■戚 威

近年來，在經(jīng)濟(jì)全球化和新公共管理運(yùn)動(dòng)的加速推進(jìn)下，各國“效率政府”建設(shè)不斷邁上新臺(tái)階，學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)也更多地聚焦于如何提高政府的施政效率。中國社會(huì)在內(nèi)部現(xiàn)代化和外部全球化兩大時(shí)代潮流推動(dòng)之下，“大而全”“小而全”的政府模式已經(jīng)不能滿足時(shí)代要求，提高政府的施政效率以適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化成為必然。然而，傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的理念依然有市場(chǎng)，直接導(dǎo)致效率政府建設(shè)極易忽視“倫理”作為一個(gè)獨(dú)立的要素體現(xiàn)在其過程中，從而引發(fā)政府的信任危機(jī)，因此，如何更全面地理解“效率政府”的內(nèi)涵，更深入地剖析影響效率政府建設(shè)的深層緣由，從而更好地實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下社會(huì)和諧就變得尤為迫切。

全面理解效率政府的內(nèi)涵

早期公共管理學(xué)家伍德羅·威爾遜認(rèn)為：為了提高政府的行政效率就應(yīng)該用“企業(yè)式”的方式來指導(dǎo)政府的運(yùn)作；學(xué)者沃爾多進(jìn)一步提出，民主如果要存在下去，就不能無視集權(quán)、等級(jí)制度和紀(jì)律的重要性。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)興起，這些對(duì)“效率”極為重視的思想依然極具影響力，譬如，英國公共管理學(xué)者艾文·費(fèi)利就將效率取向歸納為，一種源自企業(yè)的效率模式在政府管理中運(yùn)用所產(chǎn)生的結(jié)果。從“效率政府”建設(shè)的角度，艾文·費(fèi)利等西方學(xué)者顯然沒有過多地考慮公共管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)特性，不同程度地忽略了其中的“倫理”要素。

正如著名學(xué)者成中英認(rèn)為的那樣，“文化、倫理、管理，是中國社會(huì)現(xiàn)代化過程中不可缺少的三大要素”，“倫理”是政府行政必須高度重視的要素之一，蘊(yùn)育在中華文化之中的中國政府的效率建設(shè)，理應(yīng)更充分地體現(xiàn)倫理要素。

就我國“效率政府”而言，其內(nèi)涵至少包括：效率政府建設(shè)本身就是一種對(duì)社會(huì)倫理的貢獻(xiàn)方式，效率政府建設(shè)關(guān)注效率，但不僅僅是效率；效率政府建設(shè)不只是考慮投入的工作量與獲得效果之間簡單的數(shù)量關(guān)系，而是融入了行政倫理要素，是充分的行政倫理和行政效率相結(jié)合的政府建設(shè)模式。

當(dāng)前效率政府建設(shè)的兩大頑疾

作為管理公共事務(wù)的主體——政府，雖然“效率”要素在行政過程中必不可少，然而由于政府所具有的諸如非盈利性、強(qiáng)制性和公共性等獨(dú)有的特性，因此“倫理”和“效率”，是效率政府建設(shè)過程中并重的要素。從上述角度來看，我國當(dāng)前效率政府建設(shè)存在兩大頑疾。

第—，“效率主義”凸現(xiàn)。

審視新中國成立以來政府的改革歷程，主導(dǎo)改革的是行政理性模式，即行政改革的核心在于有效率地行政，突出的是以提高政府的工作效率為第一要?jiǎng)?wù)；以行政組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革與重組作為改革的重心；以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)為口號(hào)，為政府爭取更多、更集中的行政權(quán)力；以改革行政為國家意志與政策執(zhí)行的工具為出發(fā)點(diǎn)，希望通過國家來組織社會(huì)職能和政府執(zhí)行能力的改善來解決問題，在這個(gè)過程中政府占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)。

