侯晉雄

(中共重慶市委黨校黨建教研部，重慶400041)

在新的歷史條件下全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必須堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，健全民主集中制，不斷推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。這就要求我們從提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的戰(zhàn)略高度，深入研究科學(xué)制度的內(nèi)在特性以及在黨的建設(shè)中的地位作用，認(rèn)真分析黨的制度建設(shè)的框架體系，有效提高黨的制度化建設(shè)水平，更好地發(fā)揮制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的保障作用。

一、制度建設(shè)科學(xué)化是黨的建設(shè)科學(xué)化的樞機(jī)所在

沒有規(guī)矩，不成方圓。國(guó)家法律是國(guó)家生活的規(guī)矩，黨的制度則是黨內(nèi)生活的規(guī)矩，它反映著黨自身建設(shè)的發(fā)展規(guī)律。制度建設(shè)科學(xué)化在黨的全部活動(dòng)和整體建設(shè)中具有極其重要的地位和作用。

1．制度建設(shè)科學(xué)化是黨的建設(shè)中最具根本性和全局性的問(wèn)題。鄧小平認(rèn)為，造成“文化大革命”錯(cuò)誤的原因固然很多，但最重要的還是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度方面出了問(wèn)題。“制度是決定因素，那個(gè)時(shí)候的制度就是那樣?！盵1]308-309因此，要避免“文化大革命”那樣的事情再次出現(xiàn)，就必須解決制度問(wèn)題。他指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗皇钦f(shuō)個(gè)人沒有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵1]333這種從制度上總結(jié)黨的建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在馬克思主義建黨史上還是第一次。黨的制度建設(shè)帶有根本性和全局性，是因?yàn)辄h的制度是黨賴以生存、發(fā)展和履行自身職責(zé)的運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制和約束機(jī)制，是因?yàn)辄h的制度建設(shè)關(guān)系思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的鞏固和發(fā)展。一是制度建設(shè)對(duì)思想建設(shè)的鞏固與深入有著重要作用。黨要用馬克思主義武裝全體黨員，堅(jiān)持對(duì)廣大黨員進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的思想教育，離不開制度的保證。只有在形成科學(xué)的、經(jīng)常性的制度的基礎(chǔ)上，用馬克思主義教育人才能落到實(shí)處；只有通過(guò)制度的運(yùn)作，思想上的統(tǒng)一才能體現(xiàn)出來(lái)。沒有執(zhí)行制度的嚴(yán)肅性和一致性，思想上的統(tǒng)一就是一句空話。二是組織建設(shè)的鞏固，有賴于黨的制度建設(shè)來(lái)保證。組織和制度是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面?！皩?duì)于組織來(lái)說(shuō)，制度愈健全，組織也就愈健全，在一定條件下，制度是組織的保護(hù)力量；更為重要的是，制度的健全將給組織帶來(lái)生機(jī)和活力，因?yàn)榻∪贫人纬傻闹贫然?guī)范‘可能有效地將個(gè)人的行動(dòng)結(jié)合起來(lái)去承擔(dān)組織的義務(wù)?！盵2]制度好，就可以促進(jìn)選拔上來(lái)的干部健康成長(zhǎng)，使黨充滿生機(jī)和活力，不斷發(fā)展壯大；制度不好或制度不健全，就會(huì)阻礙干部的成長(zhǎng)甚至毀掉一些干部，妨礙黨的機(jī)體健康。三是制度建設(shè)對(duì)搞好作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)也起著重要作用。要有一個(gè)好的黨風(fēng)，黨員干部的素質(zhì)固然重要，但制度往往起著導(dǎo)向作用。克服各種不正之風(fēng)，反對(duì)形形色色的腐敗現(xiàn)象，既要解決思想問(wèn)題，更要解決制度問(wèn)題，制度的作用在于建立健全一套管用、便利、有約束力的制度和機(jī)制，推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化。因此，黨的十三大向全黨鄭重提出：“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子?！盵3]黨的十八大提出，要把制度建設(shè)擺在突出位置。這表明我們黨對(duì)制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)達(dá)到了新的高度。

