蘇海新　吳家慶

摘 要：中國鄉(xiāng)村治理模式的演進(jìn)經(jīng)歷了1949年以前國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”、1949年之后國家主導(dǎo)下的“政社合一”和1978年以來國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”三個(gè)階段。這一過程是從傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治轉(zhuǎn)向政治管理最終過渡到現(xiàn)代的公共治理過程，內(nèi)涵著國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的重大變化。特別是在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的偉大變革中，中國鄉(xiāng)村治理模式又將迎來一次全新的嬗變，側(cè)重政府主導(dǎo)作用下的“多元共治”，推動(dòng)政府與農(nóng)民的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村治理模式；歷史演進(jìn)

鄉(xiāng)村治理側(cè)重的是“如何對中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”{1}。鄉(xiāng)村治理，即基層社會(huì)治理，是國家治理體系不可或缺的一部分。維持基層社會(huì)的穩(wěn)定、如何實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有序發(fā)展成為任何一個(gè)國家發(fā)展所不容忽視的問題。歷史上的中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)文明的國家，歷來重視對鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，鄉(xiāng)村治理在國家治理格局中處于極為重要的地位。基層社會(huì)的穩(wěn)定性、基層社會(huì)的發(fā)展能力，與鄉(xiāng)村治理的模式安排有關(guān)。中國鄉(xiāng)村治理模式主要經(jīng)歷了1949年以前國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”模式、1949年之后國家主導(dǎo)下的“政社合一”模式和1978年以來國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”模式三個(gè)階段的演進(jìn)。鄉(xiāng)村治理體系是一項(xiàng)浩大并復(fù)雜的工程，從其歷史演進(jìn)的邏輯來看，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)又將迎來一次鄉(xiāng)村治理模式的全新嬗變。

一、1949年以前：國家統(tǒng)治下的“縣政紳治”

1. 封建王朝統(tǒng)治的“官治”

中國歷史上2000多年的封建王朝統(tǒng)治時(shí)期實(shí)行的都是中央高度集權(quán)的封建君主專制制度，從中央到地方的統(tǒng)治實(shí)行的是“皇權(quán)代理人”治理，也即“官治”，這一“代理人”集團(tuán)是一個(gè)等級森嚴(yán)的封建官僚集團(tuán)。但是“皇權(quán)不下縣”，縣以下的鄉(xiāng)村社會(huì)設(shè)立一些非官方的鄉(xiāng)村社會(huì)組織機(jī)構(gòu)取代正式的國家機(jī)構(gòu)。這些鄉(xiāng)村組織不再是國家基層政權(quán)，也沒有行政組織，而僅僅是一種地域單位。如宋朝的牌、甲、保，明清時(shí)期的鄉(xiāng)、都、村等。鄰、里、保、甲長等都只是職役，并不是官職。這些鄉(xiāng)村組織由當(dāng)?shù)氐虏抛R兼?zhèn)浼凹业栏挥械泥l(xiāng)紳擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)助官府辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中占居著核心地位。也就是說，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過程中，代表皇權(quán)的官治體制、象征族權(quán)的宗族組織和把握紳權(quán)的鄉(xiāng)紳共同構(gòu)建了一個(gè)非常穩(wěn)定的鄉(xiāng)村政治體系，可以將其概括為“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”{2}。科舉制的推行在為國家選拔人才的同時(shí)也成就了一批批鄉(xiāng)村士紳，奠定鄉(xiāng)村治理的人才保障基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)紳在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的影響和作用是非常重要的。鄉(xiāng)紳扮演著雙重代理人的角色，一方面，鄉(xiāng)紳作為國家的“準(zhǔn)代理人”，負(fù)責(zé)協(xié)助官府辦理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。鄉(xiāng)紳以自己在社區(qū)的權(quán)威和地位為基礎(chǔ)來建立與官府之間的聯(lián)系進(jìn)而參與國家事務(wù)。傳統(tǒng)社會(huì)的國家政權(quán)也正是通過鄉(xiāng)紳的領(lǐng)導(dǎo)能力來達(dá)到控制鄉(xiāng)村社會(huì)的目的。而“官府與鄉(xiāng)紳在長期的交往之中已達(dá)成一種默契，即鄉(xiāng)紳有配合官府治理鄉(xiāng)村的義務(wù)和責(zé)任”{3}。另一方面，鄉(xiāng)紳又是當(dāng)?shù)匕傩盏拇砣?，以其?jīng)濟(jì)上和社會(huì)地位上的優(yōu)勢控制著鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的管理，在開展公共活動(dòng)、創(chuàng)辦公益事業(yè)、掌管鄉(xiāng)村教化、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安等方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)紳在皇權(quán)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間斡旋，既能確保中央集權(quán)的貫通，又可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有限自治，使國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)高度融合在一起。在鄉(xiāng)村的政治體系中，以鄉(xiāng)紳為主體的鄉(xiāng)村精英成為國家與地方政治聯(lián)系的橋梁。在封建王朝統(tǒng)治時(shí)期實(shí)行“官治”體制，配合實(shí)行“縣政紳治”模式，確保國家行政權(quán)力借此模式向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透的同時(shí)保持國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)，從而使中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出和諧、有序、安寧的局面。

