汪德華

我國目前尚處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，加上趕超發(fā)展戰(zhàn)略的影響，初步估算政府投資在全口徑財(cái)政支出中比重接近50%。與社會(huì)福利性支出較為剛性有所不同，政府投資的擴(kuò)張或收縮相對(duì)容易操作，因此一直是我國宏觀財(cái)政政策的主要手段。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)增長的每一次大起大落， 都與政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張密切相關(guān)。面向未來，如何適應(yīng)新的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與政府職能格局，改革現(xiàn)有政府投資管理體制，已成為一個(gè)迫切任務(wù)。

按照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的定義，政府投資是以一般政府部門為主體的投資活動(dòng)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的固定資本形成，以及對(duì)私營部門投資補(bǔ)助等資本轉(zhuǎn)移這兩種形式。與其他財(cái)政政策手段相比，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接擴(kuò)張總需求，其在調(diào)控總需求方面作用直接，見效快。

當(dāng)前地方政府投資存四大弊端

當(dāng)前很多地方政府的投資都沒有依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，本應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的政府投資，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)卻鮮有作為，沒有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外短期內(nèi)出臺(tái)一些經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張，也加重了部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩，我國近20年來產(chǎn)能過剩問題反復(fù)出現(xiàn)，從需求面來看，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的政府直接投資波動(dòng)過大是重要原因。

地方政府投資沖動(dòng)強(qiáng)烈，易熱不易冷。從宏觀調(diào)控角度看，政府投資應(yīng)該逆周期運(yùn)行。但在我國，地方政府投資典型地體現(xiàn)為易熱不易冷，部分表現(xiàn)為順周期運(yùn)行，即經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，地方政府可支配財(cái)力增加時(shí)，往往更愛擴(kuò)大投資，經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，受困于財(cái)力縮水，政府反而無法擴(kuò)大投資穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。

與之同時(shí)，在各項(xiàng)政府職能屬地化管理的體制背景下，地方政府為擴(kuò)大投資往往會(huì)忽視環(huán)境保護(hù)、土地開發(fā)管理等方面的要求，由此滋生諸多結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)問題。

投資補(bǔ)貼過度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度過快易誘發(fā)產(chǎn)能過剩。當(dāng)前政府投資補(bǔ)貼主要體現(xiàn)為兩種形式，一是國有企業(yè)的利潤并不向公共財(cái)政上繳，相當(dāng)于變相增加了國有企業(yè)的投資能力；二是地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)程度過于強(qiáng)烈，對(duì)企業(yè)部門事前事后的投資補(bǔ)貼過度。這兩者都會(huì)扭曲市場(chǎng)決策，導(dǎo)致一些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。后者的一個(gè)典型體現(xiàn)是當(dāng)前的新能源產(chǎn)業(yè)。

近些年來，尤其是經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出臺(tái)，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目上馬過多，鋼鐵、水泥等相關(guān)產(chǎn)業(yè)為滿足短期激增的需求而大幅擴(kuò)充產(chǎn)能。但這種短期激增的需求不可能持續(xù)下去。當(dāng)受政府債務(wù)、金融風(fēng)險(xiǎn)等因素的干擾時(shí)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩就出現(xiàn)了。我國近20年來產(chǎn)能過剩問題反復(fù)出現(xiàn)，從需求面來看，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主體的政府直接投資波動(dòng)過大是重要原因。

“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的籌資模式難以為繼。政府投資一般說來需要配套的外部融資手段。近年來地方政府逐步發(fā)展出“土地財(cái)政”加“地方融資平臺(tái)”的建設(shè)融資機(jī)制，對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了較大的促進(jìn)作用，但其負(fù)面作用日益凸顯。

首先，正常的預(yù)算管理制度無法管理這類預(yù)算外循環(huán)的資金，進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)行為缺乏必要的公共約束，浪費(fèi)、腐敗，以及好大喜功的市政建設(shè)難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，但地價(jià)、房?jī)r(jià)不斷攀高的現(xiàn)實(shí)加劇了收入分配不公，高收入人群的投機(jī)性或投資性購房更是妨礙了社會(huì)和諧發(fā)展。其三，“地方融資平臺(tái)”的籌資模式不透明、不規(guī)范，由此導(dǎo)致籌資成本和金融風(fēng)險(xiǎn)較高。

以審批和信貸控制的調(diào)控手段易扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)行體制下，中央政府主要采用事前的項(xiàng)目審批制施加直接控制，以信貸控制、土地控制施加間接的影響。但這些手段都帶有一定的行政性調(diào)控的色彩。政府主導(dǎo)和行政調(diào)控會(huì)致使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲，出現(xiàn)效率不足、腐敗等問題。

編制資本預(yù)算， 遏制地方政府不合理投資沖動(dòng)

