【概要】

2013年是貫徹實(shí)施《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱草原司法解釋）的第一年，也是農(nóng)業(yè)部確定的草原執(zhí)法監(jiān)督年。一年來(lái)，農(nóng)業(yè)部組織地方各級(jí)草原行政主管部門和草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)深入貫徹實(shí)施草原法律法規(guī)和草原司法解釋，不斷加大對(duì)草原違法行為的查處力度，發(fā)現(xiàn)和查處的違法案件數(shù)量較上年均有明顯增加，由司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的犯罪案件數(shù)量也大幅增加，一批草原違法犯罪分子受到法律制裁，草原執(zhí)法的威懾力得到明顯提升。

2013年，全國(guó)各類草原違法案件發(fā)案19185起，比上年增加533起，增長(zhǎng)了2.9%。其中，立案18767起，比上年增加707起，增長(zhǎng)了3.9%。立案案件中，向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，比上年增加154起，增長(zhǎng)了1.23倍。各類案件共涉及破壞草原面積22.97萬(wàn)畝，比上年增加10.96萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了91.3%。各類案件的平均立案率和結(jié)案率分別比上年提高了1.0和0.6個(gè)百分點(diǎn)。近三年案件查處力度較“十一五”明顯提高，年均立案查處違法案件數(shù)量增長(zhǎng)了5.8%；平均立案率和結(jié)案率分別提高了3.9個(gè)百分點(diǎn)和0.6個(gè)百分點(diǎn)。

開(kāi)墾草原仍是破壞草原性質(zhì)最嚴(yán)重的案件類型，但案件數(shù)量近三年呈下降趨勢(shì)。2013年因開(kāi)墾而被破壞的草原面積占被破壞草原總面積的75.1%。內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開(kāi)墾草原案件的高發(fā)區(qū)，四省區(qū)開(kāi)墾草原案件占全國(guó)的96.1%，開(kāi)墾草原面積占全國(guó)的99.4%。

非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量較上年均有明顯增加，破壞草原面積也大幅增長(zhǎng)。但這兩類案件的立案率有了顯著提高，表明各地查處這兩類案件的力度明顯加大。

違反禁牧休牧規(guī)定案件仍是發(fā)案數(shù)量最多的案件類型。2013年此類案件數(shù)量較上年略有增加，占發(fā)案總數(shù)的81.7%。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量較上年略有下降。這兩類案件數(shù)量持續(xù)保持在高位，表明落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌^(guò)程中，草原執(zhí)法監(jiān)督工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)，同時(shí)表明，強(qiáng)化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量較上年明顯增加，立案率有所提高。但此類案件的立案率比各類案件的平均立案率低11.0個(gè)百分點(diǎn)。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量和涉及草原面積均較上年有所減少。違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量較上年增加了3.44倍。

針對(duì)2013年各類草原違法案件發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，2014年應(yīng)當(dāng)采取以下五方面的對(duì)策措施，進(jìn)一步強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督工作：一是進(jìn)一步加大對(duì)草原違法犯罪行為的查處力度；二是及時(shí)通報(bào)曝光重大典型草原違法犯罪案件；三是建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制；四是進(jìn)一步強(qiáng)化草原禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管；五是堅(jiān)持深入開(kāi)展草原普法宣傳活動(dòng)。

表1 2013年各類草原違法案件發(fā)案和查處情況 起、萬(wàn)畝

一、2013年草原違法案件基本情況

2013年，全國(guó)各類草原違法案件發(fā)案19185起，其中立案18767起，立案率為97.8%；結(jié)案18462起，結(jié)案率為98.4%。開(kāi)墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件共破壞草原面積22.97萬(wàn)畝。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積5.91萬(wàn)畝。移送司法機(jī)關(guān)處理的案件有279起，被提起行政復(fù)議或行政訴訟的案件有30起（表1）。

