郭曉鳴

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化農(nóng)村改革提出了具有突破性、開創(chuàng)性的改革意見，特別是提出要通過土地制度改革賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步明確了推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的基本方向。四川作為人口大省和農(nóng)業(yè)大省，在當(dāng)前全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新的背景下，農(nóng)村土地制度改革滯后的約束性更強(qiáng)，挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。因此，四川在全省范圍內(nèi)加大力度深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革更具緊迫性，為此，提出五個(gè)方面的政策建議。

加快全省確權(quán)登記的推進(jìn)步伐

當(dāng)前農(nóng)村土地制度面臨的基本矛盾是土地產(chǎn)權(quán)主體缺位，收益權(quán)，使用權(quán)和處置權(quán)嚴(yán)重不完整，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地普普遍流轉(zhuǎn)不暢，利用效率低下。在現(xiàn)實(shí)條件下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本前提是確認(rèn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此農(nóng)村土地確權(quán)登記是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工程。成都市于2008年啟動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記改革所取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，無疑對(duì)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是具有破冰之舉的關(guān)鍵突破，也是對(duì)推動(dòng)全國范圍內(nèi)這一領(lǐng)域改革全面啟動(dòng)的最大貢獻(xiàn)。但是全省的改革卻總體緩慢，至2011年才啟動(dòng)2個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作試點(diǎn)縣，2012年擴(kuò)大試點(diǎn)到55個(gè)縣。截至2013年11月，全省共有除成都市外的其余20個(gè)市（州）所轄的96個(gè)縣（省級(jí)試點(diǎn)50個(gè)、自主試點(diǎn)46個(gè)）不同程度地開展了確權(quán)登記工作，按計(jì)劃需到2016年才能基本完成全省確權(quán)登記工作。

對(duì)四川現(xiàn)實(shí)而言，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上全面提速，提前完成，現(xiàn)在面臨的主要困難是這一工作實(shí)施成本較高，平均每畝承包地確權(quán)成本超過40元，一個(gè)縣總成本高達(dá)數(shù)千萬元。由于省級(jí)財(cái)政主要安排的是印制費(fèi)和省級(jí)工作經(jīng)費(fèi)，地方政府基本上為自費(fèi)改革，既缺乏承受能力，又缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

目前，四川省已進(jìn)入全國試點(diǎn)省并可獲得中央的經(jīng)費(fèi)支持，在此條件下，可立足現(xiàn)實(shí)緊迫需求，及時(shí)調(diào)整工作目標(biāo)，加大財(cái)政支持力度，建立有效激勵(lì)機(jī)制，力爭(zhēng)最遲至2015年全面完成全省農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，為進(jìn)一步促進(jìn)全省土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)支撐爭(zhēng)取寶貴的時(shí)間。

探索更有效率的確權(quán)登記方式

當(dāng)前四川省已開展的農(nóng)村土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作，雖然有效解決了承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等主要矛盾，但也存在著確權(quán)不完整、成本較高、與產(chǎn)權(quán)管理脫節(jié)等突出問題，需要在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)存在的不足和缺陷進(jìn)行探索創(chuàng)新，重點(diǎn)應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)一步完善確權(quán)登記工作。

——實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)范圍全覆蓋。一些地方為了回避矛盾和短期見效，對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地采取分類分步推進(jìn)的確權(quán)登記方式，不僅延誤時(shí)間，增大成本，而且在一定程度上累積或疊加風(fēng)險(xiǎn)，影響改革的政策效果。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)村承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地不僅與其利益直接相關(guān)，而且三者關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，不宜分割式確權(quán)登記。因此，各地應(yīng)充分做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作，明確目標(biāo)，整合資源，整體推進(jìn)，一步到位，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)登記的全覆蓋和高效率。

——探索更低成本的確權(quán)登記方式。要在堅(jiān)決杜絕農(nóng)村土地確權(quán)登記走過場(chǎng)、搞應(yīng)付，真正確?！按_實(shí)權(quán)、頒鐵證”的前提下，鼓勵(lì)和支持各地結(jié)合自身實(shí)際情況探索更低成本的確權(quán)登記方式，比如推廣“航拍+調(diào)繪+實(shí)測(cè)”的測(cè)繪方式，采取相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)方式提高確權(quán)效率等，