2．制度建設(shè)科學(xué)化是堅(jiān)持和發(fā)展黨的正確路線的決定性條件?？茖W(xué)的、完善的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、生活制度和監(jiān)督制度，對(duì)于堅(jiān)持和發(fā)展黨的路線、方針、政策具有十分重要的作用。第一，完善的黨內(nèi)制度是形成正確路線的前提條件。黨要制定和完善正確的思想路線、政治路線和組織路線，就必須在黨內(nèi)外充分發(fā)揚(yáng)民主。“沒有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。沒有民主，意見不是從群眾中來(lái)，就不可能制定出好的路線、方針、政策和辦法?！盵4]要充分地、持久地發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，就一定要有完善的黨內(nèi)民主制度作保障。第二，完善的黨內(nèi)制度是貫徹正確路線的可靠保證。黨要完成自己每個(gè)時(shí)期的任務(wù)，必須有一整套與之相適應(yīng)的路線、方針、政策，而要使黨的路線、方針、政策得到卓有成效的貫徹執(zhí)行，就需要黨內(nèi)制度來(lái)協(xié)調(diào)、統(tǒng)一所有黨組織和黨員個(gè)人的行動(dòng)，令行禁止，步調(diào)一致，保持全黨行動(dòng)上的高度一致。否則，各級(jí)黨組織和每個(gè)黨員都按照自己的意志和主張行事而不受制度的約束，黨就不可能有統(tǒng)一的意志和行動(dòng)，就沒有凝聚力和戰(zhàn)斗力，黨的正確路線就不能貫徹到底，黨的事業(yè)就要遭受挫折甚至失敗。第三，完善的黨內(nèi)制度是糾正黨的工作失誤的重要法寶。任何政黨和個(gè)人都不可能沒有缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，問(wèn)題是要少犯錯(cuò)誤，犯了錯(cuò)誤能夠及時(shí)得到糾正。完善的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、生活制度和監(jiān)督制度就是保證黨少犯錯(cuò)誤并及時(shí)糾正已犯錯(cuò)誤的良好機(jī)制，“沒有完善的制度，有關(guān)黨的工作失誤的信息、改進(jìn)工作的建議和意見，就不能及時(shí)地、完整地、準(zhǔn)確地反映給上級(jí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)就不可能及時(shí)地認(rèn)識(shí)和糾正失誤?！盵5]140

3．制度建設(shè)科學(xué)化是充分發(fā)揮全黨積極性、創(chuàng)造性的有力杠桿。毛澤東指出：“處在偉大斗爭(zhēng)面前的中國(guó)共產(chǎn)黨，要求整個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，全黨的黨員和干部，高度地發(fā)揮其積極性，才能取得勝利?！盵6]528黨的生命力和戰(zhàn)斗力，在于黨的組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性。黨的組織和黨員的積極性和創(chuàng)造性的保持和發(fā)揮，很重要的因素就在于黨內(nèi)生活正?；Q言之，完善的黨內(nèi)生活和健全的黨內(nèi)制度，是發(fā)揮全黨積極性、創(chuàng)造性的重要保證。黨內(nèi)生活正?；闹匾獌?nèi)容和標(biāo)志就是黨的組織生活的和諧有序，黨員民主權(quán)利的充分行使。“如果沒有必要的制度來(lái)保證自下而上的民主選舉，保證黨員對(duì)黨的決策的了解權(quán)和參與權(quán)，保證對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約，保證全黨對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的充分自由的討論，保證黨內(nèi)廣泛的批評(píng)權(quán)利，黨員就不會(huì)有黨內(nèi)主人翁的意識(shí)、高度的政治熱情和責(zé)任感，黨的各個(gè)組織和黨員就會(huì)變成機(jī)械地服從上級(jí)意志的工具，整個(gè)黨內(nèi)就會(huì)死氣沉沉，沒有什么積極性、創(chuàng)造性而言?！盵5]141毛澤東在論述民主集中制時(shí)，曾提出，要在黨內(nèi)生活中創(chuàng)造成既有民主，又有集中，既有自由，又有紀(jì)律，既有統(tǒng)一意志，又有個(gè)人心情舒暢的生動(dòng)活潑的局面。這種局面的造成，同樣取決于黨員民主權(quán)利的行使程度和黨的組織生活的和諧程度。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活正?；L(zhǎng)期持久地調(diào)動(dòng)全黨的積極性與創(chuàng)造性，根本在于完備的黨的制度以及這些制度被嚴(yán)格遵守。

