使環(huán)保公益組織參與訴訟的活力與國家機關(guān)參與訴訟的實力相得益彰，最終實現(xiàn)環(huán)境公益的最佳保護。

注釋：

（1）2002年，天津市海事法院受理原告天津市海洋局、漁政漁港監(jiān)督管理處訴被告英費尼特公司、倫敦汽船互保協(xié)會所屬的“塔斯曼?！庇屋喴缬褪鹿蕦е虏澈澄靼渡鷳B(tài)和漁業(yè)資源嚴重破壞，原告海洋局請求賠償海洋生態(tài)損失9830余萬元，原告漁政漁港監(jiān)督管理處請求賠償漁業(yè)資源損失1830余萬元，最終判決兩被告連帶賠償天津市海洋局1000余萬元、連帶賠償天津市漁政漁港監(jiān)督管理處1500余萬元。

（2）本案最初是由環(huán)保公益組織“自然之友”、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會作為原告起訴的，但由于環(huán)保公益組織收集證據(jù)能力不足，且難以承擔巨額訴訟費用，所以后來又聯(lián)合曲靖市環(huán)保局作為公益訴訟的共同原告，并最終由曲靖市中級人民法院受理。

[1]阮麗娟.環(huán)境公益訴訟原告訴權(quán)的限制[J].政治與法律，2014（1）.

[2]金煜.300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟 [EB/OL].[2014-04-25].[2014-06-10].http：//www.dzwww.com/xinwen/guonei xinwen/201404/t20140425_10121340.htm.

[3]郭會玲.環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟的困境與出路[J].環(huán)境保護，2009（19）.

[4]江必新.新民事訴訟法理解適用與實務(wù)指南[M].北京：法律出版社，2012.

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