◎圖1 各類草原違法案件發(fā)案數(shù)量的比例

從各類草原違法案件的發(fā)案數(shù)量看，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量15675起，占發(fā)案總數(shù)的81.7%，位居第一；開(kāi)墾草原案件發(fā)案數(shù)量1384起，占發(fā)案總數(shù)的7.2%，位居第二；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量890起，占發(fā)案總數(shù)的4.6%，位居第三（圖1）。

從破壞草原面積看，開(kāi)墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件共破壞草原22.97萬(wàn)畝。其中，開(kāi)墾草原案件破壞草原17.26萬(wàn)畝，占破壞草原總面積的75.1%；非法征收征用使用草原案件破壞草原4.23萬(wàn)畝，占破壞草原總面積的18.4%；非法臨時(shí)占用草原案件破壞草原1.48萬(wàn)畝，占破壞草原總面積的6.5%。

從移送司法機(jī)關(guān)案件數(shù)量看，2013年，各地向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，涉及開(kāi)墾草原、非法征收征用使用草原、非法臨時(shí)占用草原、違反禁牧休牧規(guī)定、買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原以及違反草原防火法規(guī)規(guī)定等六類案件。其中，開(kāi)墾草原案件移送數(shù)量最多，達(dá)260件，占移送案件總數(shù)的93.2%。

從各省區(qū)查處草原違法案件的數(shù)量看，內(nèi)蒙古查處草原違法案件的力度最大，查處案件數(shù)量最多，全年共立案查處各類草原違法案件16899起，占全國(guó)立案查處案件總數(shù)的90.0%。新疆2013年查處案件的力度也較大，全年共查處各類草原違法案件695起，查處案件數(shù)量排序由上年的第四位上升至第二位。各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況見(jiàn)表2。

二、2013年各類草原違法案件的變化情況和特點(diǎn)分析

2013年，草原違法案件發(fā)案總數(shù)比上年增加533起，增長(zhǎng)了2.9%。開(kāi)墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時(shí)占用草原三類案件破壞草原面積比上年增加10.96萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了91.3%（圖2）。

◎圖2 近三年草原違法案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積

2013年，各類草原違法案件的平均立案率和平均結(jié)案率較上年均有明顯提高。平均立案率為97.8%，比上年提高1.0個(gè)百分點(diǎn)；平均結(jié)案率為98.4%，比上年提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。表明2013年各地查處草原違法案件的力度和效率均有所提高。近三年草原違法案件的立案率和結(jié)案率變化情況見(jiàn)圖3。

◎圖3 近三年草原違法案件的立案率和結(jié)案率

表2 2013年各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況 起、畝

2013年，各地以草原司法解釋出臺(tái)為契機(jī)，積極與司法機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，加大向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的力度。全年共向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，比上年增加154起，增長(zhǎng)了1.23倍。近三年向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量的變化情況見(jiàn)圖4。

◎圖4 近三年向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量

近三年各地查處草原違法案件的力度較“十一五”期間明顯加大。近三年年均立案查處違法案件17778起，比“十一五”年均增加878起，增長(zhǎng)了5.2%；平均立案率和結(jié)案率分別比“十一五”平均立案率和結(jié)案率提高3.9個(gè)百分點(diǎn)和0.6個(gè)百分點(diǎn)。

1.開(kāi)墾草原案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，開(kāi)墾草原案件發(fā)案數(shù)量比上年減少371起，下降了21.1%，發(fā)案數(shù)量近三年呈持續(xù)下降的趨勢(shì)；開(kāi)墾草原面積比上年增加7.66萬(wàn)畝。近三年開(kāi)墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積的變化情況見(jiàn)圖5。

◎圖5 近三年開(kāi)墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積

特點(diǎn)分析：2013年，開(kāi)墾草原案件破壞草原面積為17.26萬(wàn)畝，仍是破壞草原性質(zhì)最嚴(yán)重的案件類型。內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開(kāi)墾草原案件的高發(fā)區(qū)，四省區(qū)開(kāi)墾草原案件數(shù)量占全國(guó)的96.1%，開(kāi)墾草原面積占開(kāi)墾草原總面積的99.4%。其中，新疆開(kāi)墾草原面積最大，達(dá)13.49萬(wàn)畝，占開(kāi)墾草原總面積的78.2%（表3）。

