■倪咸林

繼國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后，黨的十八屆三中全會(huì)再次提出“加大政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的力度”。這是對(duì)國(guó)際上普遍推行的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一種回應(yīng)，也是對(duì)國(guó)內(nèi)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐的進(jìn)一步規(guī)范。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)源自于20世紀(jì)七八十年代西方國(guó)家新公共管理改革實(shí)踐，它將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者角色區(qū)分開(kāi)來(lái)，旨在提高政府財(cái)政資金的使用效率，激發(fā)社會(huì)多種公共服務(wù)生產(chǎn)主體的活力，滿足公民多樣化的公共服務(wù)需求。

早在1995年，上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局向上?；浇糖嗄陼?huì)委托運(yùn)營(yíng)的羅山會(huì)館，打破了以往政府直接投入和運(yùn)作的機(jī)制。此后，上海、北京、浙江、廣東等地的探索不斷增多。但由于無(wú)法可依，政府購(gòu)買(mǎi)往往陷入一擁而上和裹足不前這兩個(gè)極端。依筆者觀察，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在實(shí)施過(guò)程中，依然需要防止幾個(gè)誤區(qū)。

觀念認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

【案例】

有報(bào)道稱，在江西省樂(lè)安、興國(guó)、寧都三縣實(shí)施的非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目，因分流了三縣原有政府扶貧部門(mén)掌握的扶貧資金而受到三縣扶貧辦的抵制。而北京市農(nóng)民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不順，因?yàn)槠涑薪拥南嚓P(guān)農(nóng)民工法律援助案件，客觀上減少了原來(lái)北京市法律援助中心的事權(quán)和財(cái)權(quán)。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)意味著職能領(lǐng)域和履行方式的轉(zhuǎn)變；對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)意味著多元需求的滿足；對(duì)于社會(huì)組織及公共企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)意味著生產(chǎn)主體的專業(yè)化與高效化。我國(guó)正處于政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系重新梳理和全面厘清的轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府、市場(chǎng)以及公民等多個(gè)主體難免在觀念上存在一些誤區(qū)，而政府自身的觀念和認(rèn)識(shí)誤區(qū)又是處于牽一發(fā)而動(dòng)全身的核心地位，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是盲目跟風(fēng)。隨著中央與地方關(guān)系的逐步調(diào)整以及地方自主性的不斷增加，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。起初的競(jìng)爭(zhēng)主要圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，典型的就是GDP攀比。隨著社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的提出，地方政府開(kāi)始圍繞治理創(chuàng)新項(xiàng)目和政策相互競(jìng)爭(zhēng)。在公共治理領(lǐng)域，從“社會(huì)管理委員會(huì)”到“和諧企業(yè)工作室”，從“ 看單點(diǎn)菜”到“ 網(wǎng)格化管理”，近年來(lái)中國(guó)各地競(jìng)相提出社會(huì)管理創(chuàng)新思路和政策，治理創(chuàng)新實(shí)際上變成了一味跟風(fēng)和盲目攀比。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也不例外。北京市2011年撥款1億元購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，廣州市政府2012年安排2.6億元，上海市每年也有上億元的財(cái)政撥款……各地方在創(chuàng)新政策上的投入熱情一點(diǎn)不亞于對(duì)于GDP的追逐，大有一種今天不投入明天就被別人比下去的心理，存在本末倒置的誤區(qū)。

二是消極作風(fēng)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)把公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)環(huán)節(jié)分開(kāi)，讓市場(chǎng)在公共服務(wù)資源配置中發(fā)揮決定性作用，使得公共服務(wù)的消費(fèi)者、提供者和生產(chǎn)者之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，最終變?nèi)苷疄楦吣苷⒆冇邢奘袌?chǎng)為有效市場(chǎng)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，這種轉(zhuǎn)變意味著部分權(quán)力的放手和部分責(zé)任的轉(zhuǎn)移。這就產(chǎn)生了兩種現(xiàn)象：對(duì)于那些擁有資源分配權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)和人員來(lái)說(shuō)，放權(quán)就意味著資源的支配權(quán)和話語(yǔ)權(quán)的減弱，因而此類(lèi)公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)比較容易受到消極對(duì)待和抵制。對(duì)于那些群眾怨言大、組織實(shí)施難的公共服務(wù)，政府則傾向于視此類(lèi)職能為棘手難題，亟欲推向社會(huì)而后快，比如社區(qū)安全和城市生活垃圾處理，就存在“卸包袱”的消極心態(tài)。

