中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 劉戒驕

從三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)看養(yǎng)國的國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)*

中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 劉戒驕

美國信奉自由競爭理念，對(duì)國有經(jīng)濟(jì)存在根深蒂固的天然排斥，但聯(lián)邦政府仍然直接擁有一些企業(yè)或像企業(yè)一樣經(jīng)營的政府機(jī)構(gòu)，類似于各國的國有企業(yè)，或更準(zhǔn)確地稱為公共企業(yè)。這些企業(yè)目前主要集中于郵政、鐵路客運(yùn)、流域管理、高壓輸電系統(tǒng)和電力批發(fā)、公共廣播、特殊貸款和保險(xiǎn)、氣象服務(wù)等具有壟斷性和特殊屬性的領(lǐng)域。田納西河流域管理局（TVA）、美國郵政服務(wù)（USPS）和美國全國鐵路客運(yùn)公司（Amtrak）作為聯(lián)邦企業(yè)已經(jīng)存在幾十年，這三家聯(lián)邦企業(yè)分別分布在電力、郵政、鐵路等壟斷行業(yè)，雖然經(jīng)歷多次改革和放松管制但始終保持“中央企業(yè)”的身份，即使在20世紀(jì)80～90年代的私有化浪潮中也免于私有化。上述三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)體現(xiàn)了成熟市場經(jīng)濟(jì)國家管理國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)的做法，國內(nèi)對(duì)其研究和了解還不夠深入。對(duì)其進(jìn)行分析，有助于我們深入了解美國國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)的發(fā)展與改革，澄清一些模糊認(rèn)識(shí)，并為我國國有企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)發(fā)展與改革尋求可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

壟斷行業(yè)；監(jiān)管；聯(lián)邦企業(yè)；田納西流域管理局；美國郵政；美國鐵路

本文以田納西河流域管理局（TVA）、美國郵政服務(wù)（USPS）和美國全國鐵路客運(yùn)公司（Amtrak）三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)為案例，通過分析聯(lián)邦政府對(duì)其直接擁有的企業(yè)的管理來觀察美國國有企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)發(fā)展與改革。這三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)均由美國聯(lián)邦政府投資組建和擁有，具有國有企業(yè)和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的雙重身份。①例如，TVA2012年向國會(huì)提交的《2013財(cái)政年度預(yù)算建議和管理議程》（Budget Proposal and Management Agenda For the Fiscal Year Ending September 30，2013》明確指出，TVA是一個(gè)政府擁有的公司和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其使命完全不同于公眾公司。嚴(yán)格地講，我國的國有企業(yè)屬于全民所有，政府作為代理人行使所有權(quán)。美國的這三家企業(yè)屬于聯(lián)邦政府所有，與我國的中央企業(yè)類似。盡管存在“政府所有”和“全民所有”的差異，但美國對(duì)上述三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)的管理在很大程度上體現(xiàn)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家國有經(jīng)濟(jì)和壟斷行業(yè)的發(fā)展與改革，不少做法對(duì)中國具有啟示和借鑒意義。

一、田納西河流域管理局（TVA）

（一）TVA設(shè)立的背景與使命。

TVA是1933年根據(jù)法律設(shè)立的美國聯(lián)邦政府所屬的法人機(jī)構(gòu)，行使管理美國第五大河流——田納西河及其支流的聯(lián)邦權(quán)限，其使命是開發(fā)和經(jīng)營田納西河流域系統(tǒng)以改進(jìn)灌溉，把洪水災(zāi)害控制到最低程度，以安全、可靠和最低可行成本向田納西河流域的居民和企業(yè)提供能源以及相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)。羅斯福總統(tǒng)將TVA設(shè)想成一個(gè)完全不同類型的機(jī)構(gòu)，他要求國會(huì)創(chuàng)建一個(gè)“披著政府權(quán)力外衣但具有私有企業(yè)靈活性和主動(dòng)性的公司?！雹貴ranklin Roosevelt.Message to Congress Suggesting the Tennessee Valley Authority，April10，1933.Download from http：//docs.fdrlibrary.marist.edu/odtva.html.作為一種地區(qū)性綜合治理和全面發(fā)展規(guī)劃，TVA是美國歷史上第一次巧妙地對(duì)一個(gè)流域整體進(jìn)行開發(fā)的有組織嘗試。由于TVA面臨新的環(huán)境和挑戰(zhàn)，2010年8月，TVA董事會(huì)決定將為田納西流域提供更清潔、更安全的能源納入其使命，讓核能、能源效率、可再生能源和減少對(duì)燃煤能源的依賴發(fā)揮更大作用，使TVA成為美國低成本和清潔能源的引領(lǐng)者。

（二）業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

TVA是美國最大的電力生產(chǎn)者和批發(fā)商，近幾年其發(fā)電量約占聯(lián)邦政府擁有所有權(quán)的發(fā)電能力的一半，同時(shí)擁有北美最大的輸電系統(tǒng)之一，該系統(tǒng)輸電線路長達(dá)17 000英里，包括2400英里的超高壓（50萬伏）輸電線路、117 000個(gè)輸電線結(jié)構(gòu)，以及750個(gè)動(dòng)力設(shè)施。根據(jù)TVA2012年度年報(bào)，截至2012年年底，TVA發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到3400萬千瓦，其中煤電機(jī)組56個(gè)、核電機(jī)組6個(gè)、水電機(jī)組109個(gè)、天然氣發(fā)電機(jī)組87個(gè)以及風(fēng)力發(fā)電廠 1個(gè)、太陽能發(fā)電廠 14個(gè)。TVA礦石燃料電廠包括燃煤電廠和以天然氣、石油為原料的渦輪機(jī)電廠。在全部59個(gè)電廠中，11個(gè)燃煤電廠中的59個(gè)機(jī)組提供近2/3的發(fā)電量，分布在6處的72個(gè)渦輪機(jī)組屬于快速啟動(dòng)系統(tǒng)，在高峰需求時(shí)確保電力供給的可靠。渦輪機(jī)發(fā)電占TVA年度發(fā)電的1%。TVA從20世紀(jì)60年代開始建設(shè)核電站，目前擁有分布在3處的5座運(yùn)營中的核電站，發(fā)電量占TVA年發(fā)電量的27%。TVA建造了一些利用可再生資源發(fā)電的設(shè)施，如風(fēng)能、太陽能和沼氣發(fā)電設(shè)施，裝機(jī)容量為0.6萬千瓦。2012年 TVA發(fā)電達(dá)到1433.2億千瓦小時(shí)，40.9%的發(fā)電量來自燃煤電廠，38.5%來自核電，11.6%來自天然氣和石油電廠，8.9%來自水電（見表1）。水電因?yàn)楸阋撕涂煽?，在TVA電力系統(tǒng)中起重要作用。在需求增加或電力系統(tǒng)出現(xiàn)故障時(shí)，水電能夠迅速上網(wǎng)。

表1 近年來TVA按電源類別劃分的發(fā)電量 百萬千瓦小時(shí)

