季宸

中國傳媒大學(xué)政治與法律學(xué)院碩士研究生 北京 100024

北京城市規(guī)劃建設(shè)與首都職能的實際效果

季宸

中國傳媒大學(xué)政治與法律學(xué)院碩士研究生 北京 100024

北京作為新中國首都已有六十余年的歷史。這期間，北京在發(fā)揮自身首都職能的同時，相關(guān)的城市規(guī)劃建設(shè)問題也逐漸暴露出來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來的這十幾年中，北京作為首都的很多新舊問題呈現(xiàn)同步爆發(fā)的趨勢。目前，這些問題在一定程度上已經(jīng)嚴(yán)重影響、制約了北京作為首都職能的發(fā)揮。另外，在探討解決這些問題的同時，遷都問題也需要同步予以考慮。

北京；首都；城市規(guī)劃；政治

現(xiàn)代國家的首都是一國政治的重要載體和標(biāo)志，所有國家都設(shè)立首都。世界多數(shù)國家只設(shè)置一個首都，即“單一首都制”，首都也是本國政治、經(jīng)濟(jì)等方面的中心。少數(shù)國家實行“兩首都制”，這其中又分為兩種類型。

第一種類型，雙都并行制。一國的兩個首都一個是政治首都，一個是經(jīng)濟(jì)首都。比如美國，華盛頓特區(qū)是美國的政治首都，白宮、國會山、聯(lián)邦最高法院以及諸如國防部、國務(wù)院等政府部門都在華盛頓。距離華盛頓400公里的紐約是美國經(jīng)濟(jì)中心，世界500強(qiáng)企業(yè)中許多美資公司總部設(shè)在紐約，這里還有世界三大證券交易所之一的紐約證券交易所，掌控世界經(jīng)濟(jì)走向的華爾街也在紐約。世界上擁有兩個首都的國家也和美國一樣，一個是經(jīng)濟(jì)首都，一個是政治首都。第二種類型，“兩都替換制”。政府基于各種緣由決定遷都，在本國其他地區(qū)設(shè)立新首都，代替舊首都。比如巴西，原來的首都里約熱內(nèi)盧是巴西的政治、經(jīng)濟(jì)中心，基于政府政策，巴西將首都遷到巴西利亞，巴西利亞代替里約熱內(nèi)盧成為巴西新的政治、經(jīng)濟(jì)中心。除了巴西，巴基斯坦也將首都由卡拉奇遷往伊斯蘭堡。

極個別的國家擁有三個首都。比如，南非行政首都在比勒陀利亞，立法首都在開普敦，司法首都在布隆方丹。這種情況并不普遍，全球也僅南非一國如此。同時擁有三個以上首都的國家不存在。不管擁有幾個首都，各國選定首都后都會以憲法的形式予以確認(rèn)，首都對本國的政治運行具有重要的政治符號含義和安全保衛(wèi)作用。

一、中國的首都

中國實行單一首都制。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百三十八條規(guī)定，“中華人民共和國首都是北京”。從1949年新中國成立至今，北京一直是中國唯一的合法的首都。北京是中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育等中心。

（一）首都的選擇

新中國成立之初，北京和南京、西安、哈爾濱均是定都備選城市。南京是國民政府的首都，新中國推翻國民黨政權(quán)，在原政權(quán)的國都定都，克成大同，這也是新中國成立的象征；西安地處黃河流域的中原腹地，是中華漢文化的發(fā)祥地，歷史上十三個朝代在此建都；定都哈爾濱是出于地理和政治安全考慮。哈爾濱地處東北解放區(qū)，哈爾濱北靠蘇聯(lián)。定都哈爾濱，首都安全有保障，方便與蘇聯(lián)來往。權(quán)衡再三，中共中央決定新中國定都北平，改北平為北京。

（二）北京的首都職能

新中國成立至今，北京作為首都發(fā)揮了重要職能。政治上，北京是中共中央、國務(wù)院和各部委機(jī)關(guān)所在地，黨和國家的歷次重大會議、活動均在北京舉行。所有與中國建交的國家均在北京設(shè)立使館。北京成為中國對內(nèi)管理、對外交往的政治中心。經(jīng)濟(jì)上，北京是中國的經(jīng)濟(jì)中心，財政部、發(fā)改委、中國人民銀行等部委均在北京。文教方面，文化部、教育部和國家新聞出版廣電總局在北京統(tǒng)一管理全國的文教媒體部門，“三臺一報一社”和清華、北大等眾多高校都在北京。此外，北京還是中國的科研、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸?shù)戎行摹?/p>