二、制度建設(shè)科學(xué)化的目標(biāo)是構(gòu)建科學(xué)的制度體系

黨的制度體系，從內(nèi)容與結(jié)構(gòu)上分，包括領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、生活制度和監(jiān)督制度五大類。不同層次、不同方面的制度的功能不同，構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作運(yùn)行的全局，各項(xiàng)制度的健全與否對(duì)黨建科學(xué)化的推進(jìn)都會(huì)發(fā)生影響。

1．完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。毛澤東曾強(qiáng)調(diào)，黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。1949年3月，在黨的七屆二中全會(huì)上，毛澤東又專門論述了《黨委會(huì)的工作方法》，為實(shí)行黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度奠定了基礎(chǔ)?！凹w領(lǐng)導(dǎo)即黨在一切重大問(wèn)題上應(yīng)由適當(dāng)?shù)募w而不是由個(gè)人作出決定的原則，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一，是民主集中制原則在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中的運(yùn)用?！盵5]147完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，第一，要進(jìn)一步明確重大問(wèn)題的范圍。凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務(wù)的部署，群眾利益方面的重要問(wèn)題，重要干部的任免、調(diào)動(dòng)和處分，上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定應(yīng)由黨委集體決定的問(wèn)題，均應(yīng)根據(jù)情況分別提交黨委會(huì)、黨組集體討論決定，而不得由個(gè)人專斷。第二，制定工作規(guī)則，明確各自職責(zé)。明確黨委集體與領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間權(quán)限、責(zé)任的劃分，明確黨委的辦事程序，按照集體領(lǐng)導(dǎo)原則建立起正常的工作秩序。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)并不是降低和否定個(gè)人的作用，也不是降低和抹煞書記在黨委會(huì)中的作用，而是要用崗位責(zé)任制度明確地規(guī)定黨委書記組織黨委活動(dòng)和處理日常工作的職責(zé)、規(guī)定黨委其他領(lǐng)導(dǎo)成員各自的職責(zé)，做到人人有專責(zé)，事事有人管。第三，黨委在決策過(guò)程中要充分發(fā)揚(yáng)民主。在集體討論過(guò)程中，要保證每個(gè)同志都有時(shí)間充分發(fā)表自己的意見，真正做到暢所欲言。值得注意的是，要對(duì)黨委就重大問(wèn)題進(jìn)行討論時(shí)的原則、方法和程序作出明確規(guī)定，用具體的規(guī)定來(lái)保證黨委在重大決策時(shí)，堅(jiān)持書記和委員在權(quán)力上的平等關(guān)系，實(shí)行一人一票和少數(shù)服從多數(shù)的民主原則。第四，要嚴(yán)格黨的紀(jì)律，保證黨的決策能夠迅速有效的執(zhí)行。黨的紀(jì)律，不同于醞釀?dòng)懻撝械哪撤N意見和建議，可以贊成，也可以不贊成。黨的紀(jì)律具有強(qiáng)制性和約束力，全黨必須毫無(wú)例外地加以遵照?qǐng)?zhí)行?！皼Q策一經(jīng)作出，個(gè)人有不同意見，允許保留，但必須服從和執(zhí)行集體的決定，不能離開決定各行其是。各級(jí)決策者都必須對(duì)自己的決策及其結(jié)果負(fù)責(zé)。對(duì)于決策失誤要嚴(yán)肅檢查，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分清主要責(zé)任。”[7]

