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一、推進主體功能區(qū)建設(shè)工作現(xiàn)狀

1、對主體功能區(qū)建設(shè)的重要性認識充分，但存在著宣傳嚴重滯后的情況。由于匯報者多屬發(fā)改系統(tǒng)規(guī)劃口，對主體功能區(qū)較為熟悉，但就全域的情況來看，絕大部分老百姓，部分領(lǐng)導干部，甚至包括部分縣市領(lǐng)導班子成員都對主體功能區(qū)建設(shè)一無所知。主體功能區(qū)理念遠未普及，以至于許多相關(guān)政策只能在發(fā)改部門內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，推進工作無法有效開展。

2、對區(qū)域主體功能的定位基本認可，但對規(guī)劃如何落地心中無數(shù)。谷城縣提出其農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)定位不確切，猇亭則建議將其全境劃定為省級層面重點開發(fā)區(qū)域，通山、通城因只有他們兩縣屬省級層面“重點生態(tài)功能區(qū)”處于政策空白地帶而頗覺尷尬。普遍反應的問題是主體功能明確，但次要的、附屬功能或定位不明，或與目前其它規(guī)劃相沖突。如何根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃對本地國土空間進行功能分區(qū)缺乏有效的手段和方法，尚未解決主體功能區(qū)如何落地的問題。部分縣市反映應將主體功能明確到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予縣級政府劃出各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非主體功能區(qū)域的范圍的權(quán)力，能在不與省級主體功能區(qū)規(guī)劃不沖突的前提下，劃定域內(nèi)非主體功能區(qū) “紅線”。

3、理念規(guī)劃逐步調(diào)整到位，但鮮有具體實施推進方案。在頒布《湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃》和舉辦發(fā)改委主任培訓班后，各地市都采取了相應舉措，比如調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、修編發(fā)展規(guī)劃等，但大都只落實到了口號中、規(guī)劃上，和?？悼h一樣制定全面、具體實施方案的縣市少之又少，更多的縣市在等省里的政策和安排，對推進工作思考不夠，主動性不足。

4、主體功能逐漸凸顯，但持續(xù)推進困難重重。各地都能按照主體功能的要求搞建設(shè)、謀發(fā)展，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，區(qū)域主體功能逐漸凸顯。普遍反映遇到到了機制體制、規(guī)劃、政策、資源環(huán)境等各個方面的問題，持續(xù)推進困難重重。

5、對省級推進主體功能區(qū)政策需求迫切，但政策關(guān)注面較窄。主體功能區(qū)實施分類管理的“9+1”政策，目前各地市關(guān)注的主要是財政、投資、土地和績效評價政策，而對其它政策沒有足夠的重視，這為持續(xù)推進主體功能區(qū)建設(shè)埋下了隱患。

二、推進主體功能區(qū)建設(shè)需要解決的問題

1、推進主體功能區(qū)建設(shè)的機制體制不健全。目前對推進主體功能區(qū)建設(shè)的要求與縣域經(jīng)濟考核指標有沖突，這點在重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)表現(xiàn)得更為嚴重。上述兩類區(qū)域的縣市強烈要求取消對其GDP、投資和財政收入、外貿(mào)等指標的考核，或者干脆另設(shè)一套和主體功能區(qū)要求相對應的縣域經(jīng)濟指標考核體系。此外，項目申報、用地指標、稅收減免、產(chǎn)業(yè)補貼等審批通道并沒有因為各地主體功能的不同而實行差異化管理。比如現(xiàn)有規(guī)定每縣每年只能新增1家享受清潔能源產(chǎn)業(yè)補貼的企業(yè)，這就嚴重制約了利川等生態(tài)功能區(qū)風電等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。省、市、縣三級政府的關(guān)系也應因主體功能不同而在有所不同，甚至同一類型的部門在不同主體功能區(qū)應有不同的權(quán)限，以適應主體功能區(qū)建設(shè)的需要。

2、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付缺口較大。限制開發(fā)區(qū)發(fā)展受到一定限制，需要從其他方面得到援助或補償，以維持其發(fā)展。禁止開發(fā)區(qū)為了維護與提升其生態(tài)功能，經(jīng)濟等方面功能的開發(fā)空間被嚴格限制，得到的援助與補償力度也應相對更大。目前此兩類地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度較以前有較大幅度的增加，但仍遠不足以填補財政缺口或彌補因“限制、禁止開發(fā)”喪失的潛在收益。生態(tài)受益地區(qū)和發(fā)展受限地區(qū)橫向補償機制沒有建立起來，實際上縣市也缺乏建立這些機制的手段。

