深化林業(yè)改革全力打造浙江現(xiàn)代林業(yè)升級版

◆撰文/林云舉

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大二次會議的《政府工作報告》中，77次提到了“改革”，充分表明中央對繼續(xù)深入推進(jìn)改革開放的高度重視，也揭示了我國的改革開放已進(jìn)入了攻堅(jiān)期和深水區(qū)。深化林業(yè)改革同樣迫在眉睫，林業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有待于建立起市場導(dǎo)向和政府監(jiān)管相結(jié)合的林業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，尤其浙江省是國家林業(yè)局林業(yè)現(xiàn)代化試點(diǎn)省，林業(yè)改革已進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期。

走在前列得益于改革

浙江林業(yè)經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展，取得了令人矚目的成績，我省以2%的林地創(chuàng)造了全國林業(yè)10%的產(chǎn)值，森林覆蓋率、林業(yè)行業(yè)總產(chǎn)值等位居全國前列。2013年，全省林業(yè)行業(yè)總產(chǎn)值達(dá)3965億元，同比增長近10.9%，林業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)率達(dá)到22.2%。

回眸歷史，是什么促使浙江林業(yè)得到快速發(fā)展？我認(rèn)為主要得益于林業(yè)改革的先行先試，并且持續(xù)不斷地推進(jìn)。20世紀(jì)80年代初期，我省開展了“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)“三定”工作，實(shí)施了分山到戶的改革舉措。山定界、林定權(quán)、人定心，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，涌現(xiàn)了許多承包荒山植樹造林的大戶，“沉睡”的山林資源真正成為了浙江林農(nóng)致富奔小康的本錢。到了90年代初期，進(jìn)一步完善了林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)民經(jīng)營山林吃下了“定心丸”，各地出現(xiàn)了承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營、拍賣、合作經(jīng)營、反租倒包、有償轉(zhuǎn)讓、外商外資經(jīng)營等多種經(jīng)營形式，集體山林分包到戶率進(jìn)一步提高，社會各界資本紛紛投入到林業(yè)生產(chǎn)中，成為浙江林業(yè)發(fā)展的新動力。2006年以來，我省以“明權(quán)、活林”為宗旨，繼續(xù)開展山林“延包”政策，將承包期延長到70年不變，并出臺了林地流轉(zhuǎn)、抵押等改革舉措，將機(jī)制優(yōu)勢變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，完善一系列改革配套政策，推動現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展。

活一方經(jīng)濟(jì)，富一方百姓，改革不僅解放了浙江山區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性，更讓浙江完成了從林地資源小省到林業(yè)大省的蛻變，浙江林業(yè)也煥發(fā)出了勃勃生機(jī)。

問題和瓶頸已顯

在這份不錯的“成績單”面前，人們不禁要問，浙江林業(yè)發(fā)展已經(jīng)走在前列，是否還需要改革？這就需要我們清醒地看到當(dāng)前浙江林業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，并透過現(xiàn)象分析其本質(zhì)所在。

當(dāng)前，有許多問題值得我們深思：一是農(nóng)民經(jīng)營山林積極性大為下降。昔日林下“光禿禿”的風(fēng)景不再，取而代之的是林下植被茂盛，深不見人。比較效益的下降讓林農(nóng)“撂荒”、閑置了曾經(jīng)精心打理的用材林，甚至是經(jīng)濟(jì)林、竹林，大量的山林資源得不到有效開發(fā)利用，有的以低廉的價格一次性流轉(zhuǎn)給工商資本。二是林業(yè)中小型企業(yè)無序競爭激烈。林業(yè)中小型企業(yè)“低、小、散”，在惡性競爭中損害了林產(chǎn)品的形象，有的縣同一產(chǎn)品的牌子達(dá)二三十個，讓消費(fèi)者無所適從，常常是倒了一個牌子，影響到的是整個產(chǎn)業(yè)。三是林業(yè)政策較為滯后。包塊山種點(diǎn)香榧、種點(diǎn)紅豆杉，弄塊風(fēng)景好的森林開發(fā)一下，這是浙江許多民營資本“二次創(chuàng)業(yè)”的意愿。但這個不行、那個不清楚的層層審批和模糊邊界，加上贏利周期過長，讓很多工商資本望而卻步。