2. 清末民初的“經(jīng)紀(jì)體制”

中國鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧、有序、安寧的局面隨著帝國主義的入侵而被打破。正式的“官治”體制下的“皇權(quán)止達(dá)于縣政”，縣以下的鄉(xiāng)紳自治與宗法組織，并不具備充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村人力物力財(cái)力以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和抵抗西方?jīng)_擊的條件。為了應(yīng)對不斷深化的帝國危機(jī)和現(xiàn)代化浪潮的沖擊，國家加緊對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和資源的掠奪，并開始將權(quán)力延伸、下沉到鄉(xiāng)村。到了20世紀(jì)初，清廷被迫實(shí)行新政，頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。但是隨著鄉(xiāng)村社會(huì)狀況的惡化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理失去了其賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)，這項(xiàng)改革充其量只是柏拉圖式的理想構(gòu)圖。鄉(xiāng)村社會(huì)的日益衰敗嚴(yán)重波及到鄉(xiāng)紳的地位并使其處于風(fēng)雨飄搖之中。隨著宗法制度的日益式微和西學(xué)的快速興起，鄉(xiāng)紳已經(jīng)難以捍衛(wèi)其統(tǒng)帥地位。而科舉制的徹底廢除泯滅了鄉(xiāng)紳入仕的希望。在社會(huì)的急劇變遷中，鄉(xiāng)紳階層分化嚴(yán)重，“部分鄉(xiāng)紳順勢轉(zhuǎn)變成新興的商人、企業(yè)家和知識分子，不少鄉(xiāng)紳則陷入墮落，由失落、憤世到玩世不恭、不負(fù)責(zé)任及利己主義泛濫。更有甚者則從傳統(tǒng)的‘社會(huì)精英蛻變?yōu)橥梁懒蛹?，橫行鄉(xiāng)里”{4}。到了近代，社會(huì)的動(dòng)蕩不安，使得一般鄉(xiāng)紳不再愿意擔(dān)任鄉(xiāng)保，一些潔身自好的人唯恐避之不及；靠土地發(fā)家致富或經(jīng)商致富的地主根本沒有心思從政；那些出身高貴的知識精英也不屑于處理農(nóng)村職務(wù)，而將更多的精力放在追逐高官階位上。

到了民國時(shí)期，鄉(xiāng)紳質(zhì)量大量退化，德才識兼?zhèn)湔咴絹碓缴?，土豪劣紳越來越多，這是由鄉(xiāng)村精英的大規(guī)模流失所造成的。“贏利型經(jīng)紀(jì)”（即利用職權(quán)之便將小農(nóng)視為榨取利潤的對象來獲取實(shí)際利益）不斷取代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”{5}（代表社區(qū)的利益，并保護(hù)自己的社區(qū)免遭國家政權(quán)的侵犯）開始占據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力的中心?！摆A利型經(jīng)紀(jì)”經(jīng)濟(jì)上實(shí)行橫征暴斂，政治上實(shí)行強(qiáng)迫專制，這正契合了戰(zhàn)亂時(shí)期國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的全面控制和資源掠奪的需求。但同時(shí)也在很大程度上削弱了鄉(xiāng)村組織的合法性和權(quán)威，加劇了鄉(xiāng)村治理的混亂與專橫。國家聯(lián)合土豪劣紳加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制是一種“異化”了的國家統(tǒng)治下“縣政紳治”。

3. 民國的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)