這些以“效率”為主的政府建設(shè)之路，客觀上對(duì)提高行政效率很有幫助。然而，這種對(duì)“效率”的過度重視進(jìn)而導(dǎo)致“效率主義”的政府改革模式存在重大缺陷：一是效率行政使得行政發(fā)展與改革的視野狹隘，致使行政目標(biāo)無法落實(shí)，因?yàn)槿狈οM(fèi)者效用的效率沒有實(shí)際意義；二是效率行政使得政府建設(shè)之路極易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，將行政僅僅看作是政府執(zhí)政的工具，進(jìn)而忽略了政策在規(guī)劃、制定與執(zhí)行過程中的公民參與，結(jié)果是行政權(quán)力過于集中而導(dǎo)致腐化或使之淪為僅僅是管制的工具。

第二，“官僚主義”突出。

目前，在我國效率政府建設(shè)過程中，“官僚主義”現(xiàn)象突出地體現(xiàn)在以下諸方面：由于政府自身定位的模糊而導(dǎo)致相關(guān)職權(quán)在具體行使過程中的紊亂；行政審批程序繁瑣復(fù)雜；“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風(fēng)；領(lǐng)導(dǎo)基層調(diào)研“坐著車子轉(zhuǎn)、隔著玻璃看”以及“領(lǐng)導(dǎo)出點(diǎn)子、基層找例子”的主觀主義作風(fēng)；唯書、唯上、說假話、圖虛名、熱衷于好大喜功，沉湎于迎來送往的形式主義作風(fēng)?！肮倭胖髁x”大大地降低了政府的效率、敗壞了政府的形象，并直接影響到政府決策的權(quán)威性和決策措施執(zhí)行的有效性。

倫理要素的缺失是根本緣由

“效率主義”和“官僚主義”既是建設(shè)效率政府過程中所體現(xiàn)的兩大突出問題，也是阻礙效率政府建設(shè)達(dá)到預(yù)期效果的兩大頑疾，它們共同體現(xiàn)了中外政府在效率政府建設(shè)過程中所面臨的共同“困惑”——倫理。

一是忽視了政府的首要功能是“服務(wù)”而非“管制”。在管理經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響下，“審批式”的管理對(duì)于調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)并使其均衡、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展具有重要的作用，但是重審批輕管理，甚至只審批不管理，反映的卻是對(duì)政府首要功能的不同看法，體現(xiàn)了政府在管理實(shí)踐中對(duì)倫理要素不同的重視度。政府提高管理效率不是崇尚狹隘的“效率主義”更不是推崇“管制”，由于政府本身所具有的獨(dú)特性，所以“服務(wù)”的理念相對(duì)于狹義的“管理”來說居第一位。

二是忽視了政府實(shí)踐過程中的基本價(jià)值觀——公平和公正。目前，我國以權(quán)力為個(gè)人謀私?jīng)]有多少公開的市場(chǎng)，但以權(quán)力為部門謀取私利卻大有市場(chǎng)。在效率政府建設(shè)實(shí)踐中堅(jiān)持以公平和正義為主體的倫理原則，堅(jiān)持以“最大多數(shù)人的最大幸?！焙汀罢疹欁钌贁?shù)最不幸者”這兩大原則作為我國政府建設(shè)的指導(dǎo)思想，有利于公眾參與和接受公眾監(jiān)督，有利于決策的科學(xué)化和調(diào)動(dòng)人的積極性，有利于激發(fā)公眾的智慧和創(chuàng)造力。

三是忽視了“經(jīng)濟(jì)人”與“道德人”在效率政府建設(shè)中的不可分割性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，我國與西方的了解不斷加深，“經(jīng)濟(jì)人”的觀念對(duì)我國轉(zhuǎn)型期的效率政府建設(shè)之路產(chǎn)生重大影響。然而，相對(duì)于“經(jīng)濟(jì)人”而言，“道德人”強(qiáng)調(diào)的是利他主義。在效率政府建設(shè)過程中，人們往往割裂了“道德人”和“經(jīng)濟(jì)人”這兩種思想的不可分割性，在取舍時(shí)卻往往看重“經(jīng)濟(jì)人”更甚于“道德人”，這種思想嚴(yán)重制約了我國效率政府的建設(shè)實(shí)踐。