2．健全黨的組織制度。黨的組織制度是關(guān)于黨的組織原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及干部培養(yǎng)、選拔、任用的準(zhǔn)則和規(guī)范。中國(guó)共產(chǎn)黨是在馬克思主義指導(dǎo)下按照民主集中制形成的統(tǒng)一整體，具有巨大的組織優(yōu)勢(shì)。健全黨的組織制度，是提高黨的執(zhí)政能力的組織基礎(chǔ)，也是保持黨的先進(jìn)性和純潔性的重要保證。第一，深化干部人事制度改革。按照組織制度的規(guī)定，干部的培養(yǎng)、選拔、任用等重大事項(xiàng)，均應(yīng)由黨委嚴(yán)格按規(guī)定程序和權(quán)限做出決定，堅(jiān)持黨委集體選干部、用干部、管干部。黨的十八大提出：“全面準(zhǔn)確貫徹民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針，擴(kuò)大干部工作民主，提高民主質(zhì)量，完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實(shí)人吃虧，不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利。完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀。健全干部管理體制，從嚴(yán)管理監(jiān)督干部，加強(qiáng)黨政正職、關(guān)鍵崗位干部培養(yǎng)選拔，完善公務(wù)員制度?！盵8]52健全黨的干部制度，特別需要解決好兩個(gè)問(wèn)題：一是責(zé)任要明確。建立嚴(yán)格的推薦、考核、決策責(zé)任制和用人失察失誤追究制，明確選拔任用過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，對(duì)各種違規(guī)操作依照有關(guān)法規(guī)追究責(zé)任。二是程序要規(guī)范。在干部選拔任用工作中，要堅(jiān)持自下而上推薦、職能部門考察、黨委集體決策的程序，通過(guò)多級(jí)把關(guān)，確保選人用人的質(zhì)量。第二，堅(jiān)持和完善黨的民主集中制。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度。從民主集中制本身的內(nèi)涵來(lái)看，民主和集中是矛盾的，又是統(tǒng)一的，少數(shù)服從多數(shù)，個(gè)人服從組織，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央。在民主集中制的所有基本原則中，都體現(xiàn)了民主和集中兩個(gè)方面，在貫徹民主集中制的時(shí)候，既不能離開民主講集中，也不能離開集中講民主，而是要堅(jiān)持二者的有機(jī)結(jié)合。從實(shí)際需要來(lái)看，處理民主和集中的關(guān)系可以有所側(cè)重。根據(jù)黨的地位、環(huán)境和任務(wù)的變化，在不同時(shí)候，強(qiáng)調(diào)民主多一些或強(qiáng)調(diào)集中多一些是必要的。

3．優(yōu)化黨的工作制度?！包h的工作制度是民主集中制原則運(yùn)用于黨的管理事務(wù)中的體現(xiàn)，主要包括各級(jí)黨委職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，黨委的工作規(guī)劃，討論重大問(wèn)題的原則、方法和程序，重大決策的表決以及其他有關(guān)的工作制度?！盵9]健全和完善黨的工作制度，第一，制定和健全各級(jí)黨組織的工作規(guī)范。黨的各級(jí)組織應(yīng)對(duì)實(shí)行黨政分開的具體方式，以及各自的職責(zé)范圍，領(lǐng)導(dǎo)方式與工作制度等，進(jìn)行深入具體的研究，逐步制定出明確的規(guī)范。機(jī)關(guān)黨組織、農(nóng)村基層黨組織、“兩新”黨組織、科研院所黨組織等如何開展工作，黨的宣傳工作、組織工作、紀(jì)檢工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、信訪工作、政策研究工作、黨校工作等怎樣做得更有成效，都需要擬出明確具體、操作性強(qiáng)的方案。第二，充分發(fā)揮全委會(huì)的作用，常委會(huì)應(yīng)對(duì)全委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。不能顛倒兩者的關(guān)系，不能用常委會(huì)代替全委會(huì)，不能用書記辦公會(huì)或碰頭會(huì)代替常委會(huì)。加強(qiáng)黨的工作制度，必須保證黨的各級(jí)委員會(huì)按時(shí)召開，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第三，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域工作的制度。黨領(lǐng)導(dǎo)各個(gè)領(lǐng)域工作的制度，包括黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)民族與宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)工青婦等群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、黨對(duì)科教文衛(wèi)工作的領(lǐng)導(dǎo)等制度。如建立健全黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)制度，就要對(duì)黨委在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的職責(zé)、任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)方式等作出明確規(guī)定，涉及全局利益的大事上黨委要進(jìn)行有效的決策，嚴(yán)格與行政部門的具體業(yè)務(wù)管理區(qū)別開來(lái)。第四，建立黨的工作目標(biāo)管理責(zé)任制。在黨的工作中引入目標(biāo)管理這種現(xiàn)代化管理方法，依據(jù)黨章的基本精神，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，確定黨務(wù)干部在日常工作中應(yīng)擔(dān)負(fù)的具體責(zé)任和應(yīng)達(dá)到的具體目標(biāo)，并加以考核，以此來(lái)全面考評(píng)黨務(wù)干部工作實(shí)績(jī)，增強(qiáng)其責(zé)任心。