二、北京作為首都的問題與不足

《禮記》中關(guān)于城市的建立標(biāo)準(zhǔn)是，“凡居民，量地以制邑，度地以居民，地邑居民必參相得也。無曠土，無游民，食節(jié)事時，民咸安其居，樂事勸功，尊君親上，然后興學(xué)”。（《禮記?王制》卷12）北京在繼續(xù)發(fā)揮首都職能的同時，相關(guān)的問題和不足也逐漸暴露出來，尤其近十年，北京很多新舊城市問題呈現(xiàn)同步爆發(fā)的趨勢。這在一定程度上嚴(yán)重影響、制約了北京首都職能的發(fā)揮。北京作為首都面臨的問題主要是以下幾個方面。

（一）北京城市規(guī)劃的先天不足

元代開始在北京定都，到明清時期，北京的都城地位得以正式確立。適應(yīng)古代政治的北京城市規(guī)劃建設(shè)已不能滿足現(xiàn)在的需要，為此，早在民國初年北京就有了新的城市規(guī)劃。

1、北京的城市規(guī)劃

民國時期北京規(guī)劃有中、日、美3國版本。中國版本是北洋政府時期由北平市政廳牽頭設(shè)計規(guī)劃。美國版本時間最早，1900年辛丑條約簽訂后美國開始在北平擴(kuò)建使館，修筑兵營，當(dāng)時的美國政府基于日后長期侵占的打算，對北平進(jìn)行重新規(guī)劃。日本版本的時間要晚于中、美，1937年盧溝橋事變后華北完全淪陷，日本將北平作為日本在華北的重要統(tǒng)治中心，處于和美國同樣準(zhǔn)備長期占領(lǐng)的目的，日本也對北平城市作了新的規(guī)劃。這三個版本雖出自不同國家，規(guī)劃目的也不相同，但三個版本的總體規(guī)劃思路卻是驚人相似：第一、完整保留北京舊城全部原貌，只做小范圍拆遷、維護(hù)，不進(jìn)行大的整體改造和拆遷。老城的功能主要是娛樂休閑和住宅區(qū)。第二、公主墳向西到西山，在此修建新城，新城分南北兩部，北新城是國家和市政行政機(jī)構(gòu)的辦公區(qū)，南新城是經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)區(qū)。第三、老城新城之間平行鋪設(shè)九條寬路（類似現(xiàn)在長安街雙向十車道），便于日常新城老城的人員交通往來。第四、老城北城區(qū)完全保留皇城原貌，作為名勝古跡的游覽區(qū)；南城統(tǒng)一規(guī)劃成居民住宅區(qū)，日后土地超限，繼續(xù)向南擴(kuò)展。這些建議很有先見之明，確實可從源頭解決北京現(xiàn)今諸多的城市問題。

2、北京現(xiàn)行城市規(guī)劃

由于歷史原因，中美日版本的城市規(guī)劃都未付諸實踐，上世紀(jì)五十年代的這次城市規(guī)劃奠定了今天北京的城市格局，北京現(xiàn)在眾多的城市問題也由那時開始累積。

這次規(guī)劃由中蘇兩國專家同時設(shè)計，擇優(yōu)選用。蘇聯(lián)專家以莫斯科城市規(guī)劃為藍(lán)本，執(zhí)意將北京打造成“莫斯科第二”。蘇方的思路是：不規(guī)劃新城，對北京現(xiàn)有城區(qū)更新改造，類似圓規(guī)畫圓一般，逐步擴(kuò)大北京的城市面積，最后形成與莫斯科相同的“環(huán)形——放射狀”城市格局。令人費解的是，蘇方最終設(shè)計稿只有“環(huán)形”格局，“放射狀”的格局沒有出現(xiàn)。蘇方給出的解釋是，“北京不需要放射狀的城市規(guī)劃，環(huán)形設(shè)計足夠”。莫斯科“環(huán)形——放射狀”城市格局借鑒巴黎城市規(guī)劃的經(jīng)驗，事實證明這樣的格局科學(xué)合理，能有效緩解城市，尤其是市中心的人口和交通壓力。直到今天，巴黎、莫斯科的市中心都未出現(xiàn)北京如此嚴(yán)重的交通擁堵狀況。

中方設(shè)計工作由時任清華大學(xué)營建系（今清華大學(xué)建筑學(xué)院）的系主任梁思成主持，其夫人林徽因也全程參與了規(guī)劃設(shè)計?！俺鞘幸?guī)劃必須從實際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測城市遠(yuǎn)景發(fā)展的需要”；“保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、城市傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀”。[1]梁思成知曉中美日三國的北京規(guī)劃方案，此前數(shù)十年也一直在論證，做過大量的實地調(diào)查，贊同三國的規(guī)劃思路。梁思成主持的規(guī)劃方案也主張在老城西部建設(shè)新城，作為中央政府的辦公所在地，老城保留原有風(fēng)貌，向南發(fā)展生活居住區(qū)。最終，由于政治原因，蘇聯(lián)的方案被全盤采納。后來，梁思成被打為右派，與他的規(guī)劃與美日的北京城市規(guī)劃相似有很大關(guān)系。