這些問題的深層原因，我認(rèn)為主要有三個方面：一是林業(yè)經(jīng)營體制不順。適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)的基本要求，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)民對山地的依賴性越來越小，一家一戶式的經(jīng)營體制與社會化大生產(chǎn)的矛盾日益凸顯，與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的要求漸行漸遠(yuǎn)。在確保農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的同時，找到一條與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展共生共贏的經(jīng)營體制改革之路，已成為浙江深化集體林權(quán)制度改革的迫切需要。二是林業(yè)金融支持不足。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，任何產(chǎn)業(yè)的高效發(fā)展都離不開金融資本的支撐。現(xiàn)行的林權(quán)抵押貸款雖從一定程度上解決了部分林農(nóng)和林企的融資困難，但相較林業(yè)發(fā)展所需的金融總量來說，這仍是杯水車薪，難以支撐浙江林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的金融要求，更不足以支撐林業(yè)中小企業(yè)向規(guī)模化、科技型企業(yè)的整合轉(zhuǎn)型。如何在確保林業(yè)融資安全的基礎(chǔ)上，找到一條與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展相匹配的林業(yè)金融改革之路，已成為做大做強(qiáng)浙江現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)的重大課題。三是林業(yè)政策法規(guī)滯后。一些林業(yè)政策，包括法律法規(guī)，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，如商品林采伐限額管理制度、林業(yè)工程項(xiàng)目投資政策等，已經(jīng)嚴(yán)重影響工商資本進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。如何解決阻礙林業(yè)發(fā)展的政策性問題，深化林業(yè)審批制度改革，盡快修訂和完善相關(guān)的政策與法規(guī)，已成為實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的迫切需要。

全面深化改革是根本出路

面對這些問題和瓶頸，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，當(dāng)前浙江林業(yè)又站在了一個新的十字路口，步入了林業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵期和瓶頸區(qū)。只有用改革的思路和辦法，充分發(fā)揮廣大林農(nóng)和林業(yè)干部職工的智慧，在實(shí)踐中不斷探索總結(jié)，提出切實(shí)可行的改革思路，才能為浙江現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)大動力。全面深化林業(yè)改革，要著力解決“一個問題”，增強(qiáng)“三個活力”。

著力解決“樹誰來種”的問題。這個問題已經(jīng)很現(xiàn)實(shí)地?cái)[在我們面前。現(xiàn)在我們到農(nóng)村調(diào)研，在很多村子看到的多是老年人和小孩，年輕人不多，青壯年男性更是寥寥無幾。留在農(nóng)村的是“386199部隊(duì)”。出去的不愿回鄉(xiāng)干林業(yè)，留下的不安心搞林業(yè)，再過10年、20年，樹誰來種？這個問題的本質(zhì)是愿不愿意種樹、會不會種樹、什么人種樹、怎么種樹的問題。核心是要解決好“人”的問題。因此，要把加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體作為深化林業(yè)經(jīng)營體制改革的重點(diǎn)來推進(jìn)。改革的核心是在確保林農(nóng)利益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)林地的適度規(guī)模經(jīng)營?；舅悸肥牵涸诜€(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)以村（或聯(lián)村）為單位組建林業(yè)股份合作社，按市場機(jī)制引進(jìn)工商資本，與林農(nóng)結(jié)成利益共同體，由工商資本向林農(nóng)按股分紅。特別是要大力扶持和推廣基層首創(chuàng)的三種林業(yè)股份合作制改革模式：一種是安吉縣采取的毛竹股份合作制改革模式，即根據(jù)現(xiàn)有毛竹的數(shù)量和質(zhì)量折算成股份，自愿加入到毛竹股份合作社，由村里統(tǒng)一經(jīng)營或承包給大戶經(jīng)營，按股分紅；一種是浦江縣采取的林地股份合作制改革模式，即以林地面積折算成股份，自愿加入到林地股份合作社，通過公開招投標(biāo)后，與工商資本簽訂股份經(jīng)營合作協(xié)議，確定保底價后按股（實(shí)物）分紅；還有一種是龍泉等地采取的家庭林場模式，即親戚朋友等的山林委托給一戶家庭經(jīng)營，收成由內(nèi)部協(xié)商確定。這項(xiàng)改革需要政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿，程序上規(guī)范運(yùn)作，確?！肮_、公平、公正”。