民國時(shí)期，帝國主義的侵略加劇和政府的腐敗無能使得鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾愈演愈烈，鄉(xiāng)村問題日趨惡化。同時(shí)國家的權(quán)力下沉，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的全面控制和資源掠奪，國家聯(lián)合地方土豪劣紳加重對農(nóng)民的壓榨，農(nóng)民苦不堪言，鄉(xiāng)村社會(huì)瀕臨破產(chǎn)。對此，一些地方精英認(rèn)識到改造中國必須從農(nóng)村著手，通過鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)改造中國的目標(biāo)，掀起了一股鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的高潮。鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)是知識精英發(fā)起的試圖通過發(fā)展鄉(xiāng)村教育來復(fù)興鄉(xiāng)村社會(huì)的一場鄉(xiāng)村社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，這在中國鄉(xiāng)村社會(huì)治理史上是極具代表性的。其中最典型的有：晏陽初領(lǐng)導(dǎo)的“中華平民教育促進(jìn)會(huì)”在河北定縣開展的“以教育為中心”的地方建設(shè)；梁漱溟領(lǐng)導(dǎo)的“山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院”在鄒平縣推行的“以自衛(wèi)為中心”的鄉(xiāng)村建設(shè)；盧作孚領(lǐng)導(dǎo)的“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化模式”在重慶北培進(jìn)行的“以經(jīng)濟(jì)為中心”的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)。這些地方知識精英開展的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)主要是來自于他們對鄉(xiāng)村社會(huì)的認(rèn)識并在此基礎(chǔ)上試圖實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)復(fù)興，這是這些鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的突出特征。

晏陽初的“定縣模式”是建立在對河北定縣實(shí)驗(yàn)區(qū)的全面調(diào)研基礎(chǔ)上，“在中國歷史上，以縣為單位進(jìn)行如此系統(tǒng)全面的調(diào)查這是第一次，可以大致說明全國農(nóng)村社會(huì)的縮影”{6}，其試圖在對定縣農(nóng)村調(diào)查研究基礎(chǔ)上開展平民教育、改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村復(fù)興的計(jì)劃。他認(rèn)為鄉(xiāng)民的主要問題在于愚、窮、弱、私。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐中，他采取的策略是“用文藝教育攻愚，培養(yǎng)農(nóng)民的知識力；用生計(jì)教育攻窮，培養(yǎng)農(nóng)民的生產(chǎn)力；用衛(wèi)生教育攻弱，培養(yǎng)農(nóng)民的強(qiáng)健力；用公民教育攻私，培養(yǎng)農(nóng)民的團(tuán)結(jié)力”{7}。而梁漱溟認(rèn)為中國文化失調(diào)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)失序，他尤為注重對民眾的教育問題。在此理念的影響下，梁漱溟辦起了“鄒平模式”，在鄒平縣設(shè)立山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院，以教育力量取代行政力量，并試圖推行整個(gè)行政系統(tǒng)教育機(jī)關(guān)化的改革。因?yàn)樗J(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的弊端在于國家官僚體系介入鄉(xiāng)村所致，所以在鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)建立起來的學(xué)校是獨(dú)立于任何官方機(jī)構(gòu)的組織。此外，盧作孚在重慶北碚“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化模式”試圖通過興辦交通事業(yè)、紡織印染業(yè)、冶金和機(jī)械制造業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展，并且也取得了較大的成效。以晏陽初、梁漱溟、盧作孚為代表所開展的民國鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，是地方精英進(jìn)行的鄉(xiāng)村治理。這些知識精英推行的鄉(xiāng)村改造運(yùn)動(dòng)最終沒有獲得成功，與當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)的具體發(fā)展?fàn)顩r和國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的模式等因素都有著很大的關(guān)聯(lián)。

二、1949年之后：國家主導(dǎo)下的“政社合一”

1949年之后，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，鄉(xiāng)村治理模式也隨之改變。國家出于整合農(nóng)村資源用于現(xiàn)代國家建設(shè)的考慮，通過土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化三大政治步驟達(dá)到對鄉(xiāng)村社會(huì)的空前介入，建立國家主導(dǎo)下的“政社合一”的鄉(xiāng)村治理模式，最終將國家與鄉(xiāng)村社會(huì)溝通的中介領(lǐng)域國家化。