由此，當(dāng)前我國效率政府建設(shè)過程中面臨的根本問題是忽視了“倫理”要素在政府建設(shè)中的體現(xiàn)，這也是制約政府效率建設(shè)的關(guān)鍵之所在。因此，要實(shí)現(xiàn)效率政府建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，就必須在效率政府建設(shè)中高度重視并充分體現(xiàn)倫理要素，將“倫理”提升到新的高度。

貫徹倫理要素的保障措施

一是強(qiáng)化教育，秉持“倫理優(yōu)先，兼顧效率”的政府建設(shè)理念。應(yīng)該明確“倫理”和“效率”是效率政府建設(shè)過程中不可或缺的兩大要素。我國目前已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新階段，公正、互利、誠信始終是人們?cè)诮?jīng)濟(jì)生活中所必須遵循的“黃金規(guī)則”，它們是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心和靈魂。

從中國已有的道德資源來看，雖然并不缺少倫理的規(guī)約，但是長期以來主要是為協(xié)調(diào)普遍的人際關(guān)系而倡導(dǎo)的，一些與政府建設(shè)有關(guān)但卻是落后的道德錯(cuò)覺以及行政倫理的制度缺席，使得政府建設(shè)中的倫理要素常常被懸置或忽略，從長遠(yuǎn)來看這導(dǎo)致了效率政府建設(shè)很難達(dá)到預(yù)期的效果。因此，要提高行政效率和實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)就必須高度重視“倫理”。當(dāng)“倫理”和“效率”發(fā)生沖突時(shí)，政府本身所具有的特殊性決定了應(yīng)該優(yōu)先考慮“倫理”，效率政府建設(shè)只有充分考慮并體現(xiàn)倫理要素才能順利實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

二是完善并加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)。針對(duì)那些可能違背倫理的行為并對(duì)其進(jìn)行預(yù)防性立法立規(guī)，將國家公務(wù)員必須遵守的道德準(zhǔn)則用法律條文的形式固定下來，在進(jìn)一步完善我國《公務(wù)員條例》的同時(shí)建議設(shè)立專門的《公務(wù)員道德法》，加大對(duì)公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在處理政務(wù)過程中違反“倫理”要素行為的處罰力度。

通過完善相關(guān)的法律法規(guī)并加強(qiáng)相應(yīng)的司法落實(shí)機(jī)制，以達(dá)到預(yù)防并嚴(yán)懲公務(wù)員及其他黨政機(jī)關(guān)工作人員實(shí)踐中的“倫理”缺失行為，使違法違規(guī)者付出高昂的代價(jià)，從而對(duì)那些“倫理”缺失的行為形成威懾；更好地發(fā)揮司法實(shí)施機(jī)制的警戒作用，體現(xiàn)行政道德基本精神的法律化和道德禁令的神圣與莊嚴(yán)。

三是將社會(huì)輿論監(jiān)督制度化?，F(xiàn)階段，社會(huì)輿論在現(xiàn)今社會(huì)發(fā)揮著越來越重要的監(jiān)督作用。然而，輿論監(jiān)督雖然在媒體實(shí)踐上得到了廣泛運(yùn)用，并且受到社會(huì)大多數(shù)成員尤其是弱勢(shì)群體的高度期待，但由于社會(huì)輿論監(jiān)督目前還不具備法律效應(yīng)，所以相比較司法監(jiān)督而言強(qiáng)制力不夠。

只有將社會(huì)輿論的監(jiān)督方式規(guī)范化、制度化，從制度上保證大眾的知曉權(quán)、議政權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能形成人們期望中的輿論監(jiān)督的格局，才能更好地實(shí)施對(duì)效率政府建設(shè)過程中“倫理”缺失行為的監(jiān)督，才能進(jìn)一步規(guī)范政府的行政行為，達(dá)到效率政府建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)宗旨。