理順政府投資管理體制的總體思路是，讓地方政府的投資融資行為公開化、透明化，推行統(tǒng)一完整的資本預(yù)算制度加以管理監(jiān)督。當(dāng)?shù)胤秸P(guān)注政府投資的成本收益比時(shí)，中央政府應(yīng)淡化行政審批的調(diào)控作用，通過對(duì)地方政府籌資總量的控制、對(duì)市場(chǎng)利率水平的調(diào)控，來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府投資的宏觀調(diào)控，發(fā)揮其促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的功能。

以制度保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遵循“適度超前”原則。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到一定規(guī)模和水平之后，再繼續(xù)擴(kuò)張將降低宏觀經(jīng)濟(jì)效率。為此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)適度超前，但不能過度超前，建設(shè)時(shí)間應(yīng)適度拉長，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供正確的市場(chǎng)信號(hào)。

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將依然處于高峰期，城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利、環(huán)境保護(hù)設(shè)施等將是政府投資的重點(diǎn)。為此需要制定富有前瞻性、科學(xué)合理的城市規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，確立中長期的項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，并嚴(yán)格實(shí)施。對(duì)于規(guī)劃確需修改的，應(yīng)經(jīng)過社會(huì)公開討論、人大批準(zhǔn)等嚴(yán)格的程序。更重要的是，在實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)，不能僅僅看到政府投資項(xiàng)目見效快而力度過大，還需考慮到政府投資項(xiàng)目的長期影響，考慮到相關(guān)支撐行業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。

建立以一般債和專項(xiàng)債為主體的地方政府新籌資機(jī)制。應(yīng)在新修改《預(yù)算法》的框架下，加快《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂，正式啟動(dòng)地方政府一般債和專項(xiàng)債的發(fā)行工作，并明確風(fēng)險(xiǎn)控制措施，替代“土地財(cái)政”加“地方政府融資平臺(tái)”的原有的融資機(jī)制。與之同時(shí)，除部分政策性金融外，應(yīng)切斷地方政府直接從銀行系統(tǒng)融資的渠道。地方政府發(fā)行一般債和專項(xiàng)債，應(yīng)由中央政府實(shí)施總量控制和核準(zhǔn)。中央政府的總量控制權(quán)限，將成為新形勢(shì)下落實(shí)財(cái)政政策，實(shí)施宏觀調(diào)控的抓手。

建立中長期資本預(yù)算制度，加強(qiáng)事后審計(jì)監(jiān)督。缺乏統(tǒng)一完整的資本預(yù)算制度，地方政府可以隨意動(dòng)用相當(dāng)一部分預(yù)算外管理財(cái)政資金和債務(wù)資金，使得政府債務(wù)管理失控，財(cái)政政策調(diào)控失效。

為此，應(yīng)推動(dòng)地方政府建立中長期資本預(yù)算制度，包括政府直接投資以及用于招商引資的投資性補(bǔ)貼。與現(xiàn)有的預(yù)算編制同步，每年均應(yīng)單獨(dú)編制資本預(yù)算，涵蓋所有政府直接投資項(xiàng)目計(jì)劃及其中長期的資金安排，項(xiàng)目所涉及的公共財(cái)政、政府性基金、債務(wù)性資金均應(yīng)包括起來。

資本預(yù)算應(yīng)經(jīng)人大審批，同時(shí)向社會(huì)公布。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)事后審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)對(duì)每年的資本預(yù)算執(zhí)行情況以及單個(gè)投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。

以體制改革削弱地方政府不合理的投資沖動(dòng)。地方政府不顧成本的投資沖動(dòng)，是政府投資干擾宏觀經(jīng)濟(jì)的體制性因素。對(duì)于地方政府偏好于擴(kuò)大投資不能簡(jiǎn)單否定，而是應(yīng)通過體制改革，削弱其不合理的投資沖動(dòng)，確保其投資行為沿著增強(qiáng)本地居民福利、與宏觀經(jīng)濟(jì)大局相適應(yīng)的方向。

一是在政績(jī)考核上，降低經(jīng)濟(jì)增長及其相關(guān)指標(biāo)的權(quán)重，增加代表本地居民福利水平的指標(biāo)。二是在中央與地方之間的財(cái)力分配上，在增值稅的分成公式中增加常住人口、環(huán)境保護(hù)類指標(biāo)，使得地方所獲得分成收入與擴(kuò)大投資之間的關(guān)聯(lián)度下降。三是在政府職能配置以及支出責(zé)任分擔(dān)上，改變一邊倒的屬地化管理傾向，將區(qū)域外部性較強(qiáng)的環(huán)保等職能上收到上級(jí)政府，通過不同級(jí)次政府間政府職能的相互制約，使得地方政府的一些不合理的投資行為直接受到限制。endprint