2.非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，非法征收征用使用草原案件發(fā)案159起，比上年增加122起，增長(zhǎng)了3.30倍；破壞草原面積4.23萬(wàn)畝，比上年增加3.26萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了3.36倍。非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量257起，比上年增加87起，增長(zhǎng)了51.2%；破壞草原面積1.48萬(wàn)畝，比上年增加0.04萬(wàn)畝，增長(zhǎng)了2.8%。這兩類案件近三年的變化情況見(jiàn)圖6。

◎圖6 近三年非法征收征用使用草原案件和非法臨時(shí)占用草原案件發(fā)案數(shù)量

特點(diǎn)分析：2013年，這兩類案件最顯著的特點(diǎn)是立案率有了顯著提高。非法征收征用使用草原案件的立案率達(dá)到93.1%，比上年提高了12.0個(gè)百分點(diǎn)；非法臨時(shí)占用草原案件的立案率達(dá)到99.2%，比上年提高了9.2個(gè)百分點(diǎn)。但兩類案件的結(jié)案率有升有降。非法征收征用使用草原案件的結(jié)案率為91.9%，比上年提高了41.9個(gè)百分點(diǎn)；非法臨時(shí)占用草原案件的結(jié)案率為80.8%，比上年下降了8.1個(gè)百分點(diǎn)。

表3 2013年各省區(qū)開(kāi)墾草原案件數(shù)量及開(kāi)墾草原面積

3.違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量15675起，比上年增加362起，增長(zhǎng)了2.4%。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量890起，比上年減少19起，下降了2.1%。從這兩類案件近三年的變化情況（圖7和圖8）可以看出，2011年實(shí)施草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆?，各地落?shí)禁牧和草畜平衡制度的力度不斷加大，查處兩類案件的數(shù)量大幅增加。2013年，兩類案件數(shù)量持續(xù)保持在高位，表明落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哌^(guò)程中，進(jìn)一步強(qiáng)化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

◎圖7 近三年違反禁牧休牧規(guī)定案件數(shù)量

◎圖8 近三年違反草畜平衡規(guī)定案件數(shù)量

特點(diǎn)分析：這兩類案件有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是發(fā)案數(shù)量多。2013年，這兩類案件發(fā)案數(shù)量占各類案件總數(shù)的86.3%。二是主要集中在內(nèi)蒙古。2013年，內(nèi)蒙古立案查處違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件的數(shù)量分別占全國(guó)的96.5%和78.3%。

4.非法采集草原野生植物案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量438起，比上年增家190起，增長(zhǎng)了76.6%（圖9）。該類案件的立案率為86.8%，較上年提高了3.7個(gè)百分點(diǎn)；結(jié)案率為98.9%，較上年提高了12.0個(gè)百分點(diǎn)。

◎圖9 近三年非法采集草原野生植物案件數(shù)

特點(diǎn)分析：一是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，非法采集草原野生植物案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，還需要進(jìn)一步加大打擊力度。二是非法采集草原野生植物人員多為外來(lái)流動(dòng)人員，查處較為困難，表現(xiàn)在此類案件的立案率較低。2013年，此類案件的立案率較上年雖有所提高，但仍比各類案件的平均立案率低11.0個(gè)百分點(diǎn)。

5.買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案19起，比上年減少10起，降幅34.5%；涉及草原面積5.91萬(wàn)畝，比上年減少4.86萬(wàn)畝，減少了45.1%。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見(jiàn)圖10。

◎圖10 近三年買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件數(shù)量

特點(diǎn)分析：買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件數(shù)量雖然較少，但涉及草原面積較大。2013年，平均每起此類案件涉及草原面積3000余畝。此外，這類案件不易被發(fā)現(xiàn)，一般只有在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生利益糾紛的情況下，非法流轉(zhuǎn)草原行為才能被發(fā)現(xiàn)。