美國沒有全國性的電力市場，只有區(qū)域性電力市場。電力市場可以采取集中競價(jià)方式進(jìn)行交易，也可以在雙邊協(xié)議基礎(chǔ)上進(jìn)行交易。最初TVA為電力批發(fā)商，銷售電力給配電商，配電商再以零售價(jià)格將電力銷售給其終端用戶。TVA配電商的終端用戶由市政當(dāng)局和其他地方政府部門、擁有用戶的電力實(shí)體兩部分構(gòu)成。這兩類單位經(jīng)營電網(wǎng)主要是為保障電力供給，不是追求利潤。TVA也向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、大企業(yè)等負(fù)荷較大的終端用戶直接銷售電力。富余電力按照TVA法規(guī)定和電力交換協(xié)議銷售給其他電力系統(tǒng)。2012財(cái)政年度銷售給配電商的電力占電力總銷售收入的85%，直接向終端用戶銷售的電力占電力總銷售收入的13%（見表2）。TVA與其所有配電商均簽訂有電力批發(fā)合同，每份合同都要求這些配電商在TVA服務(wù)區(qū)域銷售的電力，全部從TVA購買。市政當(dāng)局和擁有電力用戶的實(shí)體是TVA最大的客戶，TVA對(duì)工業(yè)用戶直銷的收入增長較慢。根據(jù) 2012年年報(bào)（TVA 2012 Annual report on Form10-K），TVA與158個(gè)市政和合作經(jīng)銷商簽訂了長期合同，所有這些合同要求經(jīng)銷商充分地從TVA購買電力。所有經(jīng)銷商在3個(gè)基本協(xié)議下購買電力。52個(gè)經(jīng)銷商的電力購買合同終止應(yīng)提前10年通知TVA，繼續(xù)購買電力應(yīng)在第10周年開始時(shí)決定下個(gè)10周年的電力購買，額外的1年自動(dòng)增加到合同期限內(nèi)。5個(gè)經(jīng)銷商終止合同應(yīng)提前15年通知TVA。TVA給予經(jīng)銷商終止合同提前10年或15年到5年的選擇權(quán)，101個(gè)經(jīng)銷商，包括兩家最大的經(jīng)銷商，已經(jīng)簽訂了這種合同條款。

（三）聯(lián)邦和州的管制及電價(jià)制定。

美國對(duì)電力實(shí)行聯(lián)邦和州兩級(jí)管制，對(duì)TVA的管制也涉及聯(lián)邦（國會(huì)、FERC）和州兩個(gè)層次。眾議院運(yùn)輸和基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（the House Transportation and Infrastructure Committee）以及參議院環(huán)境和公共建設(shè)工程委員會(huì)（the Senate Environment and Public Works Committee）是管理和監(jiān)督TVA法實(shí)施的國會(huì)機(jī)構(gòu)。此外，TVA的活動(dòng)和報(bào)告還受多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，包括TVA總檢查辦公室（TVA's Office of Inspector General）、總會(huì)計(jì)辦公室（the General Accounting Office）、國會(huì)預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office）、OMB以及國會(huì)委員會(huì)（Congressional Committees）的管轄。州際交易置于聯(lián)邦能源管制委員會(huì)（the Federal Energy Regulatory Commission，F(xiàn)ERC）及其前身聯(lián)邦電力委員會(huì)（the Federal Power Commission，F(xiàn)PC）的管制之下，州內(nèi)管制由州公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)。

在聯(lián)邦層次，美國國會(huì)通過立法管理TVA。TVA經(jīng)營范圍必須與TVA法的規(guī)定相符合，國會(huì)可以通過立法擴(kuò)大或減少TVA的經(jīng)營范圍，要求TVA銷售部分或全部資產(chǎn)，減少政府持股份額，甚至取消TVA。TVA法授權(quán)TVA比傳統(tǒng)法人更多的自由，使TVA從管制其他法人的法律中解脫出來，如與員工雇傭有關(guān)的法律，供給和服務(wù)合同，土地的取得和處置。自1933年起，國會(huì)使TVA免受管轄其他法人法律的約束，承認(rèn)TVA的特殊地位。但TVA要遵守國會(huì)通過的另外一些法律，如與環(huán)境、文化資源和民權(quán)保護(hù)相關(guān)的法律。不過，聯(lián)邦電力法（Federal Power Act，F(xiàn)PA）并沒有將TVA確定為公用事業(yè)。因此，根據(jù)FPA的規(guī)定，TVA不完全處于FERC的管轄之下。但是，F(xiàn)PA將TVA定義為電力事業(yè)，根據(jù)FPA210～212條規(guī)定，在某些方面受FERC的管轄。近年來，美國已經(jīng)有呼聲賦予FERC更多的管制 TVA的職責(zé)。能源政策法（Energy Policy Act of 2003，Energy Bill）授權(quán) FERC審查TVA的輸電費(fèi)率和服務(wù)期限、服務(wù)條款，以確定其是否與對(duì)自己收取的費(fèi)率和確定的服務(wù)期限、服務(wù)條款相似，是否有不適當(dāng)?shù)膬r(jià)格差別。如果TVA收取的費(fèi)率存在上述不當(dāng)，授權(quán)FERC向TVA頒布退款命令。

表2 TVA若干財(cái)政年度來自各類用戶的電力銷售收入 百萬美元

在州層次，美國憲法禁止州未經(jīng)國會(huì)授權(quán)管制聯(lián)邦政府的活動(dòng)，TVA作為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)免受州的管制、控制和征稅。例如，截至2012年年底，美國已有29個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)立法強(qiáng)制要求電力企業(yè)生產(chǎn)一定量的可再生能源，TVA經(jīng)營區(qū)內(nèi)的北卡羅來納州也通過了類似的法律，但該法并不能直接作用于TVA，只能要求該州的配電商和電力零售商遵守該法。此外，根據(jù)國會(huì)的有限授權(quán)，州在一定區(qū)域可以管理聯(lián)邦活動(dòng)對(duì)水質(zhì)的影響。

TVA法授權(quán)董事會(huì)自行確定電力價(jià)格的權(quán)利，包括電力合同期限和條款。其銷售電價(jià)不受司法審查的限制，無須任何州或聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。而其他電力企業(yè)電價(jià)受FERC和州公用事業(yè)委員會(huì)的監(jiān)管，必須遵守FERC關(guān)于基礎(chǔ)電價(jià)的規(guī)定。法律要求TVA確定的電力價(jià)格能夠?yàn)橄铝虚_支提供充分的收益：電力系統(tǒng)的運(yùn)營、維護(hù)和管理；州和縣的稅收支出；未付債務(wù)的利息；償還國庫的年度支出和政府以撥款方式投資于TVA電力設(shè)施取得的回報(bào)。根據(jù)TVA法的規(guī)定，董事會(huì)確定的電價(jià)不受任何州或聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)的復(fù)查或批準(zhǔn)。但董事會(huì)確定電價(jià)的能力受立法變化或競爭壓力的影響。TVA與其配電商簽訂的電力銷售合同的電價(jià)均由TVA董事會(huì)確定，電價(jià)調(diào)整由TVA董事會(huì)確定。TVA法授權(quán)TVA董事會(huì)通過合同和其他制度管制配電商，TVA主要通過電力批發(fā)合同條款管制配電商。此類合同均對(duì)配電商的零售電價(jià)進(jìn)行規(guī)定，銷售從TVA購買的電力，不能對(duì)同種類終端用戶實(shí)行差別定價(jià)，禁止直接或間接價(jià)格歧視。此外，多數(shù)電力批發(fā)合同要求配電商將從電力銷售獲得的利潤用于電力系統(tǒng)。

TVA電價(jià)比美國平均電價(jià)低。TVA董事會(huì)確立的目標(biāo)是，按電價(jià)由低到高的順序，在美國前100名發(fā)電企業(yè)中排在前1/4。TVA董事會(huì)認(rèn)為，較低的電價(jià)對(duì)于其經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)其向服務(wù)區(qū)域低成本供電的使命至關(guān)重要。為此，TVA不時(shí)評(píng)估和修改電價(jià)。2003年8月，TVA董事會(huì)批準(zhǔn)從2004年至2013年的10年間電價(jià)上調(diào)6.1%，每年大約可以增收3.65億美元，增加的電費(fèi)收入用于資助清潔空氣計(jì)劃。該計(jì)劃2013年到期后是繼續(xù)還是制定一個(gè)新的計(jì)劃還不得而知。