4．改進(jìn)黨的生活制度。黨的十八大提出：“保障黨員主體地位，健全黨員民主權(quán)利保障制度，開展批評(píng)和自我批評(píng)，營(yíng)造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境，落實(shí)黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵8]51黨章規(guī)定，每一個(gè)黨員都必須參加黨的一個(gè)組織并在其中工作，黨員要定期參加黨的組織生活。而健全黨員權(quán)利保障制度是改進(jìn)黨的生活制度的實(shí)質(zhì)。為此，一是要保障黨員的知情權(quán)?！耙Ⅻh內(nèi)情況通報(bào)制度，通過(guò)會(huì)議、文件、媒體等多種形式，及時(shí)向黨員通報(bào)黨的代表大會(huì)的決議、黨的各級(jí)組織對(duì)重大問(wèn)題的決策，堅(jiān)持重大事項(xiàng)黨內(nèi)先知道，重大問(wèn)題黨內(nèi)先討論，重大決策黨內(nèi)先傳達(dá)，重大任務(wù)黨內(nèi)先發(fā)動(dòng)?！盵10]二是保障黨員的參與權(quán)。按照馬克思主義原則，黨內(nèi)的一切事務(wù)，由一律平等的全體黨員直接或通過(guò)代表來(lái)處理。黨員既可依照規(guī)定程序參與黨內(nèi)事務(wù)的決策和管理，又可通過(guò)規(guī)定程序進(jìn)入黨的決策層，直接介入黨內(nèi)事務(wù)的運(yùn)作。三是保障黨員的選舉權(quán)。黨章規(guī)定，黨員行使表決權(quán)、選舉權(quán)，有被選舉權(quán)。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除了它的派出機(jī)關(guān)外，都應(yīng)由選舉產(chǎn)生，從而使黨員真正享有掌握領(lǐng)導(dǎo)干部政治命運(yùn)的權(quán)利。第四，保障黨員的監(jiān)督權(quán)。黨章規(guī)定：黨員可以“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部?！盵11]對(duì)于這一權(quán)利的實(shí)施辦法應(yīng)作出具體規(guī)定，確保黨員行使申訴、控告、檢舉之后不受打擊壓制，并使違法亂紀(jì)行為受到應(yīng)有制裁，使堅(jiān)持原則的黨員得到應(yīng)有表彰。對(duì)侵犯黨員民主權(quán)利和黨的生活制度的人和事，要堅(jiān)決查處。

5．強(qiáng)化黨的監(jiān)督制度。在我國(guó)，目前實(shí)行的是一黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。強(qiáng)化執(zhí)政黨的監(jiān)督制度，反映出我們黨的一種清醒與自覺。因此，一方面，要用制度保證黨內(nèi)監(jiān)督渠道的暢通。要用制度將領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系以及領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的方式、規(guī)則和程序確定下來(lái)，使領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行為有法可依、有章可循。另一方面，適時(shí)改革黨的監(jiān)督體制，切實(shí)履行紀(jì)檢工作職責(zé)?！氨O(jiān)督機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的排列結(jié)構(gòu)是并列式還是從屬式，其效能將大相徑庭?！盵10]作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各級(jí)紀(jì)委，目前實(shí)行的是同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上只有同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委具有真正的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)事實(shí)上變成了工作指導(dǎo)，可以說(shuō)只是名義上的，因?yàn)槿粘９ぷ饕约凹o(jì)委成員的提名、任命、調(diào)動(dòng)和待遇等個(gè)人切身利益都掌握在同級(jí)黨委手中，使各級(jí)紀(jì)委依附于同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員并受其意志的制約和左右，紀(jì)委監(jiān)督的有效性往往取決于同級(jí)黨委的態(tài)度，而同級(jí)黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。很多時(shí)候監(jiān)督者受制于被監(jiān)督者。黨章規(guī)定的同級(jí)監(jiān)督只明確紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，未賦予監(jiān)督足夠的權(quán)力，使同級(jí)監(jiān)督在實(shí)踐上很難操作，監(jiān)督的力度和強(qiáng)度大大削弱。這種體制上的局限性，決定了各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督很難到位。因此，對(duì)于強(qiáng)化黨內(nèi)制約監(jiān)督來(lái)說(shuō)，適時(shí)改革黨的監(jiān)督體制，確保紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性是必由之路。