6.違反草原防火法規(guī)案件變化情況和特點(diǎn)分析。變化情況：2013年，違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量284起，比上年增加220起，增加了3.44倍。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見(jiàn)圖11。

◎圖11 近三年違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量

特點(diǎn)分析：違反草原防火法規(guī)的行為是引發(fā)草原火災(zāi)的重要原因。2013年全國(guó)發(fā)生的90起草原火災(zāi)中，56.7%的火災(zāi)是由于燒荒、吸煙等違規(guī)行為以及取暖做飯、野外作業(yè)不當(dāng)使用火源引發(fā)的。

三、對(duì)策措施

1.進(jìn)一步加大對(duì)草原違法犯罪行為的查處力度。要針對(duì)草原違法案件發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，不斷強(qiáng)化案件高發(fā)期的執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件線索，集中力量進(jìn)行查處。要重點(diǎn)查處非法開(kāi)墾草原、非法征收征用使用草原等破壞草原性質(zhì)嚴(yán)重的典型案件。對(duì)涉嫌犯罪的案件，要及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。要通過(guò)強(qiáng)化違法犯罪案件的查處，使當(dāng)事人受到應(yīng)有的法律制裁，努力遏制草原違法犯罪案件高發(fā)的勢(shì)頭。

2.及時(shí)通報(bào)曝光重大典型草原違法犯罪案件。要及時(shí)收集整理各地查處的破壞草原資源違法犯罪行為的案卷材料，推動(dòng)建立草原違法犯罪案件通報(bào)曝光制度，定期通報(bào)曝光破壞草原資源重大典型違法犯罪案件，包括移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的草原犯罪案件和尚未構(gòu)成犯罪被依法追究行政責(zé)任的草原違法案件。要通過(guò)通報(bào)曝光，充分發(fā)揮重大典型案件的警示教育作用，進(jìn)一步提高草原執(zhí)法的震懾作用。

3.建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。各地要進(jìn)一步加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，積極推動(dòng)與司法機(jī)關(guān)共同建立涉嫌草原犯罪案件的咨詢協(xié)商、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)提前介入涉嫌草原犯罪案件調(diào)查以及案件處理情況的信息共享等機(jī)制。要通過(guò)建立完善相關(guān)機(jī)制，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在打擊草原違法犯罪行為方面的優(yōu)勢(shì)和作用，努力形成草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同保護(hù)草原資源和生態(tài)環(huán)境的良好局面。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化草原禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度，是確保草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)唔樌麑?shí)施并取得實(shí)效的關(guān)鍵。各地要不斷強(qiáng)化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管，及時(shí)查處和糾正違反禁牧休牧和草畜平衡制度的行為。要積極推進(jìn)草原管護(hù)員隊(duì)伍建設(shè)，不斷強(qiáng)化草原管護(hù)員的培訓(xùn)和管理，充分發(fā)揮草原管護(hù)員在監(jiān)督禁牧休牧和草畜平衡制度落實(shí)方面的重要作用。要通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，切實(shí)保障禁牧休牧和草畜平衡制度得到落實(shí)。

5.堅(jiān)持深入開(kāi)展草原普法宣傳活動(dòng)。各地要把草原法律法規(guī)和草原司法解釋作為宣傳重點(diǎn)，積極創(chuàng)新宣傳形式，拓寬宣傳對(duì)象，提高宣傳效果。在向牧民群眾開(kāi)展普法宣傳的同時(shí)，突出對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的宣傳，不斷提高機(jī)關(guān)工作人員依法行政的意識(shí)，積極爭(zhēng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)草原執(zhí)法監(jiān)督工作的理解和支持；要強(qiáng)化對(duì)在草原上從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)企業(yè)的普法宣傳，不斷提高企業(yè)保護(hù)草原生態(tài)的意識(shí)，增強(qiáng)依法從事開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自覺(jué)性。要通過(guò)不斷強(qiáng)化普法宣傳，為草原執(zhí)法監(jiān)督工作營(yíng)造良好的群眾基礎(chǔ)和輿論氛圍。