——同步建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫。在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記的同時(shí)，應(yīng)整合國土、農(nóng)業(yè)、住建等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)資源，聯(lián)合開發(fā)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫，為確權(quán)后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和后續(xù)管理建立重要基礎(chǔ)。

改革創(chuàng)新土地抵押擔(dān)保權(quán)能

農(nóng)村土地確權(quán)登記只是完成了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定過程，要使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)能夠從確認(rèn)到實(shí)現(xiàn)，就必須賦予農(nóng)村土地基本的抵押擔(dān)保權(quán)能，而這一方面是現(xiàn)行政策和法律明令禁止的，另一方面也是十八屆三中全明確提出亟待改革推進(jìn)的。最近四川省率先出臺(tái)《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)工作方案》，在9個(gè)縣先期試點(diǎn)。這一領(lǐng)先全國的重大政策創(chuàng)新，無疑將對(duì)突破四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏基本抵押擔(dān)保權(quán)能的現(xiàn)實(shí)困境產(chǎn)生導(dǎo)向性的積極促進(jìn)作用。但是，現(xiàn)有的政策框架在具體實(shí)施中要能真正發(fā)揮效用并防止出現(xiàn)偏差，需要高度重視兩個(gè)方面的問題。

——要盡快配套建立獨(dú)立的評(píng)估體系。農(nóng)村土地抵押擔(dān)保的有效性，在一定程度上是建立在對(duì)其現(xiàn)實(shí)價(jià)值的合理評(píng)估的基礎(chǔ)上的，正因如此，能否建立獨(dú)立公正的評(píng)估體系至關(guān)重要。應(yīng)在嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入前提下，引入社會(huì)中介組織開展農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估業(yè)務(wù)，職能主管部門主要通過評(píng)估立項(xiàng)、備案、督查等做好評(píng)估管理工作，選擇試點(diǎn)形成成熟操作流程后進(jìn)行全面推廣。

——防止助長短期化土地流轉(zhuǎn)行為增長。當(dāng)前在農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流和農(nóng)業(yè)比較效益明顯偏低背景下，之所以土地流轉(zhuǎn)率不高，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展遲緩，農(nóng)村土地缺乏抵押擔(dān)保權(quán)能是一重要原因。一旦這一關(guān)鍵性障礙被突破，可以預(yù)期城市資本下鄉(xiāng)的規(guī)模有可能迅速擴(kuò)大，土地集中的水平將會(huì)顯著上升。在此過程中，應(yīng)當(dāng)特別重視防范土地流轉(zhuǎn)中本就存在的短期行為：既要防止以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款用作非農(nóng)業(yè)開發(fā)，也要力避出現(xiàn)對(duì)掠奪式土地利用方式抵押貸款的支持風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重點(diǎn)在用途管制、貸款期限、監(jiān)督檢查等方面設(shè)計(jì)完善的防范風(fēng)險(xiǎn)制度。

加強(qiáng)農(nóng)地股份合作社

的政策支持

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證之后，雖然可以有效保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但土地產(chǎn)權(quán)的分散性從根本上又制約了其交易性和流動(dòng)性，進(jìn)而必然影響到土地規(guī)?；?jīng)營水平的提高。四川省人多地少矛盾尤為尖銳，土地確權(quán)后流動(dòng)性不足的制約也更為明顯。因此，以農(nóng)民土地股份合作社為載體，規(guī)避分散的農(nóng)民獨(dú)自進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)交易的高額成本就成為必然選擇，當(dāng)前四川省農(nóng)村土地股份合作發(fā)展較快，初步形成了“內(nèi)股外轉(zhuǎn)、內(nèi)股內(nèi)轉(zhuǎn)、內(nèi)股外合”等多種模式，但總體上發(fā)展規(guī)模有限，帶動(dòng)性不足，相對(duì)于各類專業(yè)合作社而言，土地股份合作社不僅合法性的問題尚未解決，而且政策支持也十分有限。為此主要應(yīng)有三方面的政策突破：一是以省級(jí)地方條例方式給予土地股份合作社合法地位，保障其基本運(yùn)行的合法有效。二是為土地股份合作社提供財(cái)政補(bǔ)貼、信貸優(yōu)惠等同等政策支持，將政府投資建設(shè)形成的農(nóng)業(yè)設(shè)施等資產(chǎn)以股份化的形式并入土地股份合作社，支持土地股份合作社做大做強(qiáng)。三是在合理設(shè)定進(jìn)入門檻和加強(qiáng)監(jiān)管的前提下明確支持城市資本下鄉(xiāng)的政策取向，引入稀缺的資金、人才、管理等現(xiàn)代發(fā)展要素，促進(jìn)土地股份合作社與城市資本多元合作，形成良性互動(dòng)的發(fā)展格局。