三、以制度建設(shè)科學(xué)化保障黨的建設(shè)科學(xué)化

1．堅(jiān)持制度建設(shè)與其他方面建設(shè)相配套。黨的建設(shè)是一個(gè)全面、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)方面都不可偏廢，制度建設(shè)是黨的建設(shè)系統(tǒng)中的重要內(nèi)容，與其他方面的建設(shè)互為依存、相輔相成。一方面，黨的制度建設(shè)為黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)提供規(guī)范有序的體制機(jī)制。黨的其他各方面建設(shè)都需要規(guī)范有序地進(jìn)行，需要得到長(zhǎng)期穩(wěn)定的保障。另一方面，黨的制度建設(shè)對(duì)黨的其他各項(xiàng)建設(shè)也具有較強(qiáng)的依賴性。比如，黨的制度建設(shè)能否順利進(jìn)行，要受黨的政治建設(shè)的制約。正確的政治路線的制定與實(shí)施，能夠?qū)h的制度建設(shè)起促進(jìn)作用，而錯(cuò)誤的政治路線對(duì)黨的制度建設(shè)則會(huì)起妨礙作用。“黨的組織建設(shè)相對(duì)黨的制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，相當(dāng)一部分內(nèi)容是在為制度建設(shè)提供基本要素。這些要素質(zhì)量的好壞，對(duì)黨的制度建設(shè)的成功與否是起著決定性作用的。從黨的作風(fēng)建設(shè)講，良好的黨風(fēng)是進(jìn)行制度建設(shè)的可靠保障，而黨風(fēng)不正，官僚主義盛行，乃至消極腐敗現(xiàn)象泛濫，則會(huì)使制度難以建立，或者只能以扭曲形式出現(xiàn)。”[12]黨的十八大報(bào)告提出，反腐倡廉建設(shè)要“健全反腐敗法律制度”，把黨的制度建設(shè)與從嚴(yán)治黨、懲治與預(yù)防腐敗結(jié)合起來(lái)，不斷提高反腐倡廉的制度化水平。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，必須把黨的制度建設(shè)科學(xué)化同黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)科學(xué)化結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一于黨的整體建設(shè)，這也是改革開放以來(lái)推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化一條重要經(jīng)驗(yàn)。

2．堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法制建設(shè)相銜接。早在黨的十五大就提出了依法治國(guó)的重要思想，黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出依法執(zhí)政是我們黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)政治生活的制度化、民主化水平對(duì)國(guó)家法制建設(shè)意義重大。一方面，國(guó)家的法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行的，如果黨的活動(dòng)沒有制度來(lái)規(guī)范、保障，黨內(nèi)生活不能實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，黨內(nèi)生活的無(wú)序狀態(tài)就直接導(dǎo)致國(guó)家法制的紊亂。另一方面，黨的制度又不能凌駕于國(guó)家法律之上。國(guó)家法律是全社會(huì)成員的行為規(guī)范與準(zhǔn)則，執(zhí)政黨更應(yīng)當(dāng)以自己的模范行為去帶動(dòng)、影響廣大民眾遵守和執(zhí)行法律法規(guī)。黨的制度建設(shè)應(yīng)具有自己的獨(dú)特性，不是被動(dòng)地適應(yīng)國(guó)家的法制建設(shè)，黨的制度建設(shè)對(duì)國(guó)家法制建設(shè)的引導(dǎo)作用，應(yīng)該體現(xiàn)在制度本身的科學(xué)性和先進(jìn)性上。這就要求我們黨必須把黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，全面貫徹于黨的思想、政治、組織、作風(fēng)與反腐倡廉建設(shè)等方面，切實(shí)體現(xiàn)在對(duì)各級(jí)黨組織、廣大黨員和干部進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)；黨章必須符合憲法的精神，黨的其他規(guī)章制度必須以國(guó)家的法制建設(shè)為依據(jù)，“以法制來(lái)保護(hù)和調(diào)節(jié)制度的正常運(yùn)行，使制度治黨與依法治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)，避免離開國(guó)家的法制建設(shè)孤立地進(jìn)行黨的制度建設(shè)，同時(shí)避免以黨的制度建設(shè)代替國(guó)家的法制建設(shè)”；[13]廣大黨員干部必須懂法、守法、護(hù)法，把黨的活動(dòng)規(guī)范在憲法和法律的范圍內(nèi)，依法辦事，依法執(zhí)政。只有這樣，黨的建設(shè)才能真正走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道。