（四）董事會(huì)及管理機(jī)構(gòu)。

作為國有企業(yè)，TVA的管理人員向董事會(huì)（The Board of Directors）負(fù)責(zé)。TVA董事會(huì)英文與非政府企業(yè)董事會(huì)用詞一樣。政府企業(yè)與非政府企業(yè)董事會(huì)英文用詞有時(shí)不一樣，非政府企業(yè)一般使用Board of Directors，政府企業(yè)一般使用Board of Governors，可以直譯為管理委員會(huì)，但其功能與非政府企業(yè)的董事會(huì)相當(dāng)。根據(jù)TVA法的規(guī)定，TVA是一個(gè)超黨派的國家機(jī)構(gòu)，它的董事在任職期間不能從事任何其他事務(wù)，也不能與公用事業(yè)公司、肥料制造公司以及任何其他與TVA經(jīng)營電力與肥料發(fā)生利害沖突的企業(yè)發(fā)生財(cái)務(wù)關(guān)系。TVA完全由美國聯(lián)邦政府擁有，由總統(tǒng)提名、參議院批準(zhǔn)的3人董事會(huì)管理。董事會(huì)成員9年期錯(cuò)位排列，每3年有1人任職到期。TVA的管理結(jié)構(gòu)包括與董事會(huì)一道工作的管理委員會(huì)（Management Committee）和執(zhí)行委員會(huì)（Executive Committee）。董事會(huì)和管理委員會(huì)確定TVA的使命和未來方向，執(zhí)行委員會(huì)進(jìn)行管理監(jiān)督并確保董事會(huì)決議的實(shí)施。

2003年參議員 Cooper（D-TN）和眾議員Frist（R-TN）分別向國會(huì)提交法案，其內(nèi)容是擴(kuò)大和重組TVA董事會(huì)。這兩個(gè)法案要求創(chuàng)建一個(gè)由9名成員組成的非常設(shè)董事會(huì)，負(fù)責(zé)確定TVA的長期目標(biāo)和政策，批準(zhǔn)TVA的年度預(yù)算，決定電價(jià)，任命管理TVA日常事物的首席執(zhí)行官。2004年上述法案經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)和總統(tǒng)簽署，成為法律。TVA董事會(huì)組成從3名全時(shí)間人員轉(zhuǎn)變?yōu)?名非全職人員組成，董事會(huì)負(fù)責(zé)戰(zhàn)略指揮、治理和監(jiān)督，董事會(huì)任命一位CEO負(fù)責(zé)管理日常經(jīng)營活動(dòng)，CEO直接向董事會(huì)報(bào)告工作，TVA的治理結(jié)構(gòu)更接近大型股份公司的方式。根據(jù)TVA法規(guī)定，董事會(huì)成員必須具備以下條件：是美國公民，具有管理大型企業(yè)或非營利性機(jī)構(gòu)、政府或?qū)W術(shù)單位的經(jīng)驗(yàn)，不能是TVA雇員，向國會(huì)充分披露其在能源產(chǎn)業(yè)的投資和金融收益，確認(rèn)支持TVA的目標(biāo)和使命。此外，增設(shè)了全職CEO，由TVA董事會(huì)任命，負(fù)責(zé)管理日常經(jīng)營活動(dòng)，并直接向董事會(huì)報(bào)告工作。

（五）董事和高級(jí)經(jīng)理的津貼、薪酬。

TVA法規(guī)定TVA董事會(huì)最多由9名董事構(gòu)成，每位董事可以獲得相應(yīng)的津貼，津貼基本數(shù)額由TVA法相關(guān)條款規(guī)定，根據(jù)聯(lián)邦政府行政部門雇員工資的年增長率相應(yīng)地增長，國會(huì)可以對(duì)津貼數(shù)額進(jìn)行修改和調(diào)整。2012財(cái)政年度，TVA董事會(huì)董事的津貼為48 900美元，擔(dān)任董事會(huì)某個(gè)委員會(huì)主席的董事為50 000美元，董事會(huì)主席為54 500美元。董事參加董事會(huì)和TVA其他公務(wù)活動(dòng)引起的交通、食宿及相關(guān)費(fèi)用，與其他聯(lián)邦雇員一樣按著聯(lián)邦法律規(guī)定另行支付。董事會(huì)每年討論確定執(zhí)行官、所有經(jīng)理人員和技術(shù)人員的薪酬結(jié)構(gòu)、水平，方案由首席執(zhí)行官報(bào)給董事會(huì)。執(zhí)行官的薪酬由固定工資（每兩周支付一次）、年度獎(jiǎng)金、長期獎(jiǎng)金、遞延補(bǔ)償構(gòu)成，后三部分根據(jù)目標(biāo)完成情況和業(yè)績考核結(jié)果確定，2012年董事津貼和高管薪酬（見表3、表4所示）。

為減少聯(lián)邦支付上限的影響，增強(qiáng)TVA吸引和保留優(yōu)秀管理人才管理美國最大的電力系統(tǒng)之一的能力，TVA開發(fā)和實(shí)施了輔助補(bǔ)償協(xié)議。TVA認(rèn)為該協(xié)議在其法定職權(quán)之內(nèi)，總審計(jì)局卻認(rèn)為補(bǔ)償協(xié)議的部分內(nèi)容超越了其法定職權(quán)，但總審計(jì)局沒有權(quán)力就此發(fā)布有約束力的法律意見。國會(huì)已經(jīng)知道TVA的補(bǔ)償協(xié)議，但沒有采取阻止TVA補(bǔ)償協(xié)議的任何行動(dòng)。1995年10月，總統(tǒng)發(fā)布命令要求政府公司，包括TVA，向OMB呈送支付給高級(jí)經(jīng)理人員的獎(jiǎng)金情況。現(xiàn)在，TVA每年向OMB報(bào)送這些信息，也公開發(fā)布這些信息。但TVA向高級(jí)經(jīng)理人員支付的獎(jiǎng)金無須OMB批準(zhǔn)。國會(huì)2004年取消了對(duì)TVA雇員支付上限的規(guī)定，此后TVA執(zhí)行部門高級(jí)管理人員薪水快速上漲，美國不少媒體對(duì)此提出批評(píng)。2010年12月美國總統(tǒng)奧巴馬提出、國會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)邦雇員基礎(chǔ)工資凍結(jié)法》（the freeze on federal emp loyees'base rates of pay），TVA不直接適用該法，但奧巴馬總統(tǒng)根據(jù)該法簽署的備忘錄要求TVA遵守該法規(guī)定的收入凍結(jié)條款，TVA董事會(huì)成員和副總經(jīng)理以上人員須受該條款約束。此外，TVA董事會(huì)選擇自愿接受收入凍結(jié)條款，對(duì)高層管理人員、專家和部分雇員的薪酬進(jìn)行了限制，除非職位晉升，2011年和2012年基本薪金、績效薪金均不能增長，2012年非董事會(huì)雇傭的任何雇員的固定工資不高于155 500美元，但集體協(xié)商確定的工資不受該法約束。

表3 2012年TVA董事會(huì)成員的津貼情況 美元

表4 2012年董事會(huì)聘任的高級(jí)管理人員薪酬結(jié)構(gòu)和水平 美元

二、美國郵政服務(wù)（USPS）

（一）設(shè)立背景與使命。

美國郵政服務(wù)（the United States Postal Service，USPS）是美國唯一能夠向每個(gè)國內(nèi)居民和企業(yè)提供郵政服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在美國郵政產(chǎn)業(yè)中居于核心地位。USPS是郵政部（the Post Office Department）的繼承者，于1971年 7月 1日根據(jù)郵政重組法（the Postal Reorganization Act of 1970，PR Act）設(shè)立的獨(dú)立聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。1971年郵政重組法要求將美國政府的郵政部（Post Office Department）改組為郵政服務(wù)（the Postal Service），郵政服務(wù)接收的初始資產(chǎn)（包括財(cái)產(chǎn)、設(shè)備和現(xiàn)金）為17億美元，1973～1982年間政府投入現(xiàn)金和資產(chǎn)13億美元，政府總投入為30億美元。美國政府負(fù)責(zé)所有前郵政部的負(fù)債。這樣，聯(lián)邦政府郵政部由政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦政府全資所有的、獨(dú)立的、自負(fù)盈虧的聯(lián)邦政府的分支機(jī)構(gòu)。由于其運(yùn)營類似于公司，以自己的收入彌補(bǔ)自己的支出，USPS經(jīng)常被誤解為聯(lián)邦政府擁有全部股權(quán)的公司。其實(shí)，作為聯(lián)邦政府的分支機(jī)構(gòu)，USPS由管理委員會(huì)（Board of Governors）而不是董事會(huì)（Board of Directors）進(jìn)行管理，但其職責(zé)與非政府企業(yè)的董事會(huì)相當(dāng)。根據(jù)郵政重組法，美國郵政服務(wù)擁有向美國人以公正、公平基礎(chǔ)提供基本服務(wù)的法定義務(wù)。其使命是向所有社區(qū)、每個(gè)企業(yè)和家庭，提供可信賴的、支付得起的、普遍的郵政服務(wù)。特殊的使命使其區(qū)別于其他商業(yè)性公司。