深化集體建設(shè)用地改革

當(dāng)前，一方面是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)對(duì)建設(shè)用地需求不斷膨脹。另一方面，受現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的諸多限制造成農(nóng)村集體建設(shè)用地利用效率低下、隱性流轉(zhuǎn)活躍、利益分配隨意等問題十分突出。更重要的是，四川省新型城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)要重點(diǎn)以2300萬農(nóng)民工特別是省內(nèi)1300萬農(nóng)民工的市民化為切入點(diǎn)和突破口，因而如何有效釋放集體建設(shè)用地的巨大潛能是一個(gè)必須破解的基本難題。對(duì)此應(yīng)重點(diǎn)實(shí)施五大突破。

——明確賦予集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性。應(yīng)以省級(jí)法規(guī)方式放寬對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式的限制，允許集體建設(shè)用地在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式合法規(guī)范流轉(zhuǎn)。

——加快完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理體系。應(yīng)在完善規(guī)劃管理基礎(chǔ)上加強(qiáng)集體建設(shè)用地權(quán)屬管理，在全省范圍內(nèi)開展地籍調(diào)查，完善四川省集體建設(shè)用地地籍檔案，同時(shí)推進(jìn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬確認(rèn)登記工作。

——加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策支持。集體建設(shè)用地“增減掛鉤”是目前主要的流轉(zhuǎn)方式之一，但其普遍面臨項(xiàng)目周期過長和成本過高等突出矛盾，應(yīng)簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，通過網(wǎng)上申報(bào)和審批縮短項(xiàng)目周期，節(jié)約運(yùn)行成本，提高管理效率。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)首先要進(jìn)行土地整理、復(fù)墾和居住點(diǎn)建設(shè)，需要大量資金投入，因此需要有效的金融支持。除了合理加大財(cái)政性資金比重外，還必須重視引導(dǎo)政策性金融進(jìn)入和增大集體建設(shè)用地自身的抵押融資能力。

——優(yōu)化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。當(dāng)前集體建設(shè)用地收益分配混亂，農(nóng)民權(quán)益得不到保障和地方政府在收益分配中“缺位”的矛盾并存。應(yīng)明確集體建設(shè)用地收益分配主體，農(nóng)民作為集體建設(shè)用地使用權(quán)人和流轉(zhuǎn)的實(shí)際主體，應(yīng)該獲得大部分土地流轉(zhuǎn)收益，政府作為管理者和服務(wù)提供者獲得部分收益。同時(shí)遵循“誰流轉(zhuǎn)、誰收益”原則，在集體成員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益的初次分配，政府以土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)方式參與流轉(zhuǎn)收益的再次分配。還應(yīng)建立對(duì)集體建設(shè)用地收益分配的監(jiān)督機(jī)制，以確保能夠主要投入農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)。

——大膽探索宅基地合法轉(zhuǎn)讓和有償退出機(jī)制。目前農(nóng)民對(duì)進(jìn)城持觀望態(tài)度除了戶籍制度改革滯后導(dǎo)致其對(duì)進(jìn)入城市強(qiáng)烈的不安全感外，同樣重要的是他們不愿意以自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被剝奪的方式“光著身子”進(jìn)城，要使農(nóng)民能夠放膽、放心進(jìn)城，使四川省新型城鎮(zhèn)化成為一個(gè)平穩(wěn)有序的過程，就必須大膽探索宅基地合法轉(zhuǎn)讓和有償退出機(jī)制，允許農(nóng)民將宅基地連同地上建筑物以出租、出讓及抵押等形式自主流轉(zhuǎn)；同時(shí)，應(yīng)探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出和補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于自愿放棄宅基地的農(nóng)戶，應(yīng)當(dāng)給予足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。