3．堅(jiān)持制度建設(shè)與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)相結(jié)合。深刻總結(jié)和自覺運(yùn)用正反兩方面歷史經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤中努力提高黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平。民主革命時(shí)期是黨的制度建設(shè)的探索起步階段，制度建設(shè)尚未提到黨的建設(shè)的重要日程，黨的注意力更多地集中在思想和作風(fēng)建設(shè)方面，幼年的中國(guó)共產(chǎn)黨先是經(jīng)歷了右的錯(cuò)誤，又連續(xù)經(jīng)歷了三次“左”的錯(cuò)誤，使黨的制度建設(shè)和革命事業(yè)受到嚴(yán)重挫折。這一時(shí)期，黨對(duì)制度建設(shè)的思考與實(shí)踐，主要集中在：一是提出了黨的建設(shè)是一項(xiàng)“偉大的工程”；[6]602二是逐步確立了黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體制；三是確定民主集中制為黨的根本組織原則；四是逐步形成了一套較為系統(tǒng)的適應(yīng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要的干部制度。新中國(guó)成立之后，我們黨在探索社會(huì)主義道路和制度建設(shè)中出現(xiàn)了一系列“左”的失誤，致使社會(huì)主義事業(yè)和黨的制度建設(shè)遭受了嚴(yán)重挫折。黨的十一屆三中全會(huì)后，我們黨及時(shí)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，恢復(fù)馬克思主義的思想路線，在改革開放的實(shí)踐中開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義新道路，確立了黨的建設(shè)要“走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[14]的歷史命題，黨的制度建設(shè)不僅在理論上不斷深化，而且在實(shí)踐中也取得了重大進(jìn)展，初步形成了一個(gè)較為完整的黨內(nèi)制度體系。上述歷史彰顯了我們黨善于順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，在堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)秀政治品格。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，必然要求我們堅(jiān)持制度建設(shè)與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)相結(jié)合，這是長(zhǎng)期以來(lái)推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是日后推進(jìn)黨的建設(shè)科學(xué)化的一個(gè)基本方向。

4．堅(jiān)持制度建設(shè)與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相統(tǒng)一。積極吸收和借鑒一切對(duì)我們有用的東西，是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的內(nèi)在要求。當(dāng)今世界是開放的世界，“各國(guó)文明相互學(xué)習(xí)，相互借鑒，在競(jìng)爭(zhēng)比較中取長(zhǎng)補(bǔ)短，在求同存異中共同發(fā)展，這是人類發(fā)展前進(jìn)的規(guī)律，也是政黨發(fā)展前進(jìn)的規(guī)律。”[15]在黨的制度建設(shè)上，我們既要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持黨的根本制度不動(dòng)搖，同時(shí)也要善于吸收、借鑒他人的某些體制和機(jī)制，不能固步自封、盲目排外。毛澤東曾說(shuō)過(guò)，像斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制的事情，在英、法、美這樣的國(guó)家不可能發(fā)生。劉少奇在談到“要防止領(lǐng)導(dǎo)人員特殊化”的問(wèn)題時(shí)提出可以參考“資產(chǎn)階級(jí)的有些制度”。鄧小平在談到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革時(shí)，指出“這需要認(rèn)真調(diào)查研究，比較各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，集思廣益，提出切實(shí)可行的方案和措施?！盵1]336在講到干部制度、人才制度時(shí)，他更是感慨：“我們說(shuō)資本主義社會(huì)不好，但它在發(fā)現(xiàn)人才、使用人才方面是非常大膽的。它有個(gè)特點(diǎn)，不論資排輩，凡是合格的人就使用，并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。從這方面來(lái)看，我們選拔干部的制度是落后的?！盵1]225這些論述都充分肯定了通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)加強(qiáng)我們黨的制度建設(shè)的極端重要性。因此，我們要進(jìn)一步解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，在堅(jiān)持黨和社會(huì)主義根本制度的前提下，大膽吸收和勇于借鑒國(guó)外執(zhí)政黨制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)中的共性規(guī)律，尤其是在一些具體制度建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)。只有這樣，才能開闊胸襟和視野，從更高、更遠(yuǎn)、更深的角度去認(rèn)識(shí)問(wèn)題，豐富黨的制度建設(shè)科學(xué)化的內(nèi)容，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

[1]鄧小平文選(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1994.

[2]林尚立．黨內(nèi)民主——中國(guó)共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐[M]．上海：上海社會(huì)科學(xué)出版社，2002:215.

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