三是官僚遺風(fēng)。一定意義上，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為多年來(lái)探索的政府職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了一個(gè)有效的突破口，與此同時(shí)，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移，也需要政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)秉持平等的契約觀念，遵循市場(chǎng)的基本規(guī)則。實(shí)踐中，由于公共服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)量有限，導(dǎo)致多數(shù)生產(chǎn)者或多或少與政府有直接或間接關(guān)系，事業(yè)單位成為承接主體，這便出現(xiàn)政府“左手提供右手生產(chǎn)”的局面，事業(yè)單位成為“二政府”，購(gòu)買(mǎi)行為和實(shí)施過(guò)程容易受政府左右與支配，契約觀念和市場(chǎng)規(guī)則無(wú)法有效發(fā)揮作用；另一方面，數(shù)量有限的NGO（NPO）在不完全競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下不僅在起點(diǎn)上就輸給事業(yè)單位，還更容易被政府所干預(yù)，在公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程中接受諸多隨意附加條件。在不對(duì)等的關(guān)系格局下，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)儼然成為對(duì)事業(yè)單位或者其他社會(huì)組織的施舍，官僚遺風(fēng)的存在嚴(yán)重影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的有效推行。

領(lǐng)域選取上的誤區(qū)

【案例】

2012年深圳市寶安區(qū)推行文化鐘點(diǎn)工項(xiàng)目，選擇將文化鐘點(diǎn)工模式引入廣場(chǎng)文化，由政府買(mǎi)單個(gè)人才能服務(wù)，每月向一些具有專業(yè)素質(zhì)的廣場(chǎng)領(lǐng)舞人支付800元至1000元的報(bào)酬。

2003年起實(shí)施的《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的政府采購(gòu)僅限由政府使用的物品或服務(wù)，相較于本文所說(shuō)政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)范疇要小。然而公共服務(wù)到底包含什么？適合政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)又有哪些？這也成為擺在政策制定者面前必須加以梳理的問(wèn)題。

公共服務(wù)是一個(gè)舶來(lái)的概念，至今在國(guó)外學(xué)術(shù)界也沒(méi)有對(duì)其形成統(tǒng)一的概念共識(shí)。服務(wù)型政府是相對(duì)于傳統(tǒng)的管制型政府或管理型政府而言的，注重政府的服務(wù)功能。它一方面限定了政府原有的權(quán)力，另一方面也擴(kuò)大了政府公共服務(wù)的范疇，尤其在轉(zhuǎn)型時(shí)期，面臨諸多新情況、新背景和新問(wèn)題，公共服務(wù)更像一個(gè)包羅萬(wàn)象的筐，幾乎涵蓋社會(huì)生活方方面面。

顯然，上述千頭萬(wàn)緒的公共服務(wù)短期內(nèi)不可能全部納入政府購(gòu)買(mǎi)范疇，這就涉及購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域的選取問(wèn)題。西方國(guó)家在實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中盡管模式有所差別，但往往都注重因地制宜，選取重點(diǎn)突出領(lǐng)域循序漸進(jìn)推行。比如英國(guó)不論在撒切爾時(shí)代還是在布萊爾時(shí)期，都秉持縮減財(cái)政開(kāi)支、提高政府效率的原則，改變對(duì)電力、鐵路等產(chǎn)品的直接生產(chǎn)，同時(shí)在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域也更加注重私人市場(chǎng)的作用。而在市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，除了包括公園管理、衛(wèi)生保健、學(xué)前教育、社會(huì)住房、老年人照顧、社區(qū)司法矯正服務(wù)等常規(guī)領(lǐng)域?qū)嵤┱?gòu)買(mǎi)，甚至諸如空管和監(jiān)獄等強(qiáng)制機(jī)構(gòu)也實(shí)現(xiàn)了外包。

我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)領(lǐng)域選取上，地方實(shí)踐中存在很多誤區(qū)，主要體現(xiàn)為被購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)公共性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出、區(qū)域無(wú)差異等方面，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式大于內(nèi)容，解決不了根本問(wèn)題。例如，深圳市寶安區(qū)選擇將文化鐘點(diǎn)工模式引入廣場(chǎng)文化，由政府買(mǎi)單個(gè)人才能服務(wù)。其實(shí)，市民即使沒(méi)有廣場(chǎng)領(lǐng)舞人，也可以進(jìn)舞蹈培訓(xùn)班或自學(xué)。這里姑且稱之為“點(diǎn)綴型”購(gòu)買(mǎi)，這一購(gòu)買(mǎi)行為便因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)公共性不強(qiáng)，且不是亟需解決的重點(diǎn)問(wèn)題，而廣受質(zhì)疑。如果把行政工作中容易得罪人的、勞動(dòng)強(qiáng)度大的、直接面對(duì)市民的事項(xiàng)，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式轉(zhuǎn)嫁給他人，那就等于前文所說(shuō)的“卸包袱”，是一種“推脫型”購(gòu)買(mǎi)。