（二）業(yè)務(wù)類別和特點(diǎn)。

USPS的基本服務(wù)類別包括一級(jí)郵件（First-Class Mail）、標(biāo)準(zhǔn)郵件（Standard Mail）、優(yōu)先郵件（Priority Mail）、期刊（Periodicals）和包裹（Package）服務(wù)。一級(jí)郵件是最廣泛的郵政業(yè)務(wù)，包括任何重量低于13盎司的信件、明信片、廣告或商品，可以是國內(nèi)郵件也可以是國際郵件。根據(jù)規(guī)定，個(gè)人通信、手寫或打印的信件，賬單、支票，必須以一級(jí)郵件、快遞或優(yōu)先郵件的方式郵寄。標(biāo)準(zhǔn)郵件是任何不要求使用一級(jí)郵件郵遞的重量低于16盎司的廣告、商品。包裹則包括快遞、優(yōu)先郵件。美國郵政服務(wù)以非歧視方式向公眾和眾多用戶提供各類郵政服務(wù)。在每類郵件內(nèi)，不能針對(duì)用戶實(shí)行差別定價(jià)，這是以公平價(jià)格提供普遍服務(wù)的法定義務(wù)。除了遍布美國的個(gè)人和商業(yè)用戶以外，USPS的主要市場是傳遞、分揀、遞送、廣告和零售。郵件通過37 000個(gè)郵局和廣布的代理人網(wǎng)絡(luò)傳遞到1.41億個(gè)郵筒和高速公路合同交貨點(diǎn)。

美國國會(huì)授權(quán)USPS壟斷經(jīng)營一級(jí)郵件。一級(jí)郵件和標(biāo)準(zhǔn)郵件是USPS最具影響力和優(yōu)勢的業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)主要靠這兩項(xiàng)基本業(yè)務(wù)來支撐。自1980年代以來，郵件總數(shù)量，尤其是一級(jí)郵件和標(biāo)準(zhǔn)郵件一直處于長期下降趨勢，這兩類郵件2012年構(gòu)成USPS收入的70%。2008年至2012年USPS的郵件數(shù)量、郵件收入及其變動(dòng)情況（見表5和表6所示）。USPS的一級(jí)郵件面臨其他信息傳遞方式的競爭，如電子郵件、傳真、快遞服務(wù)等，其中向電子郵件轉(zhuǎn)移是主要因素。電子郵件以其快捷、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，正越來越廣泛被人們使用。USPS還面臨郵件收取服務(wù)的競爭。USPS在郵局附近有郵箱，收取一級(jí)郵件。但其競爭者PSM店鋪和OBCs的業(yè)務(wù)與一級(jí)郵件存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，雖然不是完全替代關(guān)系。一級(jí)郵件數(shù)量減少也和美國經(jīng)濟(jì)不景氣有關(guān)。一級(jí)郵件中數(shù)量最多的是廣告，廣告業(yè)務(wù)量對(duì)經(jīng)濟(jì)景氣狀況非常敏感，廣告郵件減少是一級(jí)郵件數(shù)量減少的最主要原因。標(biāo)準(zhǔn)郵件數(shù)量減少既源于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢，又與替代性廣告媒體的發(fā)展有關(guān)，后者有時(shí)可以比USPS更好地篩選目標(biāo)顧客。包裹數(shù)量穩(wěn)定增加源于電子商務(wù)的發(fā)展，USPS在其中占有較大市場份額。不少美國學(xué)者認(rèn)為，即使美國經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入繁榮期，USPS收入減少趨勢也難以扭轉(zhuǎn)，因而成為其長期面臨的問題。①Robert Carbaugh and Thomas Tenerelli.Restructuring the U.S.Postal Service.Cato Journal， Vol.31，No.1（Winter 2011）.

（三）郵政服務(wù)監(jiān)管和費(fèi)率制定。

美國與郵政管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)有郵政服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)（Postal Regulatory Commission，PRC）、商務(wù)部、貿(mào)易代表辦公室、海關(guān)和邊境保護(hù)辦公室、關(guān)于國際郵政和傳遞服務(wù)的聯(lián)邦顧問咨詢委員會(huì)等，其中郵政服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)是根據(jù)1970年郵政重組法設(shè)立的監(jiān)管郵政服務(wù)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。初期，監(jiān)管職責(zé)主要是價(jià)格聽證、郵件分類、向USPS管理委員會(huì)提出建議等事項(xiàng)。郵政服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)由5名委員組成，每位委員均由總統(tǒng)征求參議院批準(zhǔn)后任命，任期6年，委員會(huì)主席由總統(tǒng)指定。來自同一個(gè)政黨的委員不能超過3人。如果未能按時(shí)任命繼任者，該委員任期最長可以延期1年。

表5 USPS郵件的分類收入及數(shù)量

表6 USPS收入與支出、雇員數(shù)量 10億美元

1971年以前，國會(huì)根據(jù)郵政服務(wù)實(shí)際運(yùn)營成本，通過立法制訂郵政服務(wù)費(fèi)率。1971年以后，郵政重組法要求USPS根據(jù)回收運(yùn)營成本的原則自行制訂費(fèi)率調(diào)整草案，由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——郵政費(fèi)率委員會(huì)（the Postal Rate Commission）組織公開討論和聽證，調(diào)價(jià)過程一般需要18個(gè)月的時(shí)間。2006年國會(huì)通過的郵政責(zé)任和加強(qiáng)法，簡化了郵政費(fèi)率調(diào)整程序，在郵政資費(fèi)制定、開發(fā)新業(yè)務(wù)和保留收入等方面賦予USPS更大自主權(quán)和靈活性，并要求郵政費(fèi)率穩(wěn)定和可預(yù)見性。一級(jí)郵件和標(biāo)準(zhǔn)郵件屬于壟斷業(yè)務(wù)，實(shí)行價(jià)格上限管制，價(jià)格上限根據(jù)物價(jià)變動(dòng)的一定百分比確定。對(duì)于USPS提出的調(diào)整價(jià)格請(qǐng)求，委員會(huì)要進(jìn)行45天的評(píng)估，其中20天為相關(guān)利益者的評(píng)論。為使費(fèi)率保持穩(wěn)定，委員會(huì)使用移動(dòng)平均價(jià)格而不是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的價(jià)格確定年度價(jià)格上限，要求USPS慎重提出價(jià)格調(diào)整請(qǐng)求。在上線內(nèi)USPS可以自主定價(jià)，由于異常或無法預(yù)期的原因需要將價(jià)格提高到上限以上，需要郵政費(fèi)率委員會(huì)批準(zhǔn)。競爭性業(yè)務(wù)由USPS自主定價(jià)，不適用價(jià)格上限管制，但要求禁止用壟斷性業(yè)務(wù)補(bǔ)貼競爭性業(yè)務(wù)，每個(gè)競爭性業(yè)務(wù)必須足額負(fù)擔(dān)其可歸集的成本，所有競爭性業(yè)務(wù)一起分擔(dān)一定比例的公司費(fèi)用。在USPS調(diào)整競爭性業(yè)務(wù)價(jià)格時(shí)，委員會(huì)會(huì)格外注意是否滿足這幾個(gè)要求。