3、投資、產(chǎn)業(yè)、土地等政策與推進主體功能區(qū)建設(shè)要求不配套。生態(tài)保護區(qū)域公共服務設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護投資力度不夠，要求地方政府配套比例超出了地方財政承受能力，特色產(chǎn)業(yè)引導政策作用不明顯;重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更多地還是在由縣市地方政府承擔，缺乏加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)產(chǎn)業(yè)政策，建設(shè)用地靠用地規(guī)劃分期分批調(diào)整，報批手續(xù)復雜，審批周期長，許多好項目因無用地指標無法落地;同一地市內(nèi)縣域之間的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展較好，但不同地市之間的“飛地經(jīng)濟”因缺乏強有力的上級協(xié)調(diào)機構(gòu)而運轉(zhuǎn)不靈，優(yōu)惠政策的享受和控制指標的劃撥都存在諸多阻礙因素。

4、地方政府面臨生態(tài)保護的壓力非常大。這生態(tài)保護區(qū)通常是經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后的地區(qū)，人民群眾脫貧致富的愿望非常強烈，但這個愿望的實現(xiàn)，大多是建立在犧牲生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上。比如五峰的高磷鐵礦的開采，對其生態(tài)環(huán)境和公路造成了嚴重破壞，如不能通過財政轉(zhuǎn)移支付讓群眾生活有明顯改善，這樣的破壞無疑將會屢禁不止。在重點生態(tài)功能區(qū)，1畝山林1年補助10元，而砍伐1棵大樹可賣數(shù)百元，經(jīng)濟利益的驅(qū)使使地方政府對此類破壞生態(tài)環(huán)境的行為防不勝防。生態(tài)保護要求較高，投入大，周期長，而當?shù)卣斦杖胨蕉疾桓?，對于生態(tài)保護的投入更是心有余而力不足，這在丹江口庫區(qū)因為是南水北調(diào)水源區(qū)而表現(xiàn)得更為突出。

此外，還有規(guī)劃銜接問題、人才技術(shù)支撐問題、主體功能區(qū)項目實施督促檢查問題、推進主體功能區(qū)建設(shè)專項工作經(jīng)費問題都在調(diào)研中有所反映，這些問題的解決與否都將直接影響到主體功能區(qū)建設(shè)力度、速度和質(zhì)量。

三、推進湖北主體功能區(qū)建設(shè)的建議

1、建立科學考核體系，強化考核結(jié)果應用。根據(jù)各地區(qū)不同的主體功能定位，推出不同類型的縣域經(jīng)濟指標考核體系，把綜合考核評價結(jié)果，作為地方黨政領(lǐng)導班子調(diào)整和領(lǐng)導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據(jù)。對主體主體功能區(qū)建設(shè)進度和質(zhì)量也要進行監(jiān)督考核，并將完成情況作為上級政府調(diào)整對該區(qū)域支持力度的重要指標。

2、完善財稅制度，加大限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度。按照基本公共服務均等化的原則，完善財政縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度和對口援助機制，實現(xiàn)主體功能區(qū)基本公共服務均等化;營造與區(qū)域發(fā)揮主體功能相適應的財稅政策環(huán)境，引導資源要素合理向目標功能區(qū)流動;彌補區(qū)域經(jīng)濟活動的外部性，建立生態(tài)環(huán)境補償和生態(tài)產(chǎn)品購買機制，引導市場主體節(jié)約資源和重視環(huán)境保護。

3、完善其它相關(guān)政策措施，實行分類管理的區(qū)域政策。將政府預算內(nèi)投資分為按主體功能區(qū)安排和按領(lǐng)域安排兩個部分，實行二者相結(jié)合的政府投資政策，發(fā)揮政府引導民間投資的作用，促進民間投資為形成主體功能區(qū)的目標服務;推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進形成重點開發(fā)區(qū)千億支柱產(chǎn)業(yè)和其它開發(fā)區(qū)綠色特色產(chǎn)業(yè)相互輝映的空間開發(fā)格局;完善各類主體功能區(qū)的土地利用總體規(guī)劃，對不同主體功能區(qū)實行差別化的土地利用政策和土地供應計劃管理辦法;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，落實支持和保護農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化;通過選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和經(jīng)濟活動強度，形成與主體功能相適應的人口數(shù)量和質(zhì)量分布格局;以保持和改善環(huán)境質(zhì)量、維護適宜人居的生態(tài)服務功能為目標，實行分類管理的環(huán)境保護政策;加強應對氣候變化能力建設(shè)，著力改善氣候環(huán)境條件。

4、做好規(guī)劃修編銜接工作，強化規(guī)劃的約束引領(lǐng)作用。維護主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性，做好其它規(guī)劃中空間規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接。各縣市要制定主體功能區(qū)實施方案，開展主體功能區(qū)示范工程建設(shè)，引導各地特別是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)按照主體功能定位推進發(fā)展。深入開展培訓，在全省掀起學習主體功能區(qū)規(guī)劃的熱潮。大力加強主體功能區(qū)宣傳，通過多種方式宣傳主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重大意義和主要內(nèi)容，在全社會形成廣泛共同，讓人民群眾都能積極參與到主體功能區(qū)建設(shè)中來。endprint