1. 土地改革

歷史上的中國以鄉(xiāng)村為主，農(nóng)業(yè)是立國之本，土地是農(nóng)業(yè)最為重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最為重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的根本。明晰土地的權(quán)屬關(guān)系在一定程度上成為鄉(xiāng)村治理的條件。1952年底，國家基本完成了土地改革運(yùn)動(dòng)。中國共產(chǎn)黨在發(fā)動(dòng)土地改革過程中，充分調(diào)動(dòng)貧苦農(nóng)民的積極性，消除土地集中占有，從而一方面給貧雇農(nóng)帶來經(jīng)濟(jì)上的好處，大大減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)壓迫和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性同時(shí)又保證了國家農(nóng)業(yè)稅的增加。從這個(gè)意義上來說，土地改革運(yùn)動(dòng)的開展可以增強(qiáng)農(nóng)民對新政權(quán)的政治認(rèn)同，從而能為計(jì)劃體制下國家主導(dǎo)力量介入鄉(xiāng)村社會(huì)奠定好社會(huì)基礎(chǔ)。

亨廷頓認(rèn)為發(fā)展中國家的土地改革，“不管它是怎么開始的，土地改革的成效卻總是依靠農(nóng)民積極的和最終有組織的參與?！绻雇恋馗母锍蔀楝F(xiàn)實(shí)，在政府和農(nóng)民之間有兩種組織聯(lián)系是必不可少的?！眥8}這兩個(gè)組織一是政府建立的行政組織，二是農(nóng)民自己的組織。中國共產(chǎn)黨在推行土地改革時(shí)建立的國家正式的行政機(jī)構(gòu)與農(nóng)民協(xié)會(huì)使土地改革成為現(xiàn)實(shí)，這種國家主導(dǎo)力量介入鄉(xiāng)村社會(huì)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了國家鞏固新政權(quán)和建設(shè)現(xiàn)代國家的需要。土地改革的直接目的是改變土地占有的格局，是一場改造農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)變革。對農(nóng)村土地占有狀況的徹底變革，重新確立了國家與農(nóng)民的雙邊關(guān)系。土地改革的成效在于這項(xiàng)措施解決了國家集中農(nóng)民手中的農(nóng)業(yè)剩余資源的難題，并使國家有能力改變國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的傳統(tǒng)關(guān)系，逐漸脫離單一的自上而下式的垂直滲透的傳統(tǒng)模式，國家介入鄉(xiāng)村社會(huì)的過程也逐漸發(fā)展。

2. 合作化運(yùn)動(dòng)

新中國成立后，經(jīng)濟(jì)底子非常薄弱，嚴(yán)峻的國際形勢令人堪憂，因而必須集中鄉(xiāng)村資源服務(wù)于國家建設(shè)的大局。因此，合作化和集體化運(yùn)動(dòng)從20世紀(jì)50年代初開始全面展開。從1953年開始國家決定實(shí)行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，自此把分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)集中起來，以加快農(nóng)民走上互助合作道路的步伐。農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)歷了互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社這種由低級形式到高級形式的層級遞進(jìn)發(fā)展過程，最終完成了農(nóng)村個(gè)體經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，使集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度。農(nóng)業(yè)在建國初期肩負(fù)著雙重使命，一方面要完成分散的個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)過渡到社會(huì)主義集體農(nóng)業(yè)的任務(wù)，另一方面又要發(fā)展生產(chǎn)，滿足工業(yè)化生產(chǎn)的需要，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化正是當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨出于完成這雙重使命的考慮所采取的重大戰(zhàn)略部署，變革小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，提升汲取鄉(xiāng)村社會(huì)資源的能力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)的合作化使得分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形式解體，實(shí)現(xiàn)了村社合一，各種集體化的“經(jīng)濟(jì)組織”具備了鄉(xiāng)村社會(huì)的各種政權(quán)組織和社會(huì)組織的職能和形式進(jìn)而將其取而代之。在農(nóng)業(yè)合作化過程中，國家實(shí)行的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策等促進(jìn)了新政權(quán)在鄉(xiāng)村社會(huì)的橫向擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的對接，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)融為一體。農(nóng)業(yè)的合作化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)納入到社會(huì)主義的國有經(jīng)濟(jì)的軌道上來，能夠滿足國家工業(yè)化所需的原材料，從源頭上解決國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的這一資源矛盾。