郵政服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)是與USPS郵政費(fèi)率定價(jià)權(quán)的一個(gè)抗衡機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開發(fā)和維持對(duì)現(xiàn)代郵政費(fèi)率系統(tǒng)的監(jiān)管，與USPS協(xié)商確定郵政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績效測評(píng)，與國務(wù)院協(xié)商確定國際郵政業(yè)務(wù)的政策，防止交叉補(bǔ)貼和其他的反競爭措施，處理投訴。該法還賦予郵政服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)一些新的職責(zé)，包括USPS執(zhí)行有關(guān)法律和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)與制度的年度評(píng)估，通過周期性報(bào)告對(duì)普遍服務(wù)義務(wù)和透明度進(jìn)行評(píng)估。其中，國際郵政的政策框架由國務(wù)院確定，郵政監(jiān)管委員會(huì)國際郵政業(yè)務(wù)方面的法定責(zé)任主要是就郵政費(fèi)率國際協(xié)議、郵政服務(wù)分類、國際郵件費(fèi)率制定等問題向國務(wù)院提供建議。為履行上述職責(zé)，該法授權(quán)郵政服務(wù)委員會(huì)傳喚權(quán)、對(duì)違反郵政法的行為征收罰金等手段。

（四）USPS的管理委員會(huì)及執(zhí)行委員會(huì)。

作為聯(lián)邦政府的分支機(jī)構(gòu)，USPS由專門設(shè)立的管理委員會(huì)（Board of Governors）進(jìn)行管理。USPS管理委員會(huì)由11位成員組成，負(fù)責(zé)郵政服務(wù)的管理，管理委員會(huì)的職能與公眾公司的董事會(huì)類似。其中9名成員（Governors）由總統(tǒng)征求參議院的意見和同意后任命，任期為7年，最多連任兩屆。同一政黨的成員不能超過5名?？偨y(tǒng)任命的9名成員任命郵政總長，上述9名成員與郵政總長共同任命副郵政總長。另外2名成員（Members）由郵政總長和副總長依據(jù)職權(quán)而成為當(dāng)然成員，郵政總長和副總長的成員職位沒有明確的任期，委員會(huì)主席由總統(tǒng)任命的9名委員從委員會(huì)所有成員中選舉產(chǎn)生，副主席由全部11名委員選舉產(chǎn)生。郵政總長是美國郵政的最高首長，在英國殖民時(shí)期、獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期、政府部門時(shí)期和國有企業(yè)時(shí)期都沿用這個(gè)職務(wù)名稱。

管理委員會(huì)召開定期會(huì)議，每年1月召開年度會(huì)議。2003年，委員會(huì)除了7月以外每月都召開定期會(huì)議，會(huì)議時(shí)間總計(jì)21天。根據(jù)法律規(guī)定，國會(huì)任命的7名委員（郵政總長、副總長除外）每年薪酬為3萬美元。參加委員會(huì)會(huì)議，每位委員每天可以獲得300美元補(bǔ)貼，每年最多不超過42天。由于參加委員會(huì)會(huì)議導(dǎo)致的交通和其他費(fèi)用由USPS報(bào)銷。郵政總長和副總長雖然擔(dān)任委員，但屬于委員會(huì)聘任的全時(shí)人員，其薪酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國會(huì)任命的委員。2006年USPS管理委員會(huì)修改薪酬規(guī)定，決定向執(zhí)行委員會(huì)高級(jí)管理人員支付基本薪酬的基礎(chǔ)上，再支付年度績效獎(jiǎng)金，兩者合計(jì)12個(gè)關(guān)鍵崗位最高可以達(dá)到美國副總統(tǒng)薪酬的120%，其余崗位最高不超過美國副總統(tǒng)薪酬的100%（USPS，2007）。①USPS.Comments of the United States Postal Service to the Federal Trade Commission Concerning USPS Study，Project No.P071200.August 6，2007.根據(jù)華盛頓郵報(bào)報(bào)道，2012年郵政總長的基本薪金為276 840美元，年薪為512 093美元。②Jim McElhatton.FLASHBACK： Despite$15.9 billion loss， U.S.Postal Service execs see boost in pay.The Washington Times.Thursday， November 15， 2012.

管理委員會(huì)下設(shè)3個(gè)常設(shè)委員會(huì)，分別是審計(jì)和財(cái)務(wù)委員會(huì)（Audit and Finance Committee）、資本項(xiàng)目委員會(huì)（Capital Projects Committee）和戰(zhàn)略計(jì)劃委員會(huì)（Strategic Planning）。管理委員會(huì)直接行使郵政服務(wù)管理權(quán)力，負(fù)責(zé)建立與美國法典39章（Title 39 of the U.S.Code）相一致的郵政服務(wù)政策、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)。除了上述既定權(quán)力以外，委員會(huì)有權(quán)制訂合理、公平的郵政服務(wù)條款和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在委員會(huì)一致同意的情況下可以修改郵政費(fèi)率委員會(huì)（the Postal Rate Commission）制訂的費(fèi)率和信件分類標(biāo)準(zhǔn)。

USPS執(zhí)行委員會(huì)（The Executive Committee of the United States Postal Service）由郵政總長（兼首席執(zhí)行官）、副總長、首席經(jīng)營官（the Chief Operating Officer）、首席財(cái)務(wù)官（the Chief Financial Officer）、人力資源高級(jí)副總裁、市場營銷副總裁、政府關(guān)系副總裁、總律師（由副總裁兼任）組成。執(zhí)行委員會(huì)是一個(gè)執(zhí)行和管理機(jī)構(gòu)，向管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，其成員為郵政總長的高級(jí)顧問。執(zhí)行委員會(huì)經(jīng)常召開會(huì)議討論郵政服務(wù)的重要議題。

三、美國鐵路客運(yùn)（Amtrak）

（一）設(shè)立背景與使命。

Amtrak是全國鐵路客運(yùn)公司的簡稱，是American Travel By Track的縮寫，最初是根據(jù)哥倫比亞行政區(qū)商業(yè)公司法（District of Columbia Business Corporation Act）和政府公司控制法（Government Corporation Control Act）設(shè)立的一個(gè)混合所有制公司。1970年為消除私有鐵路運(yùn)輸虧損無法持續(xù)經(jīng)營等問題，美國國會(huì)制定了鐵路客運(yùn)服務(wù)法（the Rail Passenger Service Act of 1970），根據(jù)該法將Amtrak改造成經(jīng)營全國鐵路客運(yùn)服務(wù)（主要是城市之間的鐵路客運(yùn)服務(wù)）的公司。組建Amtrak是美國鐵路重組的重要事件，2011年是Amtrak設(shè)立40周年，其在2011財(cái)政年度報(bào)告（Annual Report Fiscal Year 2011）中說，聯(lián)邦政府在私有鐵路客運(yùn)虧損無法維持經(jīng)營的時(shí)候創(chuàng)立了Amtrak，以提供現(xiàn)代、有效的城際鐵路客運(yùn)服務(wù)，并作為鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的重要組成部分。

（二）業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

截至2011財(cái)政年度，Amtrak鐵路運(yùn)營線路達(dá)2.1萬英里，運(yùn)送3000多萬乘客和100萬通勤者，行駛的路線橫越美國的46個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)和加拿大的3個(gè)省，?？康能囌?13個(gè)。其經(jīng)營的洛杉磯至邁阿密之間的“日落特快車”、西雅圖至芝加哥的“先鋒”等列車都為美國人所熟悉，波士頓到華盛頓的東北走廊線（Northeast Corridor）是美國日載客量最大的一條列車線，長途線路和州政府支持的線路也不少。因此，在美國的鐵路之旅大多是Amtrak之旅。Amtrak擁有和直接負(fù)責(zé)維護(hù)東北走廊線、芝加哥至底特律線等重要線路約1000千米，其他地方的客運(yùn)業(yè)務(wù)需要租用相關(guān)鐵路公司的線路和車站進(jìn)行運(yùn)營，但Amtrak必須根據(jù)運(yùn)輸部的指定為若干大城市之間提供客運(yùn)業(yè)務(wù)，保證公益性的運(yùn)輸服務(wù)。其業(yè)務(wù)概況（見表7所示）。