歷史背景下確立的北京規(guī)劃格局直接導(dǎo)致如今北京四大城市問題集中“發(fā)作”——人口與住房、教育問題，交通出行問題，天氣與環(huán)境問

(）(）題，未來可持續(xù)發(fā)展問題。

（二）人口與住房、教育問題

北京現(xiàn)有人口超過1600萬，其中近一千萬人口居住在五環(huán)內(nèi)，有數(shù)據(jù)顯示，二環(huán)、三環(huán)的人口密度遠(yuǎn)超世界平均值，密度居世界第一。如此眾多的人口聚集在城市中心，必然對城市造成巨大壓力。一千萬人要同時在五環(huán)內(nèi)安家，而且還不是按人數(shù)平均分配，顯然是難上加難。強(qiáng)大的住房剛性需求“脅迫”北京房價直線上漲，長期居高不下。

伴隨住房問題，教育問題也接踵而至。為平衡教育資源，北京實行“就近入學(xué)”原則，由此衍生出價格昂貴學(xué)區(qū)房。據(jù)統(tǒng)計，北京五環(huán)內(nèi)學(xué)區(qū)房平均價格每平米18萬元，重點院校附近學(xué)區(qū)房價格則達(dá)到每平米50萬元。

（三）交通出行問題

北京交通構(gòu)成主要是公交、地鐵、出租車和私家車。目前北京交通是公交、地鐵擁擠，打車難打車貴；私家車保有量巨大，每日單雙號限行，上下班、節(jié)假日高峰期必堵。當(dāng)初北京城市規(guī)劃“只有環(huán)線沒有放射狀”的致命缺陷是造成北京交通擁擠的“元兇”。北京公交系統(tǒng)常年滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，仍不能緩解交通壓力。

北京的交通問題與人口問題高度相連，“縮短通勤和日常生活出行距離，建立覆蓋面廣、效率高的公共交通系統(tǒng)”，[2]才是解決交通與人口問題矛盾的有力措施。能否徹底解決人口和交通出行問題，關(guān)系北京的未來發(fā)展，也深刻影響北京的首都職能。

（四）環(huán)境和天氣問題

從文化生態(tài)學(xué)的角度看，雖然行政管理、軍事需要等都是城市文化存在和發(fā)展的重要條件，但是，如果沒有交通、水源以及其他適宜于人口居住的條件，它仍然是發(fā)展不起來的。[3]與南京、西安和哈爾濱相比，北京的自然地理環(huán)境是四個城市中最差的。北京地處華北，沒有流經(jīng)城市的河流，又不臨海，水資源缺乏；常年多風(fēng)沙。在這樣的地區(qū)建立首都是出于政治考慮，規(guī)劃之初，北京不利的自然地理條件沒有考慮。研究表明，北京居民近十年的肺癌發(fā)病率由十年前的不足6%猛增到現(xiàn)在的60%，十年增長十倍。

（五）未來可持續(xù)發(fā)展問題

可持續(xù)發(fā)展是21世紀(jì)一項十分重要的發(fā)展方式，也是目前解決城市發(fā)展問題最有效的方式。西方發(fā)達(dá)國家過去兩百年里產(chǎn)生的眾多城市問題，北京短短六十年就提前集中“爆發(fā)”。單純依靠擴(kuò)大城市面積、拓寬城市道路和限制車輛、壓縮人口戶籍的方式已不能從根本上解決北京的城市問題，相反還會使問題更加復(fù)雜，最終將城市發(fā)展逼入“死胡同”。如果這樣，北京實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的可能性將極其微小，遷都問題也不得不提上議事日程。為此，需要繼續(xù)尋找適合北京的可持續(xù)發(fā)展對策，“在大城市內(nèi)部的空間極化發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立起一種具有新的歷史意義的高質(zhì)量城市”。[4]

[1]陸曉文.郁鴻勝：《城市發(fā)展的理念：和諧與可持續(xù)》，上海：上海三聯(lián)書店，2008年，第92頁。

[2]陳淮：《國際大都市建設(shè)與住房管理》，北京：中國發(fā)展出版社，2007年，第25頁。

[3]司馬云杰：《文化社會學(xué)》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第172頁。

[4]（西）若爾迪?博爾哈、（美）曼紐爾?卡斯泰爾，姜杰、胡艷蕾、魏過杰譯：《本土化與全球化：信息時代的城市管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第10頁。