國家行政權(quán)力推動(dòng)下的合作化運(yùn)動(dòng)以及國家的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，從表面上看主要是一種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但其內(nèi)在本質(zhì)上是“一場潛在的政治重建過程”，合作化運(yùn)動(dòng)削減了個(gè)體家庭的生產(chǎn)功能，社會(huì)體制的滲透弱化了村落家族共同體的社會(huì)功能。國家在鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，并且有能力根據(jù)自己的意志推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的改造。總的來說，“合作化運(yùn)動(dòng)是規(guī)劃性的制度變遷過程。在這個(gè)過程中，國家權(quán)力是其主導(dǎo)性力量。在國家權(quán)力強(qiáng)勢下，地方權(quán)威改變了存在的狀況和作用方式；家族權(quán)威則不斷地減弱”{9}，“村社合一”的政治組織在這個(gè)過程中奠基。

3. 人民公社化

人民公社化的出現(xiàn)，是土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策發(fā)展的結(jié)果?！叭嗣窆绲膶?shí)質(zhì)是國家基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織的重合，公社既是國家政權(quán)，又是鄉(xiāng)村社會(huì)組織生產(chǎn)和生活的機(jī)構(gòu)。”{10}合作化達(dá)到了村社合一，但尚未完成國家主導(dǎo)力量全面強(qiáng)勢介入鄉(xiāng)村社會(huì)的步驟，因此需要政社合一的體制將國家行政體制與鄉(xiāng)村權(quán)力組織體系相一致，人民公社化運(yùn)動(dòng)呼之欲出。1958年在我國農(nóng)村發(fā)起了聲勢浩大的人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，國家通過各種手段占領(lǐng)了大部分社會(huì)領(lǐng)域。這種占領(lǐng)和控制彰顯出較強(qiáng)的政治“全能主義”特征，即社會(huì)生活軍事化、經(jīng)濟(jì)生活行政化、精神生活一統(tǒng)化。{11}人民公社化完成了政治一體化，使國家主導(dǎo)力量達(dá)到了前所未有的強(qiáng)勢介入鄉(xiāng)村社會(huì)的程度。這主要表現(xiàn)在：首先，撤鄉(xiāng)、鎮(zhèn)并社，由政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，并將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改為生產(chǎn)大隊(duì)，實(shí)行“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊(duì)必須在公社、生產(chǎn)大隊(duì)的統(tǒng)一指揮和管理下進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。國家借助行政手段和組織手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，但為了更好地整合農(nóng)業(yè)資源，國家還充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，如糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策等。其次，村級黨組織的普遍建立，國家將黨組織范圍輻射到了大隊(duì)一級，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會(huì)的一元化領(lǐng)導(dǎo)和控制。公社設(shè)立黨委，各個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)建立黨支部?；鶎狱h組織直接干預(yù)和全面管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。高度集中的管理體制自此形成。人民公社是政府機(jī)構(gòu)組織的向下延伸。通過人民公社化運(yùn)動(dòng)，國家權(quán)力快速地介入鄉(xiāng)村社會(huì)，滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)的每一個(gè)角落。國家權(quán)力的擴(kuò)張?jiān)谶@一時(shí)期達(dá)到了頂峰?？偠灾嗣窆缁\(yùn)動(dòng)建立的公社體制標(biāo)志著社會(huì)管理體制形式上的向下延伸，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)不復(fù)存在。公社體制鮮明的“政社合一”特征表明國家政權(quán)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織融為一體，奠定了以公社為載體的國家政權(quán)組織的社會(huì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)農(nóng)民對這一組織的政治認(rèn)同感，從而為國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的全面介入提供合理依據(jù)。

1949年之后的鄉(xiāng)村治理模式是國家主導(dǎo)下的“政社合一”，國家借助土地改革、合作化、人民公社化建構(gòu)國家行政權(quán)力組織取代傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治體制，達(dá)到對鄉(xiāng)村社會(huì)的全面強(qiáng)勢介入和控制的目的。農(nóng)村社會(huì)重大社會(huì)組織變革的三部曲完成之后，鄉(xiāng)村社會(huì)資源的分配權(quán)逐漸為國家所掌握，每一項(xiàng)重大的舉措都加強(qiáng)了國家對鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，體現(xiàn)了“全能主義”的鮮明特征。

三、1978年以來：國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”