（三）聯(lián)邦政府對(duì)鐵路運(yùn)輸及運(yùn)價(jià)的管制。

1970年以前，美國鐵路運(yùn)輸由州際商業(yè)委員會(huì)（Interstate Commerce Commission）管制，管制成本每年大約5億美元。作為交換，私有鐵路將客運(yùn)服務(wù)負(fù)債轉(zhuǎn)移給新成立的Amtrak，但繼續(xù)允許Amtrak以邊際成本接入私有路軌并保留歷史鐵路客運(yùn)服務(wù)運(yùn)營的優(yōu)先權(quán)。1966年美國國會(huì)立法設(shè)立運(yùn)輸部，美國鐵路逐步轉(zhuǎn)由運(yùn)輸部主要是下設(shè)的聯(lián)邦鐵路管理局（Federal Railroad Administration，F(xiàn)RA）和地面運(yùn)輸委員會(huì)（Surface Transportation Board，STB）負(fù)責(zé)管理、監(jiān)管。

表7 Amtrak的業(yè)務(wù)概況

FRA設(shè)在運(yùn)輸部內(nèi)管理鐵路的機(jī)構(gòu)之一，根據(jù)1966年運(yùn)輸部法（Department of Transportation Act of 1966）創(chuàng)建。其使命是確保美國鐵路客貨運(yùn)輸?shù)陌踩⒖煽亢陀行?。FRA主要通過制定和實(shí)施監(jiān)管法規(guī)和命令，規(guī)劃和建設(shè)鐵路網(wǎng)等手段履行這一使命?？瓦\(yùn)方面，F(xiàn)RA積極支持城際客運(yùn)路網(wǎng)建設(shè)，發(fā)展城際鐵路客運(yùn)。根據(jù)1965年高速地面運(yùn)輸法（H igh-Speed Ground Transportation Act of 1965）和1970年客運(yùn)鐵路服務(wù)法（Rail Passenger Service Act of 1970），允許私有貨運(yùn)鐵路公司經(jīng)營客運(yùn)業(yè)務(wù)，積極申請(qǐng)和管理聯(lián)邦對(duì)城際鐵路的贈(zèng)款、貸款。取得聯(lián)邦政府贈(zèng)款和貸款的公司有 Amtrak、高速鐵路（H igh Speed Rail，HSP）和阿拉斯加鐵路公司（A laska Railroad）。此外還承擔(dān)支持運(yùn)輸部長擔(dān)任Amtrak董事會(huì)成員，為城際客運(yùn)和高速鐵路提供分析和指導(dǎo)等職責(zé)。FRA連續(xù)27年編制了年度事故報(bào)告，列舉和分析各種違反聯(lián)邦鐵路安全法、危險(xiǎn)品管理法、管制和命令等情形。法律授權(quán)FRA從促進(jìn)鐵路客貨運(yùn)輸安全出發(fā)，參與解決鐵路公司和其他實(shí)體的爭端。貨運(yùn)方面，F(xiàn)RA職責(zé)是保持目前的貨運(yùn)市場份額，確保500英里及以上貨運(yùn)量的50%由有鐵路參與的聯(lián)合運(yùn)輸承擔(dān)。

根據(jù)1995年州際商業(yè)委員會(huì)終止法（ICC Termination Act of 1995）創(chuàng)辦的STB，是州際商業(yè)委員會(huì)的繼承者，是聯(lián)邦負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)價(jià)、服務(wù)爭端、評(píng)估鐵路兼并以及鐵路線路建設(shè)、取得和放棄等職責(zé)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，具有裁決者和監(jiān)管者的雙重職責(zé)。兩個(gè)或以上鐵路公司的合并或簽署共同控制協(xié)議必須事先取得STB批準(zhǔn)。根據(jù)法律規(guī)定，STB授權(quán)可以免除包括反壟斷法在內(nèi)的其他法律的管轄。非鐵路運(yùn)輸公司或二級(jí)、三級(jí)鐵路運(yùn)輸公司取得鐵路線路必須由STB批準(zhǔn)，①STB根據(jù)年度運(yùn)營收入將鐵路公司劃分為三個(gè)等級(jí)，一級(jí)是大型鐵路貨運(yùn)公司，年運(yùn)營收入在剔除根據(jù)鐵路貨運(yùn)價(jià)格指數(shù)計(jì)算的通貨膨脹因素后達(dá)到2.5億美元以上，剔除通貨膨脹因素后運(yùn)營收入少于2000萬美元的為三級(jí)鐵路公司，介于兩者之間的為二級(jí)鐵路公司。但對(duì)于獨(dú)立的不與其他線路連接的線路可以豁免批準(zhǔn)。公司之間的線路使用權(quán)協(xié)議、一級(jí)鐵路公司的線路租約和運(yùn)營協(xié)議必須事先取得STB批準(zhǔn)。作為裁決者，STB有對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)、服務(wù)問題和鐵路兼并、線路出售、線路建設(shè)、線路放棄的管轄權(quán)。STB由參議院批準(zhǔn)、總統(tǒng)任命的3人委員會(huì)管理，委員會(huì)主席由總統(tǒng)從委員中指定。

鐵路公共承運(yùn)人收取的費(fèi)率和運(yùn)輸條款必須根據(jù)要求公開披露，費(fèi)率上漲和運(yùn)輸條款變化必須事先公布。每年STB要決定貨運(yùn)鐵路公司資本的綜合成本，與鐵路公司資本收益率進(jìn)行比較，判斷鐵路公司收益水平，并將其用于鐵路監(jiān)管。根據(jù)法律，鐵路運(yùn)輸企業(yè)具有公共承運(yùn)人的義務(wù)，根據(jù)合理請(qǐng)求提供運(yùn)輸服務(wù)。運(yùn)輸價(jià)格按著公開發(fā)布的運(yùn)輸費(fèi)率或比秘密簽訂的運(yùn)輸合同低。通過合同確定的運(yùn)輸費(fèi)率和條款不受STB管制，除非涉及農(nóng)產(chǎn)品的差別定價(jià)。鐵路公司必須將農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸合同的要點(diǎn)在簽署后7日內(nèi)上報(bào)STB，在指定圖書館供公眾查閱，要點(diǎn)必須包含法律規(guī)定的信息。

對(duì)于在其領(lǐng)域擁有市場勢力的鐵路公司，STB有權(quán)處理投訴和裁決其費(fèi)率是否合理。在一個(gè)費(fèi)率適用的特定領(lǐng)域，如果不存在鐵路公司或其他運(yùn)輸方式的有效競爭，該公司被確定為擁有市場勢力。當(dāng)一個(gè)鐵路公司的運(yùn)營收入與規(guī)定的鐵路系統(tǒng)各個(gè)公司的平均成本變化百分比小于180%時(shí)，不能判斷該鐵路公司擁有市場勢力。當(dāng)該變化百分比超過180%時(shí)，STB要檢查該市場是否因競爭不足限制了定價(jià)，是否有替代的競爭者挑戰(zhàn)這個(gè)費(fèi)率。

對(duì)費(fèi)率是否合理的決定。為評(píng)估一個(gè)市場的費(fèi)率是否合理，STB使用限制市場定價(jià)原則（Constrained Market Pricing，CMP），即把鐵路運(yùn)價(jià)限制在有效的承運(yùn)人取得合理利潤的必要水平。該原則承認(rèn)，為獲得適當(dāng)利潤，鐵路需要定價(jià)靈活性，包括對(duì)沒有替代運(yùn)輸手段的運(yùn)輸收取較高的費(fèi)率。

（四）Amtrak董事會(huì)及高管薪酬。

Amtrak由董事會(huì)（The Board of Directors）、總經(jīng)理和首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)管理。董事會(huì)由9名董事組成，董事由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)，聯(lián)邦政府運(yùn)輸部長自然成為董事。目前董事會(huì)構(gòu)成（見表8所示）。總經(jīng)理和首席執(zhí)行官由董事會(huì)聘任。根據(jù)法律，Amtrak賦予其董事會(huì)管理Amtrak事物和經(jīng)營的責(zé)任，執(zhí)行委員會(huì)主席和CEO負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)政策與要求，監(jiān)督和指導(dǎo)Amtrak官員和雇員。董事會(huì)與執(zhí)行委員會(huì)主席和CEO的分工體現(xiàn)在，董事會(huì)負(fù)責(zé)制定和監(jiān)督發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向，執(zhí)行委員會(huì)主席和CEO側(cè)重管理Amtrak日常經(jīng)營。