創(chuàng)新機(jī)制增活力。保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益是林業(yè)改革的出發(fā)點(diǎn)。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員對林地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換和轉(zhuǎn)讓的，可以依法辦理林權(quán)登記；對其他單位和個人流轉(zhuǎn)的，要將林地的所有權(quán)、使用權(quán)（承包權(quán)）、經(jīng)營權(quán)相分離，實(shí)行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對符合規(guī)定要求的林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以由縣級以上人民政府發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，作為林權(quán)抵押、林木采伐和其他行政審批等事項(xiàng)的權(quán)益證明。因此，要進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，推廣龍泉發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證的經(jīng)驗(yàn)，完善配套制度。建立工商資本準(zhǔn)入機(jī)制，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)林業(yè)用地風(fēng)險保證金制度，特別是流入方不得改變林地用途，確保流轉(zhuǎn)林地用于林業(yè)生產(chǎn)。加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易的監(jiān)督管理，加大森林資源資產(chǎn)評估的指導(dǎo)力度，合理評估交易資產(chǎn)，規(guī)范承包合同仲裁，切實(shí)保障林農(nóng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受損害。

做強(qiáng)金融增活力。加快培育合格承貸主體，大力倡導(dǎo)“林貸通”、“信用社+農(nóng)民專業(yè)合作社+社員+基金”等多種貸款模式創(chuàng)新，積極擴(kuò)大林權(quán)抵押貸款規(guī)模和覆蓋面，力爭達(dá)到林區(qū)縣全覆蓋。加大政策性林木綜合保險推進(jìn)力度。要充分發(fā)揮華東林交所及其15個分中心在融資擔(dān)保服務(wù)、融資交易服務(wù)和林業(yè)優(yōu)質(zhì)企業(yè)融資孵化服務(wù)中的作用。一是搭建三個融資平臺，即林權(quán)抵押貸款平臺、倉儲融資平臺、在線融資平臺；二是組建林權(quán)資產(chǎn)收儲和管理中心；三是逐步建立浙江林業(yè)小額貸款有限公司、浙江民間資本管理公司和浙江林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等組合型投資公司，為優(yōu)質(zhì)林業(yè)企業(yè)提供股權(quán)投資等服務(wù)，支持重組、孵化上市。爭取組建浙江林業(yè)銀行，做大林權(quán)抵押貸款，成立與華東林交所匹配運(yùn)行的林業(yè)金融中心。

調(diào)整政策增活力。適當(dāng)放寬林業(yè)政策，體現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì)的政策導(dǎo)向，為工商資本進(jìn)入林業(yè)產(chǎn)業(yè)提供良好的投資環(huán)境。通過調(diào)整、下放、改變管理方式和取消等方式改革現(xiàn)有的林業(yè)行政審批事項(xiàng)，最大限度縮減審批事項(xiàng)，簡化審批環(huán)節(jié)和審批材料，縮短審批時限，優(yōu)化服務(wù)流程。加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，做好審批事項(xiàng)改革后續(xù)銜接工作，推動管理方式由重審批、輕監(jiān)管轉(zhuǎn)為寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管。啟動商品林采伐管理制度改革，逐步建立起自主采伐、自主經(jīng)營、政府適度監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制。同時，要進(jìn)一步梳理阻礙林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后政策，按輕重緩急，進(jìn)行調(diào)整和改革。

同時，還要繼續(xù)推進(jìn)國有林場改革。國有林場是林業(yè)部門的“自留山”，要圍繞建設(shè)現(xiàn)代國有林場的目標(biāo)，進(jìn)一步理順國有林場管理體制，健全國家所有、林業(yè)行政部門管理、林場依法保護(hù)經(jīng)營的運(yùn)行機(jī)制；合理界定國有林場的性質(zhì)，核定編制，人員和機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)納入同級人民政府財(cái)政預(yù)算；已改制為企業(yè)化管理的國有林場，要積極探索政府購買服務(wù)的機(jī)制，加大財(cái)政支持力度；林場職工社會保險，做到應(yīng)保盡保，離退休人員的生活補(bǔ)貼逐步列入社會統(tǒng)籌或財(cái)政保障；加大投入力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善生產(chǎn)生活條件；及時糾正和處理各類違規(guī)違法占用林地問題，確保資源資產(chǎn)增值，維護(hù)生態(tài)安全；積極推進(jìn)經(jīng)營機(jī)制改革，挖掘發(fā)展?jié)摿?，科學(xué)利用林場資源，增強(qiáng)林場自我發(fā)展活力，加快建設(shè)宜居、宜業(yè)、宜游的現(xiàn)代國有林場。

實(shí)踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。全面深化林業(yè)改革，任重道遠(yuǎn)。我們要緊緊圍繞省委、省政府“五水共治”、“五措并舉”等決策部署，以改革的思路統(tǒng)領(lǐng)全局，以改革的行動促發(fā)展、促轉(zhuǎn)型、促民生改善，全面實(shí)現(xiàn)“五年綠化平原水鄉(xiāng)，十年建成森林浙江”的戰(zhàn)略目標(biāo)。