20世紀(jì)七十年代末期，人民公社體制暴露出來的權(quán)力高度集中和體制本身的僵化等弊端讓其難以為繼，農(nóng)村公共組織和公共權(quán)力呈現(xiàn)“真空”狀態(tài)。自上世紀(jì)80年代開始，中國的國民經(jīng)濟(jì)得到了很快的恢復(fù)和發(fā)展，其中農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的比例逐年降低，這使得國家汲取鄉(xiāng)村社會(huì)資源以支持現(xiàn)代國家建設(shè)的力度大為減少。伴隨著家庭承包經(jīng)營的土地改革之風(fēng)吹進(jìn)鄉(xiāng)村，農(nóng)民掙脫國家性的地方政治經(jīng)濟(jì)共同體的束縛并重新歸入個(gè)體家庭組織中。而此時(shí)傳統(tǒng)社會(huì)的文化權(quán)力網(wǎng)絡(luò)早已蕩然無存，國家的退出讓農(nóng)村很多問題浮出水面。因此，國家不得不尋求一種新的治理模式即“鄉(xiāng)政村治”來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

“鄉(xiāng)政村治”格局形成的直接動(dòng)因在于20世紀(jì)八十年代初開始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和國家的民主化進(jìn)程。權(quán)力高度集中于國家的人民公社體制使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位“虛置”，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)農(nóng)民群眾的參與和民主權(quán)利得不到體制上的保障。20世紀(jì)八十年代初農(nóng)村廣泛推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)改革是以農(nóng)民自發(fā)突破和國家自覺領(lǐng)導(dǎo)為動(dòng)力的一項(xiàng)重大改革措施。這一創(chuàng)舉得到了鄧小平、萬里、彭真等重要領(lǐng)導(dǎo)人的支持，同時(shí)主要?dú)w功于農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造，也得益于十一屆三中全會(huì)以來的改革路線和務(wù)實(shí)精神。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起和人民公社體制的廢除，農(nóng)民在這一體制改革中創(chuàng)造出自己管理自己的組織機(jī)構(gòu)——村民委員會(huì)。村民委員會(huì)無疑為國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”格局的形成提供了組織基礎(chǔ)。

同時(shí)，與經(jīng)濟(jì)體制改革同步的國家民主化進(jìn)程為“鄉(xiāng)政村治”格局的形成奠定了制度基礎(chǔ)。在十一屆三中全會(huì)上，鄧小平同志做了《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的主題報(bào)告并強(qiáng)調(diào)，民主是解放思想的重要條件。1981年，中共十一屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》也提出要加強(qiáng)社會(huì)主義民主制度的建設(shè)。此外，1982年的憲法以國家根本大法的形式肯定了村民委員會(huì)的法律地位。最終以國家法律形式確立村民自治的原則，并對相應(yīng)的組織形式作出具體規(guī)定的是1987年11月全國人大常委會(huì)通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，其明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！?998年通過的《村民委員會(huì)組織法》對此再次予以肯定。由此新的鄉(xiāng)村治理模式——國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”模式形成了。

1978年十一屆三中全會(huì)召開以來，我國推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治體制改革。1983年10月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》標(biāo)志著人民公社體制的正式解體，自此確立起國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”，這意味著鄉(xiāng)村治理模式又在發(fā)生著重大變革?！爱?dāng)農(nóng)村承包突破人民公社體制的國家外殼時(shí)，國家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國家治理的‘真空，為此決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)?！眥12}于是，1988年開始試行《村民委員會(huì)組織法（試行）》，在全國農(nóng)村范圍內(nèi)成立村民委員會(huì)。用國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”新的鄉(xiāng)村治理模式取代國家主導(dǎo)下的“政社合一”模式。改人民公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并履行農(nóng)村最基層一級的職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下用村民委員會(huì)和村民小組代替原來的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。國家治理下的“鄉(xiāng)政村治”，“堅(jiān)持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會(huì)的分權(quán)原則”{13}。國家與鄉(xiāng)村社會(huì)再次發(fā)生了變化表明鄉(xiāng)村治理模式的變革，國家把主動(dòng)權(quán)放回鄉(xiāng)村，逐漸淡出鄉(xiāng)村社會(huì)的舞臺(tái)，慢慢變管理為治理，實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)與村是一種指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，這基本符合改革開放后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治體制改革和基層民主發(fā)展的需求。在村民自治實(shí)行的初期迎來了鄉(xiāng)村社會(huì)整個(gè)八十年代的十年發(fā)展黃金期。農(nóng)民生產(chǎn)積極性大為提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相應(yīng)得到了提高，農(nóng)民收入增幅快，鄉(xiāng)村治理狀況平穩(wěn)。