表8 Amtrak董事會(huì)構(gòu)成

Amtrak在年度報(bào)告中沒有披露董事和高級(jí)管理人員的報(bào)酬。根據(jù)專門揭露薪水機(jī)密的玻璃門（Glassdoor）網(wǎng)站信息，Amtrak7名董事（運(yùn)輸部長、Amtrak執(zhí)行委員會(huì)主席2名依法自然當(dāng)選的董事除外）的薪酬在8.7萬～15.6萬美元，平均為12萬美元。此外，依照Amtrak有關(guān)政策，董事參加例行董事會(huì)會(huì)議，每次可以獲得600美元報(bào)酬。參加董事會(huì)會(huì)議以外履行職責(zé)的活動(dòng)，時(shí)間超過3小時(shí)可以獲得500美元的報(bào)酬，時(shí)間在3小時(shí)及以內(nèi)可以獲得250美元報(bào)酬。參加董事會(huì)和履行職責(zé)的其他活動(dòng)，旅行費(fèi)用和其他由于履行職責(zé)導(dǎo)致的相關(guān)費(fèi)用（如復(fù)印費(fèi)、郵資）由公司承擔(dān)。Amtrak董事會(huì)職責(zé)與其他盈利性私有公司類似，但其報(bào)酬顯著低于后者。Amtrak沒有按著市場薪酬水平補(bǔ)償其董事，董事會(huì)主席稱他們是提供公共服務(wù)。①Amtrak.Amtrak's Board of Directors Provides Leadership to the Corporation but Can Improve How It Carries Out Its Oversight Responsibilities National Passenger Rail Corporation （Amtrak）.Report Number CR-2007-074。

四、討論和思考

（一）關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)的職能和分布領(lǐng)域。

TVA、USPS和Amtrak都有其設(shè)立的特殊背景和特定目標(biāo)。分析表明，美國的聯(lián)邦企業(yè)并不是一般的以經(jīng)營管理國有資產(chǎn)并使其增值為目的，而主要是履行聯(lián)邦政府公共服務(wù)職能的一個(gè)工具。作為發(fā)展中國家和市場經(jīng)濟(jì)體制沒有成熟、定型的國家，我國更需要發(fā)揮國有企業(yè)彌補(bǔ)市場缺陷、執(zhí)行政府公共政策和發(fā)展戰(zhàn)略性民族產(chǎn)業(yè)的作用。無論是否承擔(dān)特殊的社會(huì)目標(biāo)，政府或國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)都必須給國有企業(yè)設(shè)定明確的、可考核的財(cái)務(wù)目標(biāo)，使其集中于資本的有效利用。國有企業(yè)一定程度上被視為政府職能的延伸，承擔(dān)著諸多的公共服務(wù)功能，扮演著“公共利益”的增進(jìn)者和維護(hù)者角色；同時(shí)，國有企業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)組織是重要的市場主體，必須參與市場經(jīng)營，具有使資產(chǎn)保值增值的營利性經(jīng)濟(jì)功能。

一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以劃分為五個(gè)領(lǐng)域。一是私有部門有能力經(jīng)營且能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的產(chǎn)業(yè)，由私有企業(yè)投資和經(jīng)營，通過市場競爭可以實(shí)現(xiàn)資源有效配置。二是存在外部性，社會(huì)收益大于社會(huì)成本，私人收益小于私人成本，從社會(huì)角度看可以實(shí)現(xiàn)盈利，私人角度無法實(shí)現(xiàn)盈利的產(chǎn)業(yè)，這類領(lǐng)域可以由政府投資和經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化。三是私有部門可以實(shí)現(xiàn)盈利但沒有能力投資和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，主要是重工業(yè)、資本密集的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、大型基礎(chǔ)設(shè)施，這類領(lǐng)域在私有企業(yè)不成熟和發(fā)展不夠的國家只能由政府投資和經(jīng)營，或者與私有部門合作經(jīng)營。四是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈和主權(quán)的重要資源產(chǎn)業(yè)與戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，這類產(chǎn)業(yè)在一定階段不宜由私人部門經(jīng)營。五是自然壟斷產(chǎn)業(yè)或需要保持獨(dú)家壟斷的某些環(huán)節(jié)，這類產(chǎn)業(yè)或環(huán)節(jié)在特定條件下只能允許一家企業(yè)經(jīng)營，隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和社會(huì)分工深化，可能使一些自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮援a(chǎn)業(yè)，為多家企業(yè)并存和相互競爭提供了條件。在歐洲和亞洲國家，公共企業(yè)主要存在于后四類領(lǐng)域，第三類和第四類領(lǐng)域公共企業(yè)可以隨著私人部門成熟和私有企業(yè)發(fā)展逐步退出，或者保留公共企業(yè)但應(yīng)該和私有企業(yè)平等競爭。第五類產(chǎn)業(yè)如果由私有企業(yè)壟斷經(jīng)營，需要以健全的法規(guī)和管制遏制私人壟斷的弊病，這不是導(dǎo)致管制過于繁瑣就是管制者被俘虜。為解決私人壟斷和繁瑣管制的弊病，自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)常由國有企業(yè)經(jīng)營。由于私有部門較發(fā)達(dá)，美國聯(lián)邦企業(yè)主要存在第二類、第四類和第五類領(lǐng)域。

（二）關(guān)于監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容和監(jiān)管權(quán)配置。

從這三個(gè)聯(lián)邦企業(yè)看，美國對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管不是一般意義上的政府行政管理，而是根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)、依靠專業(yè)人員、經(jīng)過透明程序由公共機(jī)構(gòu)實(shí)施的、特殊形式的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的外部控制，即公共機(jī)構(gòu)通過法律授權(quán)，對(duì)市場主體的某些行為進(jìn)行限制和監(jiān)督。經(jīng)過幾次調(diào)整，美國壟斷行業(yè)的監(jiān)管方式已經(jīng)從行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暩骼嫦嚓P(guān)方的協(xié)調(diào)，監(jiān)管目標(biāo)重視保護(hù)公眾利益和用戶利益，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管從市場準(zhǔn)入限制轉(zhuǎn)向?qū)r(jià)格、經(jīng)營者集中和市場勢力等方面的監(jiān)管，社會(huì)性管制重點(diǎn)轉(zhuǎn)向安全、環(huán)境、職業(yè)健康監(jiān)管。美國對(duì)鐵路、郵政、電力等行業(yè)的監(jiān)管注重采集和披露有關(guān)定價(jià)、合并、網(wǎng)絡(luò)使用合同等信息，防治具有市場勢力的公司濫用市場優(yōu)勢地位，通過監(jiān)管加強(qiáng)而不是弱化市場機(jī)制作用。針對(duì)鐵路公司管制繁雜和費(fèi)時(shí)過長的抱怨，STB采取了“簡化和加速辦理”的措施，旨在解決管制存在的低效率問題。