事實(shí)上，有學(xué)者指出，我國(guó)的公共服務(wù)供給的主要矛盾是總體供給不足和結(jié)構(gòu)失衡，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行公共服務(wù)私營(yíng)化市場(chǎng)化的物質(zhì)基礎(chǔ)具有很明顯的區(qū)別，因而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)側(cè)重民生領(lǐng)域并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)均等化。具體領(lǐng)域的選擇應(yīng)重點(diǎn)聚焦于公共性、公益性較強(qiáng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，并根據(jù)自身實(shí)際，選擇群眾關(guān)注度高、示范作用好的公共服務(wù)項(xiàng)目逐步試點(diǎn)。

執(zhí)行過(guò)程中的誤區(qū)

【案例】

石家莊市政府努力通過(guò)代金券的形式將養(yǎng)老服務(wù)外包給社會(huì)，以提高財(cái)政資金的使用效率,節(jié)省人力。然而，據(jù)稱市內(nèi)僅有“星光家政服務(wù)公司”一家可提供保健、保潔等相關(guān)服務(wù)，其價(jià)格卻很高。最終手持代金券的老人不得不忍受“星光”的高價(jià)格，服務(wù)水平只能將就。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)該是一個(gè)政策群，尤其是在我國(guó)社會(huì)組織尚不發(fā)達(dá)、政府職能邊界尚不清晰的轉(zhuǎn)型時(shí)期，更需要在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目的同時(shí)，統(tǒng)籌政策系統(tǒng)、完善政策配套。然而在政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中卻存在一買(mǎi)了之的現(xiàn)象，具體有以下幾個(gè)方面。

一是缺乏前期論證?？茖W(xué)的政府購(gòu)買(mǎi)應(yīng)該具備兩大前提，一是政府自身明白該干什么、能干什么;二是政府不能和不該干的事項(xiàng)市場(chǎng)和社會(huì)組織能夠干且愿意干。因而，在推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之前，要組織專業(yè)人員結(jié)合地區(qū)實(shí)際充分論證購(gòu)買(mǎi)行為的可行性，合理確定購(gòu)買(mǎi)行為的領(lǐng)域，科學(xué)制定購(gòu)買(mǎi)行為的規(guī)則，不能跟風(fēng)似的相互模仿、盲目推行。

二是缺乏執(zhí)行監(jiān)督。政府購(gòu)買(mǎi)行為本質(zhì)上也是市場(chǎng)交易，和一般商品一樣，在交易過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生違規(guī)行為。尤其是政府作為交易的一方，在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，更容易產(chǎn)生腐敗行為。這就要求在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，使交易行為公正透明。

三是缺乏后期評(píng)估。政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)最終被民眾所消費(fèi)，這和一般的市場(chǎng)交易有所不同。一般商品交易中買(mǎi)方對(duì)商品不滿可以直接和賣(mài)方交涉，在這個(gè)過(guò)程中就實(shí)現(xiàn)了評(píng)估。而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一交易行為存在三個(gè)主體，政府作為出資方雖然不直接消費(fèi)公共服務(wù)，但卻承擔(dān)對(duì)生產(chǎn)者的評(píng)價(jià)責(zé)任，因?yàn)槊癖姇?huì)把公共服務(wù)質(zhì)量低下的責(zé)任推給政府。

四是缺乏培育扶持。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的生產(chǎn)者在我國(guó)主要是企業(yè)、事業(yè)單位和NGO，未來(lái)，隨著市場(chǎng)體系的逐步完善以及社會(huì)建設(shè)的逐步推進(jìn)，NGO必將在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目上承擔(dān)越來(lái)越多的責(zé)任。然而從目前實(shí)際看，我國(guó)的NGO在數(shù)量以及行為能力上還存在很多薄弱環(huán)節(jié)，政府在向NGO購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的同時(shí)，也有責(zé)任為他們提供一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，培育和扶持更多的NGO，才能從長(zhǎng)遠(yuǎn)上為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)奠定市場(chǎng)基礎(chǔ)，才能為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理奠定組織基礎(chǔ)。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）