隨著鄉(xiāng)村治理的深入，國家在具體的治理過程中仍然需要基層行政力量來加強(qiáng)與農(nóng)民的聯(lián)系，從農(nóng)村提取資源。此時(shí)，國家實(shí)行的是壓力型體制，用數(shù)字化的考核機(jī)制達(dá)到調(diào)動(dòng)基層政府積極性和監(jiān)督地方政府的雙重目的。但是這一策略卻成了農(nóng)民的夢魘，基層政府為了單純地制造政績、提高政績提高農(nóng)業(yè)稅，大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，干群關(guān)系緊張，“三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村的治理性危機(jī)出現(xiàn)。由此，稅費(fèi)改革自2003年起開始在全國農(nóng)村廣泛推行、全國農(nóng)業(yè)稅于2006年被全面取締，這是國家為了解決鄉(xiāng)村社會(huì)的治理性危機(jī)的兩項(xiàng)重大舉措，自此之后農(nóng)民無需再繳納“皇糧國稅”。與此同時(shí)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)在全國范圍內(nèi)的開展，國家對鄉(xiāng)村治理的方式由以前的資源提取轉(zhuǎn)向資源輸入，國家加大了各種惠農(nóng)政策的實(shí)施力度，如糧食直補(bǔ)、義務(wù)教育免除學(xué)雜費(fèi)等?！皣覍︵l(xiāng)村治理的這一技術(shù)性變革雖暫時(shí)改變了鄉(xiāng)村社會(huì)的治理性危機(jī)，卻因缺乏一定的社會(huì)基礎(chǔ)變化的協(xié)同，在農(nóng)村社會(huì)的后續(xù)發(fā)展中又出現(xiàn)了很多伴生性問題”{14}。如農(nóng)村公共服務(wù)缺位，農(nóng)村文化建設(shè)真空化，農(nóng)村社會(huì)灰色化，干群關(guān)系疏遠(yuǎn)等。

原有的鄉(xiāng)政村治模式已經(jīng)不能化解這些矛盾和沖突。根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的職業(yè)分化、貧富分化、利益分化的實(shí)際，鄉(xiāng)村治理主體走向多元化，鄉(xiāng)村治理便需要在政府的主導(dǎo)下走向多元共治的格局，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“善治”，這意味著一種全新的鄉(xiāng)村治理模式的積極構(gòu)建，并運(yùn)用這種新的治理模式來建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，理順鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)外諸多方面的關(guān)系，在當(dāng)前鄉(xiāng)村格局中政府仍必須發(fā)揮其主導(dǎo)作用。在這種模式下，多類型、多層面的社會(huì)力量在政府的主導(dǎo)下以協(xié)作的方式實(shí)現(xiàn)共治。這也是不斷完善中國鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化路徑選擇，只有這樣，農(nóng)民才能不斷提高鄉(xiāng)村自主治理能力，鄉(xiāng)村社會(huì)才能走向現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展。

注 釋：

{1}賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理研究與村莊治理研究》，《地方財(cái)政研究》2007年第3期。

{2}秦暉：《傳統(tǒng)十論：本土社會(huì)的制度文化與其變革》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003年，第3頁。

{3}從翰香：《近代冀魯豫鄉(xiāng)村》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1995年，第36頁。

{4}項(xiàng)繼權(quán)：《集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理：河南南街、山東向高、甘肅方家泉村村治實(shí)證研究》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，2002年，第77頁。

{5}杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1996年，第37頁。

{6}鄭大華：《民國時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第207頁。

{7}晏陽初：《晏陽初全集》，第434頁，轉(zhuǎn)引自鄭大華著《民國鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第142頁。

{8}（美）塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年，第326頁。

{9}于建嶸：《岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷》，北京：商務(wù)印書館，2001年，第259頁。

{10}彭勃：《鄉(xiāng)村治理：國家介入與體制選擇》，北京：中國社會(huì)出版社，2002，第98頁。

{11}劉濤，王震：《中國鄉(xiāng)村治理中“國家—社會(huì)”的研究路徑——新時(shí)期國家介入鄉(xiāng)村治理的必要性分析》，《中國農(nóng)村觀察》2007年，第58頁。

{12}徐勇：《鄉(xiāng)村治理與中國政治》，北京：中國社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第47頁。

{13}徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997年，第32頁。

{14}劉濤：《六十年中國鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變》，《中共貴州省委黨校學(xué)報(bào)》2010年，第53頁。

（責(zé)任編校：文 一）