從美國的情況看，壟斷行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)和綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩種類型，前者是對(duì)不同行業(yè)設(shè)置不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有利于按著行業(yè)性質(zhì)實(shí)施專業(yè)監(jiān)管。后者是跨行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，有利于統(tǒng)籌考慮公用事業(yè)監(jiān)管，解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、監(jiān)管成本高的問題，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、公正性，減輕各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)在角色和利益上的沖突。我國可以參照美國的做法，一方面，按著行業(yè)與綜合監(jiān)管相結(jié)合、以行業(yè)專業(yè)監(jiān)管為主的原則，調(diào)整和優(yōu)化中央層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另一方面，按著跨行業(yè)綜合監(jiān)管的原則完善監(jiān)管權(quán)配置，促進(jìn)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的分工、協(xié)調(diào)和配合。反壟斷機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)行使壟斷行業(yè)監(jiān)管權(quán)和管理權(quán)。這種共同執(zhí)行反壟斷法和行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力配置體系有利于發(fā)揮反壟斷機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的積極性與專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)與多種價(jià)值追求。反壟斷機(jī)構(gòu)根據(jù)反壟斷法和競爭政策管轄相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過市場競爭狀況評(píng)估和校正企業(yè)的限制競爭行為來改進(jìn)產(chǎn)業(yè)績效，著重事后監(jiān)管。行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)行業(yè)法律和產(chǎn)業(yè)政策制定特定產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入和價(jià)格法規(guī)，加強(qiáng)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間的溝通和合作，著重事前監(jiān)管。對(duì)于市場機(jī)制發(fā)揮作用的可競爭環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)以事后監(jiān)管和競爭效果評(píng)估取代事前的市場準(zhǔn)入、價(jià)格管制，逐漸縮小和降低專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)、擴(kuò)大和提升反壟斷機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。

（三）關(guān)于國有企業(yè)治理和董事會(huì)。

經(jīng)過長期實(shí)踐探索和持續(xù)改革，美國對(duì)聯(lián)邦政府投資設(shè)立的國有企業(yè)和機(jī)構(gòu)的治理基本成型，聯(lián)邦政府與這類企業(yè)和機(jī)構(gòu)的關(guān)系比較成熟，董事會(huì)以股東代理人身份負(fù)責(zé)聘任總經(jīng)理和首席執(zhí)行官等高級(jí)管理人員，并決定其所聘任人員的薪酬，形成了董事會(huì)決策、總經(jīng)理和首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)執(zhí)行董事會(huì)決議和公司日常經(jīng)營的管理體制。不同的是它們的董事會(huì)的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以及與政府的關(guān)系與一般商業(yè)公司明顯不同。雖然政府不直接干預(yù)企業(yè)管理和經(jīng)營，但國會(huì)對(duì)每一家聯(lián)邦政府投資設(shè)立的企業(yè)進(jìn)行單獨(dú)立法，規(guī)定其成立的目的與功能、經(jīng)營范圍、董事會(huì)產(chǎn)生辦法，明確企業(yè)的獨(dú)立法人地位，并對(duì)企業(yè)、政府、國會(huì)各自的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行劃分。國會(huì)有權(quán)決定國有企業(yè)的建立、撤銷或企業(yè)內(nèi)部管理體制的改革。國會(huì)對(duì)國有企業(yè)的管理具有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，并根據(jù)需要設(shè)立常設(shè)委員會(huì)或臨時(shí)特別委員會(huì)對(duì)國有資產(chǎn)處置、撥款和補(bǔ)貼申請(qǐng)等事項(xiàng)進(jìn)行聽證和審議，需要時(shí)可以傳訊企業(yè)負(fù)責(zé)人到國會(huì)作證。

美國聯(lián)邦公司的董事會(huì)既是連接國會(huì)和公司的中間環(huán)節(jié)，也是阻止政治干預(yù)的重要手段，具有特殊的作用。國會(huì)關(guān)于聯(lián)邦公司的政策決定和聯(lián)邦公司向國會(huì)的報(bào)告、請(qǐng)求，包括預(yù)算計(jì)劃、補(bǔ)貼和投資、業(yè)務(wù)調(diào)整、年度報(bào)告等，都通過董事會(huì)上傳下達(dá)。國會(huì)和聯(lián)邦政府對(duì)公司的監(jiān)督和管理也通過董事會(huì)實(shí)施，除監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，國會(huì)和政府部門不能直接干預(yù)公司管理和經(jīng)營，國會(huì)可以通過聽證、立法等形式對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，聯(lián)邦企業(yè)的設(shè)立、改組、撤銷、治理方式、董事薪酬、政府融資擔(dān)保等均由國會(huì)以立法或?qū)ｍ?xiàng)法案方式規(guī)定，政府部門則根據(jù)國會(huì)立法授權(quán)和委托組織國會(huì)有關(guān)法案的實(shí)施。我國可以借鑒美國的做法，若干特大型國有企業(yè)董事會(huì)可以由國務(wù)院總理任命，或由國務(wù)院總理提名、全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)。國有股權(quán)應(yīng)該通過股東會(huì)和任命董事會(huì)等事先設(shè)定的程序行使，建立明確的董事長和每位董事的個(gè)人責(zé)任制。

（四）關(guān)于國有企業(yè)高管薪酬。

由于一個(gè)時(shí)期以來混淆了國家公職人員和職業(yè)經(jīng)理人的區(qū)別，國有企業(yè)高管薪酬制度改革出現(xiàn)了照搬非國有企業(yè)薪酬制度、與民營企業(yè)高管薪酬水平攀比的問題。從美國這個(gè)成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，國有企業(yè)收入分配制度尤其是高管薪酬制度應(yīng)該區(qū)別國家公職人員和不具有國家公職人員身份的職業(yè)經(jīng)理人，兩類不同人員薪酬決定方式和水平有根本不同。美國聯(lián)邦企業(yè)董事長和董事會(huì)成員如果被納入公務(wù)員行列，其薪酬由立法機(jī)構(gòu)通過專門法案規(guī)定，或由政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門會(huì)同主管部門共同決定，基本執(zhí)行公務(wù)員薪酬制度。美國政府有意識(shí)地控制聯(lián)邦企業(yè)高管的薪酬，薪酬水平普遍比私有企業(yè)的高管低很多，與普通職工的差距也遠(yuǎn)低于私有企業(yè)，不同行業(yè)聯(lián)邦企業(yè)的基本工資相差不大，基本工資不與企業(yè)規(guī)模、效益掛鉤。由董事會(huì)從市場上聘用的首席執(zhí)行官和其他經(jīng)營者，因?yàn)槠洳痪哂泄珓?wù)員身份，所以薪酬水平參考市場價(jià)位確定。具有公務(wù)員身份的國有企業(yè)高管，其薪酬水平通常是同級(jí)別公務(wù)員工資的 1～3倍，而私營企業(yè)經(jīng)營者平均收入水平大約是國有企業(yè)經(jīng)營者的2～6倍。

我國國有企業(yè)薪酬改革，可以中央企業(yè)為重點(diǎn)，建立和完善國有企業(yè)收入分配制度，形成符合中國國情的、能為社會(huì)公眾所接受的薪酬制度。對(duì)于具有國家公職人員身份、由政府指派的國有企業(yè)董事和高管，應(yīng)采用國際上國有企業(yè)管理層與公務(wù)員工資相當(dāng)?shù)淖龇ǎ瑖?yán)格控制其薪酬水平，縮小國有企業(yè)與政府公務(wù)員和公益性事業(yè)單位等公共部門的收入差距。對(duì)于董事會(huì)聘任的不具有國家工作人員身份的人員，可以按照其能力、貢獻(xiàn)和市場水平確定其薪酬。對(duì)于中層管理人員和其他員工，應(yīng)建立與法律法規(guī)要求相適應(yīng)的市場化用工機(jī)制，逐步建立以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)、適應(yīng)企業(yè)參與市場競爭要求的用工制度。企業(yè)管理人員更多地通過公開招聘、競爭上崗等方式配置，逐步建立管理人員退出機(jī)制。企業(yè)收入分配堅(jiān)持效益導(dǎo)向原則，促進(jìn)職工收入與企業(yè)發(fā)展同步，勞動(dòng)報(bào)酬與勞動(dòng)生產(chǎn)率同步。企業(yè)收入分配向生產(chǎn)一線職工、低收入職工傾斜，努力縮小管理人員與一線職工的收入分配差距，統(tǒng)籌把握和處理好公平與效率的關(guān)系。

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A

2095-3151（2014）57-0018-15

*本文為2013年度中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目《壟斷產(chǎn)業(yè)深化改革研究》（批準(zhǔn)號(hào)SKGJCX2013—03）和國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“深入推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組研究（批準(zhǔn)號(hào)12&ZD085）。